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选择字号:   本文共阅读 2561 次 更新时间: 2007-11-11 09:32:18      添加到我的收藏
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潘修华:社会组织利益诉求活动中的利益联盟现象研究
·潘修华
标签: 社会组织

    摘 要:现阶段中国社会组织利益诉求活动中存在的主要问题是经济组织(集团)与地方政府的利益联盟。经济组织(集团)通过与地方政府的联盟,使其拥有了影响地方政府政策制定过程的无可比拟的优势,使其他社会组织(集团)的利益诉求难以进入政府决策过程。必须遏止利益联盟现象,使社会组织的利益诉求规范化。
    关键词:社会组织;利益诉求 ;利益联盟;组织政治参与
    
    市场化改革以来,社会利益结构逐渐分化,代表社会各阶层的组织化利益诉求逐趋活跃。在这种形势下,经济组织(集团)却通过与地方政府的联盟,使其拥有了影响地方政府政策制定过程的无可比拟的优势,从而使其他社会组织(集团)的利益诉求难以进入政府的决策过程,地方政府制定的政策难以具有社会整体性的合法性基础和获得广泛的民意支持,而这在社会生活中直接诱导了群体性事件的发生,影响了社会的和谐发展。因此,对社会组织利益诉求活动中的利益联盟现象进行研究具有重要的现实意义。
    
    一、利益联盟产生的背景
    
    任何现象的产生都有其背景,利益联盟现象亦不例外。应该说,利益联盟现象的产生是有其深刻的时代变迁和权力运作背景的。在过去十几年的 “放权让利” 改革过程中,“放权”是沿着两条不同的路线进行的,一条是中央政府向地方政府的放权,另一条是政府向企业和社会的放权。值得注意的是,这两种放权主要是国家向地方、向企业和社会下放经济权。放权在很大程度上是对利益格局的调整,而利益格局的调整必定创造出自由利益空间。这就吸引了各个利益群体对这种自由利益空间的参与性竞争,吸引了各个方面对改革的积极介入,从而使改革获得了比较高的参与动力。改革初期,农村的放权改革基本上是沿着第二条放权路线进行的。联产承包责任制的推行以及人民公社体制的解体,使国家对农村经济生活的卷裹变得不那么严密。乡镇企业在这种环境中得到了飞速发展,在农村经济中所占的地位越来越重要。但在这种情况下,获得较大自主权的地方政府与经济活动的关系却发生了重新粘合的过程,也就是说地方政府愈来愈多地卷入乡镇企业的市场经营活动之中。而在城市改革过程中也出现了偏差,不仅普遍存在地方政府与经济活动的重新粘合,而且还出现了“放权过程中截流现象”,即本来是向企业和社会下放的权力被地方政府截流了。这导致了地方政府权力的膨胀,使重新粘合现象更趋严重。
    这里,问题产生的一个重要原因是国家没有(一时也不可能)对它与地方政府、地方政府与社会之间的权力关系作全面规范。这就使日益扩大的地方政府权力在许多方面缺乏有效控制。由于要集中力量快速发展生产力(这在指导思想上并不错),国家在对地方政府的政绩考察上强调经济建设成就而相对忽视社会生活的其他方面,强调经济发展指标的实现而相对忽视对政府行为的限制。这就在实际上使地方政府获得了经济和社会生活调节和控制上的“不作为权”——只要把经济搞上去,其它方面的建设可以少搞或不搞,社会公平问题、各阶层的利益差别以及两极分化问题可以不问或少问;获得了对经济社会生活领域扩张权力的可能。一方面是地方权力特别是经济权力的扩大,地方“不作为”自由空间的获得,另一方面是国家在经济发展以外的诸多领域(包括经济管理)对地方控制和约束的相对弱化,这样,在较大范围内,地方成了一个“准自治体系”,非大局观和地方保护主义产生就是证明。
    由于受地方利益和地方上某些经济社会组织(集团)的利益的驱使,“政策执行变通化”的现象迅速普遍化和常态化。中国的改革可以称之为一种“目标开放性的改革”,也就是说,从改革的一开始,就是“摸着石头过河”。与苏联和东欧的改革情形不同,中国最高决策层为这次改革提供的大多是原则性(主要是经济发展的原则性)的指导。国家政策往往具有很强的原则性,缺乏具体的措施,更缺少法律形式的措施。在这种“目标开放性的改革”过程中,国家更多的是鼓励下级积极探索。变通这样一种运作方式在很大程度上是为国家所鼓励的,或者说至少是默许的,特别是改革的初期就更加是如此。然而,国家对变通的鼓励,与地方对变通的运用,完全出于不同的考虑。国家鼓励或者示意地方进行变通,是为了发展经济而鼓励地方在中央基本政策方针的指导下大胆试验与探索,而地方的变通则往往基于局部利益驱动而寻求对中央方针政策的突破。因此,当改革的意识形态障碍已经基本破除,地方权力已经大大扩张之后,变通的运作方式在某些地方变成为了“对抗”国家的惯常手段。在这样的权力运做方式下,地方政府与资本集团结成利益联盟就是自然而然的了。
    
