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选择字号:   本文共阅读 3838 次 更新时间: 2008-06-05 22:19:54      添加到我的收藏
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许耀桐:改革和完善政府决策机制研究
·许耀桐
标签: 政府决策机制

    政府,作为国家进行行政管理的机构,承担着行政决策的职责。任何一个国家的政治体系,都要通过其政府政策的决策和实施,来确定以至实现所代表的国家意志和国家利益。政府决策的重要性在于,它的对错、质量和效率如何,决定着一个国家的兴衰成败和人民大众的安危祸福。政府决策是伴随着人类社会的政治发展而发展的,因此,随着政治实践的变迁发展,必须不断地改革和完善政府的决策机制,实现政府决策的科学化、民主化和法制化。
    
    一、当前我国政府决策机制存在的问题与原因
    
    在我国,由于长期不重视政府决策问题,没有很好地实现从传统决策到现代决策的转型,造成了决策的严重失误。据披露,“新中国建立以来,在大约2万多亿元的总投资中,因决策失误造成的浪费至少有1万亿元”[①]。20世纪80年代中期以来,我们党和政府明确提出了决策科学化、民主化的要求,并作出了坚忍不拔、持之以恒的努力。遗憾的是,收效不大,决策失误还是时常发生。“七五”到“八五”期间,我国投资决策重大失误率在30%以上,资金浪费及经济损失大约在4000亿元-5000亿元。2006年国家审计署查明,仅10个中央企业决策失误的损失就高达145亿元[②]。这些事实和数字表明,我国的政府决策机制存在着比较严重的问题。
    1.决策权过分集中的体制性弊端。改革开放以来,我国对计划经济体制形成的高度集权的管理体制进行了变革,取得了一定的进展和成效。从已有的规定来看,现在政府决策都强调必须遵循一定的程序,即要求按照:发现问题→调查研究→资料与信息收集→拟定各种可行的备选方案→对各种备选方案进行可行性评价→提交相关会议研究决定→组织力量实施决策→反馈信息等。由此可见,我国各级党委和政府的决策权并不为个别人所掌握。但是,在事实上存在着非程序化甚至是违法的决策,谁权大谁说了算,有关决策的规则、程序不过是形式的东西。官大的定了的事下面就必须做,即使决策错了,下属也不敢纠正,有谁敢对一把手说“不”呢?正所谓现在流行的“顶得住的站不住,站得住的顶不住”,即敢于发表与领导不同意见的、对领导做的不对提出纠正的,岗位就保不住;而要想保住岗位的,就不敢这样去做了,必须顺着领导者的意图。
    权力过分集中的问题,症结在于行政管理体制,在于权力没有得到合理的划分,使之过分集中于一把手,又得不到有效的制约。目前,不少行政主管仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身。按理说,决策者的主要职责是“断”,而不是“谋”,必须坚决杜绝“独断专行”、“长官意志”。但是,由于权力没有分解,“谋”、“断”不分,决策者既能决策,又能执行,还管监督,必然导致权力滥用。对此,正如温家宝指出的那样:“要从根本上解决滥用行政权力问题,必须加快建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政权力运行机制。”[③]
    2.决策受部门利益影响较为严重。近年来,部门利益和地方利益有强化发展的趋势。一些政府部门的决策表现出不同程度的部门利益倾向,同公共管理和社会利益的要求不符。这些政府部门的决策论证常带有某种指向性,看似公正公允,实际上隐含着“部门利益优先”的原则,倾向于强化各自的利益,在推动立法和政策出台的过程中,很容易导致不良政策法规的产生,甚至造成国家的立法和中央政府有些政策法规“难产”或难以落实。在中央与地方关系,整体与部门关系博弈过程中,追求地方和部门最优,使部门和地方的一些政策决策存在着与中央政策偏离的倾向,导致了“政府权力部门化,部门权力利益化,部门利益法定化”的怪现象。
