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选择字号:   本文共阅读 3326 次 更新时间: 2006-08-18 09:10:44      添加到我的收藏
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陈潭 张涛:公共决策的信息对接与商谈民主
·陈潭 张涛
标签: 公共决策

    [案例]万盛试点“孝子河治理圆桌对话会”
    
    2006年3月22日,重庆市万盛区召开了一场名为“万盛区孝子河治理圆桌对话会”的讨论。对话地点是在重庆市万盛区政协会议室。当地共有10位政府官员、11位非官方代表出席。对话议题的发起者是重庆社科院课题组、万盛区委宣传部。参会者中具有官方背景的代表来自区水行政管理部门及相关责任单位,他们被归为责任方。非官方代表,包括本地政协委员、居民、村民、志愿者,他们是相关利害方。主持人为万盛区政协副主席冯天俊。他说,这种形式是一种“创新”,因为它不是用行政手段推动官与民的交流。对于当地村民来说,这是一个新鲜事。而这次对话隶属于世界银行赞助研究的“信息对接与圆桌对话会议制度研究课题”项目,旨在提供适用于中国西部的公共管理科学化、民主化的制度样本。
    整个对话显得温和而有序。这在很大程度上是因为污染企业未被列入责任方参会。冯天俊主持时一度很紧张,“担心群众会对责任方进行指责,引发冲突”,而“实际上这些代表都很理性,发言也有水准”。他不知道这些代表都是经过了筛选。根据课题的要求,代表们要有一定的专业水准。但是这些代表还是没达到课题组要求的专业人士,课题组期望中的是,在全市范围内建立一个“绿色团队”,由专业人士组成。一个居民代表称,通过这个会议,他了解到孝子河2000年起就在治理了,而且从头到尾都有人在管理,感到非常高兴。同时,他认识到“老百姓也应负起责任”。而据万盛区委宣传部副部长朱明透露,群众代表并不知道这是一场被设计的、实验性的圆桌对话,“怕他们产生误解,我们的本意也是要推动事情的解决”。万盛区宣传部也是课题的合作方,其表示,这样的会议有助于群众理性、全面的看待问题,从而促进干群关系和谐。
    在课题组看来,万盛开展的圆桌对话实验,对于推动公共管理、促进政府科学行政有重大意义。在公共事务的管理上,过去的做法是政府单向发布信息,公民被动接受,而面对面的对话制度也大多流于形式。有人称,“转型期的中国面临许多社会矛盾,政府也希望听老百姓的声音,接受公众监督,但这种监督一是缺乏信息渠道,二是无制度推动。”“双方信息沟通不畅,老百姓有积怨,往往产生过激行为,而政府则认为对方是‘刁民’,长此以往,不利于社会和谐。”“圆桌对话就是要变信息单向流动为双向互动,平等、理性、民主、公开的交流机制。”
    