    二、利益联盟产生的路径及其后果
    
    (一)利益联盟产生的路径
    地方政府的“政策执行变通化”是在一种利益驱动下形成的,而这种利益驱动又同一种特定的利益关系相联系。随着地方政府权力的扩大和经济社会组织自主性的增强,中国社会在很大程度上形成了一种可以称之为“准法团主义”(法团主义:corporatism)的社会利益关系。在中文中,corporatism有着众多的译词。在不同的情况下,corporatism曾经被翻译为社团主义、合作主义、统合主义、法团主义。尽管对于法团主义的概念存在种种歧义,但有一点获得了共识,即法团主义强调的是利益分化基础上的合作,以及在这种合作中所表现出来的国家与社会利益群体之间新的结合关系。无论是将法团看作是一种利益的共同体或者利益联盟,还是看作是不同的利益主体在其中进行活动的“场域”,都标示着国家介入社会生活特别是经济生活的走势。之所以说中国社会结构日益法团主义化,是基于这样一个基本事实:虽然改革以来理顺政府与企业的关系一直是国家改革的始终如一的主题,虽然国家经济体制改革的基本目标之一就是政府从具体的经济事务中脱离出来,并赋予企业以经营的自主权,但是出于地方经济发展和地方利益的需要,实际上处于具体操作层面的地方政府及其官员不可避免地要加深对经济组织(企业集团)的依赖。他们往往把权力介入到经济活动中去,从而使自己和经济生活重新粘合起来;虽然改革的基本目标之一是从政府统制的计划经济转向市场经济,但地方政府却不是更加超越于市场之外,而却日益成为市场经济中的一个积极的行动者和利益主体,自觉或不自觉地同资本利益集团逐渐结成利益联盟。于是,一种可以称为政府行为企业化、市场化的趋势出现了。
    所谓政府行为企业化和市场化,指的是这样的一种现象,即政府特别关注微观经济活动、经济组织,政府与经济活动、特别是与企业活动出现新的结合,政府按照企业性的目标定义自己的目标趋向,安排自己的活动,片面追求经济指标甚至在政策上屈从企业特别是大企业(集团)的资本利益,而忽视政府本应承担的公共职能、国家的公共价值目标和建设目标。政府行为的市场化和企业化是一种国家权力非公共化倾向,主要表现为以下的几个方面: [1] 1、层层下达经济增长的指标,将经济增长速度作为衡量政府官员政绩的基本标准。从最近的一些报道来看,在有的地方这些标准已经达到了措施相当具体的地步:有的是立下某种军令状,达不到某个指标就辞职;有的是农村居民的收入或储蓄达不到一个什么样的增长速度就下台;还有的是,县委或县政府的领导干部只从乡镇企业产值超过多少元的乡镇干部中提拔,有的地方甚至在经济发展总结表彰大会上,当场宣布将乡镇企业超过多少元的乡镇主要领导干部增补为县委常委。这样考核官员的标准,事实上是以行政方式要求官员加强对经济生活的直接干预。2、以“为企业办实事”为名对经济项目和企业活动直接介入。近些年来,“为企业办实事”成为一个不断被人们提倡的口号。但也正是在这样一个口号之下,一些政府机构甚至个人频繁介入企业活动,尤其是频频介入国有企业人事、经营等决策活动。更有甚者,政府官员直接到企业兼任董事长、总经理。3、政府机构直接从事赢利性活动,以“创收”作为政府活动的出发点。政府从事赢利活动大都出于财政原因,也有出于某些集团和个人私利原因。这里面既包括政府部门直接办公司创收,运用经济管制权“寻租”,也包括在政府财政上开各种各样的口子,用非规范化的手段从民间(主要是企业)抽取资源,还包括在执行政策过程中,巧里名目,乱罚款、搞摊派。更有甚者,政府经营土地,从开发商手中抽取回扣。4、还有一种是政府官员与企业私下结合,为企业提供不正当的服务,并从中谋取个人利益。在日常生活中,可以看到,所谓“官员与企业家交朋友”的现象相当普遍地存在着,而这种“朋友”关系在很大程度上是以权钱交换为基础的,因而在有的报道中又将其称之为“官员傍大款”。5、政府对除经济发展以外的其他公共性事务的兴趣减弱。在不少地方,几乎所有由政府承担的非赢利的公共事业都管理不善,甚至处于全面的衰败之中,科技和教育(尤其在农村)陷入困境,文化环境和自然环境的破坏日益严重。
    当政府象一个企业那样考虑经济效益,甚至以收益最大化作为自己目标的时候,政府往往会从一个公共秩序的维护者沦落成为市场活动中的赢利者。这就强化了政府利益与市场活动中的资本集团利益的一致性,使二者之间的“利益联盟”得以产生。
    (二)利益联盟的后果
    地方政府和经济组织(集团)的联盟促使经济在一定阶段飞速发展,但却使财富相对集中,社会既得利益集团开始形成,社会发展的过程与方向为经济组织(集团)所左右,而这就会使人们产生怨愤情绪,使有些人对国家政策的合理性和合法性产生怀疑,甚至激起某些人的不轨行为和某些地方的社会动荡。
    在现代社会,政府必须与市场资本集团保持一定的距离。当政府因单纯经济目的或自身利益要求而与社会经济生活相粘合时,就必然与资本利益相互粘连,与资本结成共同的利益纽带,从而受社会中处于强势地位的资本集团的影响,丧失在市场和社会中相对超越的地位,其自主性必然被削弱。这时,由于政策制定“更多地受到垄断集团的影响,产生了以牺牲下层利益和整个社会发展的长远利益为代价的政策制定过程”,那么,其发展结果就只能是“转型期社会的失控”。[2]
    
