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邱国盛:当代中国逆城市化研究(1949—1978)
·邱国盛
标签: 城市化

    「内容提要」工业化快速推进而城市人口却频繁向乡村迁移,这是当代中国历史进程中较为独特的现象。当代中国的逆城市化是人口众多的新中国在当时世界政治、经济形势之下所选择的以计划经济为主要模式的社会主义现代化道路的必然产物。大量人口由城市向农村的持续迁移不仅对城市,而且对农村也产生了较为深远的影响。
    「关键词」当代/城市/逆城市化
    
    一、当代中国逆城市化的历史回顾
    
    从1949年到1978年的很长一段时间里,中国的工业化虽然取得较大突破,但城市化进程却相对滞后。据统计,这一时期中国的工业在国民生产总值中所占比重由不足10%增加到48.64%,但中国的城市化水平却仅由10.6%发展到17.9%。[1]有学者认为,与中国工业化进程的正常要求相比,中国城市化进程滞后了至少约17%。[2]当代中国城市化与工业化的脱节和城市化进程长期滞后的原因是多方面的,国家通过户籍制度、粮油供应制度、劳动用工制度等一系列社会制度限制农村人口向城市流动固然是导致城市化进程受阻的原因所在,但在30年的时间里,人口频繁地由城市向乡村迁移也是造成城市化滞后的重要原因之一。当代中国的逆城市化主要表现为以下几个方面。
    从人员构成上看,自建国初便开始出现,并于1960年代以后迅速扩大且长期延续的当代中国逆城市化主要是由四部分人员构成:一是盲目流入城市的农村人口被遣返回原籍。建国之初便有大量流入城市避难的乡村人口被遣返,仅1950年人民政府就及时动员和组织了16.5万原籍在农村的失业人员回乡参加农业生产。[3]1960年以后,“大跃进”的失败以及随之而来的三年自然灾害又使此前流入城市的农村人口被精简返回农村。据统计,1961—1964年全国被精简的2500多万城镇人口中,约有1000多万为新近流入城市的农村人口。[4]二是城市失业人员和闲散劳动力。解放初。凋敝的城市经济难以容纳过多的城市人口,因而人民政府积极组织城市失业人员和闲散劳动力下乡就业。据统计,到1949年8月,解放较早的北京已有近20万人口被分散到周围农村[5],其他国内大城市也都有数以十万计的人口从城市向农村疏散。1955—1956年,人民政府又继续组织了一批城镇失业、无业人员下乡插社或去农场开荒生产。据北京等六市二省的统计,失业人员下乡插社和插场的,连同家属一共有86万人。[6]三是城市的知识青年。自1956年开始在少数几个城市进行动员知识青年下乡插队的试点之后,从1962年起,大规模的城镇知识青年下乡活动便广泛开展。据统计,从1962年到1979年末,全国累计下乡的城镇知识青年有1776万人。[7]四是城市的机关干部、教师、职工及其家属。在解放后多次进行的大规模政治运动中,每次运动之后总有机关干部、教师、职工及其家属被下放到农村或“五七”干校。仅1957年、1959年两次反右斗争中,就有数十万右派或右倾的人连同其家属一起被迁往边远落后地区或其原籍进行改造。据估计,全国先后到农村劳动、落户的干部、教师、职工及其家属在2000万人以上。[8]
    从逆城市化进程中的城市人口规模看,受大量人口外迁的影响,城市人口规模紧缩是中国各主要大城市都曾出现过的现象。以上海为例,从1967—1977年的10年间,尽管城市人口的自然增长一直未曾停止,但城市人口的总体规模反而减少16.88万人。[9]与此同时,中小城市也出现了普遍萎缩。根据1955年规定的设市标准,到1964年底,全国只有建制市168个,比1961年减少36个市。[10]镇的萎缩更为普遍,仅1961—1964年的3年间,全国建制镇便从4429个减少到2877个。据统计,1954—1957年,市与镇的非农业人口比例为61.89∶38.11,而到1983年,这一比例已下降为68.28∶31.72.[11]尤其是从1961年到1964年的4年间中国城镇人口净迁出4369万人,直接导致农业人口在中国所占比重由1960年的73.83%上升至1964年的80.15%。[12]
    大规模而又频繁的逆城市化现象导致了中国城市人口的大量减少,同时也在很大程度上抑制了中国的城市化进程。据估算,从1949—1979年的30年间,城镇人口自然增长累计5200多万,占城镇人口净增总数的66%[13],自然增长在全国城镇人口增长中起了最主要作用,而本应随工业化而在城市化进程中起决定性作用的机械人口增长反倒成为次要的因素。
    