    [解读]圆桌对话会与公共决策的公民参与
    
    公民参与是20世纪90年代的主要政治议题之一。公民参与的基本观点认为,官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息,甚至得不到正确的信息。因此,如果排除公众对重要决策的参与,将会造成政策上的失误。“不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息;也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”。比尔•克林顿通过到镇公所与公众会面和乘车到全国各地访谈获得了相当多的政治支持。英国首相现在发现只有深入到人民中才能制定出合理的决策,这正是他们在政治上的追求,而不应该总是去征询有关政策应该是什么的建议。协商和公民参与决策已成为加拿大政府的中心工作,包括预算过程也需要协商和公民参与。公共事务治理中的公民参与,从观念形态上讲,几乎可以说是与市场方法相对立的。该方法所倡导的用以证实其思想的政治意识形态是反对市场的,并致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。为此,当代德国著名哲学家哈贝马斯的商谈民主理论更好地找了现实生活的实践注解。
    政治议题中的“圆桌对话会”对于大多数人来说,可能还是一个新鲜的名词。圆桌对话会是现代民主政治发展的必然产物,也是政府决策科学化和民主化的客观要求。它是指公民本着理性、合作、建设性的态度,在法律许可的范围内通过正当的渠道积极参与社会公共事务管理。即在理性、平等和公正的基础上,让居民群众自己的诉求充分表达出来,和职能部门充分沟通,并征求第三方的意见。它的核心在于平等。它是存在利益关联的多方之间为增进共同利益、解决矛盾冲突而采取的一种特殊的会议形式。它的突出特征是会场不设主次席位,参会各方在相互平等的前提下,坐下来进行对话和沟通,寻求解决问题的方案或达成相互谅解。这种会议形式充分体现了平等、理性、公开、公正的时代精神。
    中国的圆桌对话会制度是经济民主化和政治文明化的必然产物,它的产生有其深厚的时代背景和社会背景:
    第一,随着改革开放的进一步深化,整个社会结构发生了一系列新的变化利益群体大量涌现。行业意识、社团意识、阶层意识等都在深刻的觉醒之中,利益分化和多元格局成为我国各级政府决策所面临的新情况。公共事务的决策要求遵循客观求实和信息完备的原则,要求运用并服从人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时,决策者拥有完全的信息是不可能的,一方面因为决策本身的复杂性,另一方面因为决策者知识和能力的有限性。举行圆桌对话会,通过讨论,可以避免因社会调查不充分、论证范围过窄所导致的决策不合理、群众意见大的矛盾,也可以避免无视各阶层的利益要求、以个人或行业为重的极端本位主义的决策行为。因此,圆桌对话会使公共决策科学化和民主化的必然要求,也好似公共政策维持公共性的民主路径。
    第二,目前流行于欧美许多国家的“新公共管理”运动,以管理主义理论为导向,以“市场为基础的公共行政”、“企业型政府”、“后官僚制度典范”为理念,旨在克服政府“大包大揽”、规模扩大、角色错位、信任危机、不可治理性增加诸多问题。政府虽然还是专门的公共管理机构,但并非唯一的机构。在政府之外,应当由一些准自治、半自治和自治的机构去参与或承担公共管理的职能,公共政策的制定和执行也不能脱离政府外公共组织而开展。圆桌对话会便是政府与政府外组织、社会公众共同参与的公共决策行为,使公共管理社会化的契约平台。
    