    三、遏止利益联盟现象,规范社会组织的利益诉求
    
    正是利益联盟使经济组织(集团)之外的组织化利益很难进入政策制定过程,地方政府制定的政策难以具有社会整体性的合法性基础和获得广泛的民意支持,而这在社会生活中直接诱导了群体性事件的发生,影响了社会的和谐发展。因此,必须遏止利益联盟现象,规范社会组织利益诉求活动。而这就必须规范地方政府的权力,促使社会组织自主而有序地参与政治。
    (一)规范政府权力
    政府权力的规范化是一个大课题,它主要内容包含了国家向社会分权、中央向地方分权的规范化。当国家与社会、中央与地方的关系以法律的形式明确下来,社会就能以权利来制约权力,中央就能以权力来控制权力。这样,地方政府就能超越具体的社会利益,面向整个社会来进行利益整合。
    由于正处于从传统向现代转型的过程之中,中国仍不具备完善的中央与地方权限划分的制度安排和权力的监督与约束机制。中央权力一放松,分权往往容易失控,导致地方政府向社会扩张权力,把中央拥有的自主行使的权力的合法性基础削弱,其原因——同西方工业化国家比较——就在于这种分权改革没有为中央政府与地方政府实现良性互动提供健全的制度条件。
    要规范地方权力,实现中央政府与地方政府的良性互动,需要做好以下几个方面的工作:
    1、继续以转变政府职能为中心,推进政府机构改革。从高度集中计划经济体制转变到社会主义市场经济体制,政府职能必须转变。围绕转变政府职能这个中心,要大力精简中央和地方的政府机构,实行机构改革。这种改革要兼顾政府管理的科学、民主和效率的目标。
    2、合理划分中央政府与地方政府的职责权限。将应属于中央政府宏观调控权,主要是全国性的产业政策和生产力布局、收入分配政策、财政政策、货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节、重要税收的调整以及涉外经济政策等列为中央专有权,把应属于地方政府的权力,主要是执行中央方针政策权、地方经济规划权、地方社会生活的控制权、地方人事权、外贸权和重大企业管理权等明确、规范地下放到地方。
    3、建立必要的监督制约机制。在纵向权力划分明确并在相关法律加以规范的前提下,还要对政府权力实行有效的监督和制约。不管是在全国人大设立国家监督委员会,还是由国务院、地方政府代表和人大三方组建监督委员会,或者由最高法院监督和处理中央政府与地方政府关系纠纷或者采取其它方案,无论采取哪种方案,有一点是肯定的,即必须建立必要的权力监督制约机制。
    4、加强法律化、制度化建设。中国政府管理的法制建设薄弱,缺乏适应市场经济要求对政府行为和对在中央与地方的关系的完善的法律规范。要尽快制定或完善行政组织法、程序法、编制法、地方财政法等法律,明确界定政府权力、规范权力行使程序,规范纵向权力划分的原则、内容、监督机制。
    政府权力的规范意味着其超越社会与市场的能力的构建,而这就能从权力运作的层面有效地遏止利益联盟现象的发生,并为社会组织自主、有序地进行利益表达政治参与提供有利条件。
    (二)促使社会组织自主而有序地参与政治
    公民社会是社会组织的总和,社会组织的政治参与是公民社会的基本政治功能;只有在公民社会组织自主有序参与的环境下,才能在权利的层面形成对政府权力的民主控制,防止其扩张与变异,保证政府承担其公共责任,为社会提供有效的公共服务与公共产品。
    要适应现代市场经济利益日趋多样化的发展形势,使国家根据社会组织所反映的人民的利益来制定公共政策,就要改变现状,提高社会组织体制内参与政治的自主性有序性。为此,需要采取以下三条措施:[3]