    二、当代中国逆城市化的原因及特征分析
    
    当代中国社会大规模而又频繁的逆城市化现象的发生是人口众多的新中国在当时世界政治、经济形势之下所选择的以计划经济为主要模式的社会主义现代化道路的必然产物,因而当代中国的逆城市化既有其发生的历史基础,又有其出现的现实根源。
    新中国成立初,在被迫采取“一边倒”国际政策的前提下,中国走上了苏式社会主义现代化道路。以苏联模式为蓝本的社会主义经济发展模式的最重要特征即在于重工业优先发展。以追求经济高速增长为主要目标的重工业发展战略使中国工业脱离了劳动力剩余和资金短缺的基本国情,向着资本密集型而非劳动密集型的方向发展。从“一五”至“五五”期间,轻工业在国家建设投资比重中始终未超过7%,而重工业除“一五”期间为36.1%以外,其他时间都一直在45%以上,“二五”期间甚至高达54%。[14]另据测算,每百万元固定资产投资所容纳的劳动力,轻工业为257人,而重工业为94人,约为轻工业的1/3.[15]因此,重工业的过度发展必然产生“资本排斥劳动”的内在机制,造成资本形成要素中短缺的资金对过剩的劳动力的排斥,从而严重制约了城市工业发展吸纳劳动力的潜力。
    在大力推进重工业发展的同时,国家在这一时期还有意识地限制城市第三产业的发展,导致建国以来我国城市第三产业发展缓慢,甚至趋于停滞、萎缩。据统计,1952年,全国每万人口中有零售商业、饮食业、服务网点95.7个,1978年下降到13个。在全部职工中,从事第三产业人员的比重也从1952年的60.2%下降到1978年的36.7%。[16]这便极大地限制了城市就业岗位的增加。城市重工业的“过度”发展和轻工业、第三产业的滞后是导致建国后中国出现逆城市化现象的最根本原因。
    另一方面,建国30年的时间里长期滞后的农业经济也难以承担过多的城市人口。为发展重工业,中国在农业方面的投资长期不足,除1963—1965年农业基建投资在国家的基建投资中达到17%以外,其余时间都在10%左右。[17]与此同时,在从1952—1986年30多年间,国家通过统购统销制度和工农业产品的价格“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金,加上农业为国家缴纳的税收1044.38亿元,两项合计6868.12亿元,约占农业所创产值的18.5%。[18]对农业投资过少而抽取过多直接导致农业因丧失自我积累能力而难以获得较大发展。据测算,1978年的农业总产值(按1970年不变价格计算)为1458.8亿元,仅比1952年增长1.3倍。[19]农业生产的落后使有限的粮食产量难以养活过多城市人口,因而一旦城市人口增加到商品粮难以满足需要时,中国便会出现逆城市化的浪潮。这在1959年粮食紧张以后的1960—1964年的人员精简和1972年“三突破”之后的1973年再次大规模人员精简、知青下乡等两个历史时期都表现得格外明显。因此,当代中国逆城市化的阶段性特征十分明显。