    [透视]非对称博弈与“官民圆桌对话”的局限
    
    圆桌对话会的试点对于推动公共管理,促进政府科学行政、法治行政有着重大的样本意义。它是相关各方之间进行必要的信息对接最直接有效的平台。它有利于促进信息公开,减少暗箱操作;有利于下情上达、消弭社会矛盾;有利于理解沟通,求得各方的共同利益所在;有利于集思广益,增加管理部门决策的科学性。但是决策制度的基本精神:以程序的公正保证结果的公正。如果在进行“官民圆桌对话”过程中没有做到程序的公正,那么结果的公正将无从谈起。我们必须看到万盛的这次“官民圆桌对话”实验的局限性:
    第一,透明度不高。圆桌对话会的关键和核心应该是公开透明的制度安排。圆桌对话会的公开,既要求对话会内容的公开,又要求对话会程序的公开,包括对话会之前的代表选拔与名单的公开、代表发言与论辩的公开、结果的公布与质询等等。这次圆桌对话会在公开方面存在突出的问题。这次圆桌对话会主持人“不知道这些代表都是经过了筛选”;“群众代表并不知道这是一场被设计的、实验性的圆桌对话”。作为一场实验,应该把全过程按照规范的程序进行,而不是进行跳跃。群众代表应该是来自群众,倾听过大量群众的意见,才能参加对话会。参加的群众代表不能仅仅只代表他一个人,虽然他可能很理性、专业水平很高。公共选择理论就认为人是理性的自利者。我认为,这次圆桌对话会参加的代表没有在会前与广大其他利益方进行交流,从而不能真正代表利益方的意见,存在着“信息隔离”的现象,存在着 “民主做秀”的嫌疑。圆桌对话会的作用正在于其公开性。倘若对话会透明度太低、公开性不高,对话内容信息不充分,那么对话的科学性和民意基础将受到质疑,决策的社会认同度和支持率就会大打折扣。
    第二,公正性不足。对话会是防止利益倾向、保证社会公正的有效手段之一。对话会的公正性,不仅是对话会本身所具有的特征,也是对话会的组织者和参与者所要达到的共同目标。所谓对话的公正性,不仅要保证结果的公正性,更重要的是保证程序的公正性。从法律上讲,程序的公正性是保证结果公正性的必要条件。以前,我们强调结果的公正性而不注重程序的公正性,这是不符合法治精神的。因此,保证对话程序的公正性是对话的必然要求。本次圆桌对话会就存在重要利益相关者缺席。“整个对话显得温和而有序。这在很大程度上是因为污染企业未被列入责任方参会。”作为一场环保试点,没有污染企业的到场,责任的确定,问题的解决将无从谈起。随着社会的发展,行业意识、社团意识、阶层意识必然觉醒,这就会出现利益分化和多元格局。可以说是群体的主体意识开始觉醒,他们会注重自己的群体利益,要求在决策过程中发出自己的声音。圆桌对话会是利益关联的多方之间为增进共同利益、解决矛盾冲突而展开的。如果存在重要利益相关者的缺席,那么对话的公正性将受到质疑。
    第三,平等性缺位。利益方和责任方的谈判地位是否平等,主要体现在以下两个方面:其一,对话会是否能够保证双方发言的机会均等,这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同;其二,双方是否都能够提出举行对话会的请求。从第一方面来讲,在对话会中,每个代表的发言机会是均等的,表面上看来利益方和责任方的谈判地位是平等的。但由于利益方掌握的信息不充分和时间限定性,难以掌握一些真实情况,只能从感性认识方面发表意见,致使双方话语权沦为事实上的不平等,谈判地位呈现非对称状况,甚至出现利益方“虚位”现象。从第二方面来讲,利益方和责任方的谈判地位更加不平等。按照利益相关性,三类机构可以要求举办对话会,一类是污染企业,一类是政府主管部门,还有一类就是NGO以及利益受害者。污染企业不会主动要求进行对话;而NGO以及利益受害者也很少有要求举办对话会的。但我们可以从另外的角度——“集体行动的逻辑”(The Logic of Collective Action)来思考。一般认为,由具有相同利益的个人所形成的集体是要为他们的共同利益而行动的。但事实并非如此,在很多情况下,即使收益远远大于成本,群众仍不会采取任何集体行动,因为付出成本的那部分人不能排斥集体中其它人享受行动带来的收益,此所谓“搭便车”(free rider)问题,这样采取行动的那部分人所承担的成本和享受的收益就会出现不对称。于是“有理性的,寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。因此,单个的利益受害者没有足够的激励去提出举行对话会的请求。
    
    [结语]走向协商民主的公共治理
    
    圆桌对话会,事实上就是相关利益主体的迭演博弈过程。利益相关人追求与其谈判能力相称的最优利益配置格局,从而实现利益整合与博弈均衡。只有民主制度的规约才能保证公共决策的科学化、公共政策的合理化、公共管理的规范化。然而,民主制度必须建立在民主技术的基础之上;没有相应的民主技术,也就无法达成相应的民主制度。
    我们认为,政府改革是一个持续不断的过程,而且几乎可以肯定的是,只要政府存在,这一过程就永远不会停止。就某种程度而言,实际工作者和学者们不断寻求促使政府行为的愿望。这种不断寻求更好实现政府职能的方法的努力也反映了在“什么是好政府”这个问题上很难达成共识。对于政府部门来讲,变革与其说是一种特例,不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府,人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。在某种程度上,变革不能单纯的界定为寻求一个完美的行政实体;更确切地说,每一种改革方案都会带来一些新的问题,而这些问题又会引发一套新的改革方案。公共治理的信息对接与公民参与,毫无疑问,它有利于克服政府决策和部门管理中所固有的不足,它有利于实现公共政治的民主化和公共管理的社会化。
    那么,什么样的民主协商是最好的呢?那还要从结果上面来加以认定。借用“帕累托最优”的阐述,如果通过决策所获得的整体利益等于或者优于全体个人的固有利益的总和,那么我们就可以说,决策已经达到了它可能达到的最高的完美程度了。(作者单位:中南大学公共管理系)
    
    (原载于《决策》2006年第3期,题为《质疑官民圆桌对话会》)


■ 本文责编: frank
□ 文章来源:作者授权中战会发布
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