    1、完善市场经济体制。现阶段中国的市场经济是在国家宏观调控下依靠市场机制作为资源配置方式的经济形态。从总体上看,现阶段中国资源配置手段还是复合性的,既有市场手段也有行政手段,既有公开的制度化手段,又有在正式的社会关系网络中进行的隐蔽性手段。市场试图按照自己的逻辑来构造一种基于公共选择而产生的内生秩序,同时还在很大程度上经受着权力的侵蚀,作为规范性的市场经济形态并没有在中国完全成型。成熟的市场经济是公民社会从而社会组织自主而有序地参与政治的经济深层动因。所以中国必须大力培育和完善社会主义市场经济体制,在国家宏观调控的前提下,去掉不必要的行政干预,让政府组织放弃过多的干预经济的活动的权力。这一方面能让市场说它应该说的故事,使社会组织面向和依托市场,拓展其与市场和社会的联系,真正从源头上培育社会组织的自主性和自主性利益,为社会组织体制内自主有序参与政治创造条件;另一方面也能让自己抽出身来管理好自己应该管理的事务,有效控制地方政府权力不恰当的扩张,加强对社会组织参与政治的宏观管理。
    2、进行适应性政治体制改革。市场呼吁利益关系明确的社会组织及有序的政治参与,而这又不是单靠市场本身所能解决的,因为这还牵涉到国家政治体制。中国建设社会主义市场经济体制,一方面要依靠国家的有效调控,实现社会资源总量的平衡化和资源配置的合理化,另一方面又要通过市场的力量促发政治体制的递进性再生,为社会组织提供充足的活动空间和有序的政治参与的制度通道,使社会组织的能量充分释放。国家管得过死,会使社会组织无所作为。然而,国家在宏观层面该管的还是应该管,而且应该强化宏观管理的意识和提升宏观管理的技术水平。在现阶段,国家必须改革和更新政治体制。改革的一个基本任务就是调整国家和社会的权力关系,把应该让渡给社会组织的权力让渡给社会组织,把应该属于社会组织的活动空间腾挪给社会组织,使社会组织自主有序地在体制内进行利益表达;同时,作为在一定程度超越市场和社会生活的独立力量的国家要在遵循规律的基础上加强对社会组织政治参与的宏观调控。这样,国家就能在相对自主的基础上建构其自主性,以超越的姿态来调节社会利益关系,引领社会向前和谐发展。
    3、培养积极公民。这里的积极公民是指积极在组织内外穿梭寻求利益的公民。积极公民积极寻求利益的行为有助于推动社会组织自主而积极地参与社会事务和政治活动。积极公民和社会组织的政治参与和利益表达活动不仅能促进社会成员之间的机会平等,而且也使政府能从积极公民和组织的政治参与中获得比较准确的政治信息,制订和执行正确的公共政策,从而获得广泛的社会认可、支持与丰富的合法性资源,从而有利于国家合理调节社会利益关系,保证社会和谐发展。
    对现阶段来说,要培养积极公民,其一,必须突破单位体制的局限,推动单位外社会体系的发育。因为只有资源散布在社会中,而不是局限在单位中,公民才有动力和可能在组织间积极交往,去寻求市场化了的社会资源。现在,市场化改革已使中国单位体制松动,单位已经不是实现个人利益和社会化的唯一通道。单位体制同构性的弱化和单位组织唯一性的变更,意味着社会在发展中已经开始具有形成自主性的可能。其二,培育与市场经济发展相适应的公民政治文化。现阶段主要是培育与市场经济相适应的公民的主体意识、利益意识、权利意识、自由意识、竞争意识等现代政治观念,使公民自觉参与社会和政治生活,积极维护和争取自身的利益。
    当利益联盟现象得到有效遏止,社会组织的利益诉求活动得到规范之后,社会就能在新的层面不断向前和谐发展。
    
    参考文献
    [1]孙立平.向市场经济过渡过程中的国家自主性问题[J].战略与管理,1996,(4).
    [2] 程浩/黄卫平/汪永成.中国社会利益集团研究[J].战略与管理,2003,(4).
    [3] 潘修华.论中国公民社会组织政治参与的建设问题[J].北京航空航天大学学报社科版.2003,(3).
    
    文章发表于《理论与改革》2006年第3期,作者授权天益发布。


■ 本文责编: frank
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