    当代中国逆城市化的阶段性特征不仅仅取决于粮食生产与城市人口需要的结构性矛盾,而且也与建国后中国经济的起伏性发展有着不可分割的联系。在经济极为落后的背景下建立的社会主义新中国,为了迅速地改变贫穷落后的现状,从领导人到一般民众都普遍存在着迫切的发展心态。在“赶超”心理的驱使下,20世纪50年代以后中国大地上多次出现运动式的经济发展方式,其中尤以1958年的“大跃进”最为典型。在“大跃进”中,为使“钢铁翻翻”和“万马奔腾”,全国各地都大办工业。其中,城市的基础设施投资和工厂数量都出现成倍的增长,从而造成城市劳动力短缺的假象。因此,在1959、1960两年城市工矿企业新增劳动力约2000万人,其中约一半都来自农村。但是,脱离现实的盲目发展最终未能持久,从1960年开始,中国进入国民经济调整时期,停建、缓建了大批建设项目,许多企业被迫下马,不得不把新调入的近1000多万劳动力精简回农村,从而在3年中形成了2000万人的城乡往返大流动。
    城市人口的持续外迁也是当代中国逆城市化的重要特征之一,这种持续外迁是人口增长过快和经济增长所能容纳劳动力有限的结构性矛盾所造成的。解放后,国家采取了鼓励人口生产的政策,而生活条件与卫生条件的改善又为人口的迅速增长提供了必要的条件,因此,1950年以后,中国迎来了第一个人口出生高峰。到1958年,中国共出生了1.87亿人,平均每年出生2080万人。这一时期新生的人口分别在1966年到1974年达到劳动年龄。[20]1966年以后出现的就业高峰期间,由于城市难以实现新增适龄人口的全部就业,以知识青年为主的城市人口不得不大量地迁往农村。这也就是为什么从1965—1976年的12年间中国城市几乎每年都有数十万人口净迁出的原因所在。
    除以上两点外,当代中国逆城市化还具有明显的强制性特征。1949年以后国家为保障重工业化发展而采取的包括工农业产品价格“剪刀差”和户籍制度、粮油制度、社会保障制度等一系列措施都使城乡生活水平的差距越来越大。据统计,1952年农业人口消费水平为62元,非农业人口消费水平为148元,后者为前者的2.39倍。而到1978年,这一差距又扩大为2.9倍(分别为132元和383元)。[21]这种不断拉大的差距除对农村人口形成强大诱惑力外,也使城市人口或已进入城市的农村人口极不愿离开城市。为此,国家为将城市人口疏散到农村,除了广泛宣传动员外,还采取了一系列强制性措施。如1961年6月16日中共中央所发《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》中便规定:“中央和地方共同核实城镇首先是大中城市的人口,清查黑人黑户,做到人、粮相符,严禁虚报冒领和营私舞弊”。[22]而后来的干部、教师及职工等“右派”的下放更带有明显的强制性。知识青年的上山下乡也是在国家的计划安排下强制完成的,尽管“强行是隐在幕后的”。[23]当然,逆城市化仅仅反映了当代中国人口迁移的一个方面,因为作为一个工业化迅速发展的国家,城市化必然是建国后30年里中国人口迁移的一个主流趋势。事实上,就在逆城市化大张旗鼓地进行的同时,城市化仍在持续发生,当代中国的逆城市化也始终是与城市化相伴而行的。比如,1966—1976年的10年间,在前后累计约有3000万人的城市知识青年、职工及其家属、政治上有“问题”的人被强制性地迁到农村的同时,城镇企事业单位又大量从农村招收职工。其中,1962年以来下乡的1700余万人中通过招工、招生、征兵等途径调离农村的人数约1000万。总计同一时期返回或新进入城市的人口亦达2000余万人。进出相抵后,城镇人口的净迁出仅约500余万人。[24]这种城市化与逆城市化的交织进行便构成了1978年以前中国城市化的独特经历。
    
    三、当代中国逆城市化的作用与影响
    
    当代中国的逆城市化是在重工业优先发展而轻工业和第三产业萎缩、农业生产严重滞后、全国人口自然增长过快以及国家经济发展长期波动起伏等综合背景之下发生的,因而国家实施城乡人口逆向迁移的政策也是不得已而作出的选择。这种选择,不仅对城市,而且也对农村产生了一系列既具积极性又具消极性的作用与影响,并且作为历史遗留问题一直延续至20世纪70年代末80年代初。
    对于城市来讲,从长期来看,这种作用与影响主要表现为大量人口的离开城市减轻了城市的就业压力和包括粮油供给、社会保障在内的经济负担,使城市经济得以通过高投资、高积累的方式持续发展,即便是在“文革”时期,中国的城市经济仍然获得了相当大的成就。同时,也避免了其他发展中国家由“过度城市化”而引发的高失业率、第三产业过度膨胀和城市贫民窟泛滥等社会问题。就具体影响而言,城市职工的大量精简在一定程度上纠正了1958年以后所出现的人浮于事和劳动生产率下降的势头,如1966年全国的全民所有制工业企业劳动生产率达到10156元,比1957年提高60%,比1959年提高88.6%。[25]与此同时,城市人口的精简和职工工资、商品粮销售的减少也有利于提高留在城市的居民的生活水平和福利待遇。正如1963年3月3日中央精简小组、国家计委、劳动部所发《关于继续完成精减任务和调整工资的报告》中所指出的那样:在减少大量职工后,国家得以拿出一部分钱来调整职工的工资,并且扩大计件工资的范围,整顿和改进奖励制度、津贴制度。[26]
    但是,这种大规模的人口外迁亦对城市产生了很大的消极影响,除表现为大量年青劳动力迁往农村之后所出现的城市职工老化以及家庭人口长期分离所造成的系列家庭问题之外,更集中地表现为“文革”结束后,大量人口的返城导致城镇待业人员于1979年时出现“爆炸性积累”。据统计,当时城市共有总数达1500万的待业人口需要就业安置。[27]由于在很短的时间里难以提供新的就业机会安排就业,全国21个省、市、自治区相继发生上山下乡知识青年、城镇待业青年集会、游行、请愿和哄闹政府机关的事,成为一个关系国家稳定的重要社会问题。直到20世纪80年代末,这一历史遗留问题才逐渐得到解决。
    如果说这种逆城市化对于城市的作用利弊兼具的话,那么大量人口被疏散入农村对农村所造成的影响同样具有积极的一面和消极的一面。从逆城市化的初衷而言,人口由城市向乡村迁移具有明显的解决城镇就业困难的目的,而且直到后来的知识青年上山下乡,这一目的都没有发生改变。但是,这一行为的发生在农村却并非没有其现实的需要。20世纪50年代开始的动员知识青年下乡上山,便是以农村合作化运动为社会背景的。农业的合作化为农业生产的管理提出了新的要求,而在当时农村人口文化素质普遍极为低下的情况下,城市具有一定文化水平人口的移入确实有助于集体化管理的需要。1955年9月,毛泽东在《中国农村的社会主义高潮》一书的按语中也指出:“全国合作化,需要几百万人当会计,到那里去找呢?其实人是有的,可以动员大批的高小毕业生和中学毕业生去做这个工作。”他号召:“一个可以到农村中去工作的这样的知识分子,应当高兴地到那里去。农村是一个广阔的天地,在那里是可以大有作为的。”[28]
    除此而外,大量人口的迁入对于农业经济的发展也产生了很大的推动作用:一方面,对于缺乏资金和技术投入,主要依靠人力的增加来推动发展的农业来讲,数以千万计的人口从事农业生产,除了有助于大规模农田水利建设的实现以外,也有利于通过单位劳动力的投入而增加农产品的产量。另一方面,城市人口的迁入也为农村带来了一定数额的资金。据统计,从1962—1979年末,国家财政累计为下乡知识青年划拨包括插队补助等安置费在内的拨款75.4亿元。[29]而知青的安置经费又常常成为基层单位购置农业机械和化肥、农药或用作其他投资的重要经费来源,[30]这对于缺乏资金投入的农村来讲,也确实产生了一定的积极作用。同时,下放的机关干部、教师、技术人员和城镇知识青年也为农村带来了知识与技术,比如,20世纪60年代有很多上海回乡人员中以其知识、技术而被选为大队、生产队干部,他们的到来改变了不少生产队的落后面貌,被生产队的社员们称赞为“来个好当家”[31].这对于改善农村生产技术水平和发展社队企业是具有重要作用的。
    当然,大量人口的迁入也给农村带来了较大的消极影响。由于中国人口的增加,明清以来中国的农村便开始陷入农业劳动力投入过多而带来边际生产率递减的“高水平平衡陷阱”[32],建国之初随着土地改革和农业生产关系的转变而出现的农业生产的繁荣实际上仅仅是中国农业中传统生产力释放的结果。因此,缺乏资金和技术投入的农业并未因解放而打破“高水平平衡陷阱”,而建国后失控的人口生育所带来的人口自然增长过速使农村人口过剩的危机更加突出。在这样的背景下,“派遣城市居民到农村去的‘下放’运动,只是使乡村地区就业不充分问题复杂化”[33].一方面,新迁入的城市人口挤占了农村人口的土地和生产资料(因为在最初的安置经费用完之后,他们的一切生活完全依靠农业生产),尤其是在开垦较早、而且传统农业经济早已非常成熟的地区这种挤占更为明显,从而激化了农民与外来人口之间的矛盾。另一方面,大量城市人口的迁入加剧了农村剩余劳动力的积累,在产出十分有限的前提下,农村基层单位势必只能按人口分配生活资料,从而劳动力投入缺乏激励,普遍产生的“大锅饭”现象使农业边际生产率进一步降低。
    农业生产的落后和农民的普遍贫困在制约国家工业化决心的同时又进一步加剧了城乡二元结构的不平衡性,从而使城市迁入农村的人口和农民都对城市生活抱有过多的期望。这种期望最终导致“文革”结束后城市人口毫不犹豫地集体返迁和20世纪80年代前期小城镇的迅速发展以及从80年代后期延续至今的汹涌“民工潮”的出现这三次具有明显补偿性的城市化浪潮。
    
    收稿日期:2005—11—28
    
    「参考文献」
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    邱国盛(1969—),男,四川成都人,四川大学历史文化学院历史学博士,副教授,主要从事中国近代区域城市发展研究。成都610064
    来源:《社会科学辑刊》2006年第3期


■ 本文责编: frank
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