    “部门权力利益化”这种情况,使政府部门之间,以及地方政府之间的政策经常打架,部门之间协调困难,严重影响政府政策的社会公信力。结果是,你管你的,我管我的,有收费的项目,大家争着做,安全问题出事了,谁都推卸责任。有的政府部门在冠冕堂皇地把自己的权力和利益最大化时,还与一些强势行业单位结成利益共同体或既得利益集团。强势利益集团左右政策,日益成为政府决策的最大的危害。利益多元化下需要多元的利益表达渠道,而利益相关者特别是弱势群体缺少利益表达的渠道。相反,一些大的垄断性利益集团,则往往可以明目张胆地对政府相关决策部门施加影响,甚至对专家咨询机构、新闻媒介施加强大影响,进一步导致了“行政权力部门化,部门权力个人化,个人权力商品化”。
    3.决策尚欠缺专家客观公正的咨询论证。专家咨询论证已经成为科学民主决策的一个基本环节。但是,现在的专家咨询论证,越来越成为形式主义。首先,一些地方或部门决策过程中的专家咨询论证,只是为了符合制度规定和程序要求,而在具体操作过程中往往存在着“领导先下结论、然后专家论证”的情况。其次,专家组成的全面性与合理性存在问题。有些决策涉及到多个方面、多个领域,需要多个领域的专家咨询论证。但是,在实际操作过程中把问题简单化,咨询论证邀请的专家不够全面。有些决策事项专业化程度高,邀请的专家不一定对这项决策具有比较专业的了解,容易造成专家与专业不对口的情况发生。第三,缺乏事前沟通。有些决策过程中的专家咨询论证过于草率、匆忙,只是在会前或者提前一、两天把相关材料送达专家,专家根本没有时间充分了解相关决策材料信息。第四,寻找熟人关系。有些决策过程中的专家咨询论证变相成为了决策者和专家之间拉关系的工具,决策者邀请专家的标准不是看专业背景,而主要是看和自己关系熟悉不熟悉。第五,专家不敬业。专家对自己要求不严,道德规范不够,对咨询论证草草过场,敷衍了事。
    为什么决策会如此地欠缺专家客观公正的咨询论证,根本的问题还在于咨询论证缺乏独立性的问题。一是咨询研究机构作为“思想库”、“智囊团”的独立性不够。我国现有的决策咨询机构,无论是党委的政策研究室,还是与政府、人大有关的研究室、发展研究中心、社科院等,都是属于体制内的。这些“吃皇粮”的政策咨询机构,由于依附于一定的政治权力,在参与决策时,必然不可能具有“独立性”,很难起到客观、公正的政策咨询实际作用。二是缺乏独立性的民间咨询机构。三是从各方面邀请来参加决策咨询的专家,由于受到种种制约,也缺乏独立性。
    4.决策的民主化公开性还存在不少漏洞。决策涉及人民群众利益的重大事项,必须实行公示和听证制度,是当前民众参与科学民主决策过程的重要制度。很多地方的重大决策虽然已经采用了公示、听证的方法,但多流于形式。
    以听证制度为例,这一制度的实行还存在不少的问题。一是听证制度的内容与程序还不够规范。比较规范的听证制度要把听证的内容提前一段时间向社会公布,如听证的时间、地点、内容等等,允许公民报名参加,允许公民旁听和新闻媒体采访报道。从目前决策的实际情况看,这方面的工作还不够规范,一般民众对这方面的信息知之甚少,影响了听证制度的效能。二是听证代表择选机制不健全。有些决策过程引入听证制度只是为了应付决策需要,在听证代表的选择上不认真准备,随意找一些代表参加听证。有的为了能够顺利通过决策,多请同意的人参加,回避持不同意见的人,甚至人为限制选择一些代表参加听证,对新闻媒体施加各种影响。三是听证信息不对称。在有些听证制度具体实施过程中,听证参加者只是在会前很短时间内才拿到相关材料,难以有充裕的时间来熟悉情况,开展调研更为不可能,准备工作无法做到位,因而也提不出多少实质性的意见。
    由于以上问题的存在,致使公民参与决策的程度不高,形式参与多而实质参与少,参与的面不够宽,代表性不够强。在政府调查研究和征求意见过程中,公民参与者大多是为政府熟悉的人士,导致政府很难听到不同的声音。究其原因,在于政府往往从方便自身工作出发,而不是从方便民众表达出发寻求参与者。
    5.决策的信息情报收集还很不系统成熟。现代政府决策必须十分重视信息处理系统的健全完善。决策需要依靠专家,专家则需要信息情报,信息处理系统的重要性在于提供全面、及时、准确、适用的信息,构成现代政府决策的重要依据。但是,目前存在着决策信息供给渠道不够畅通,信息来源较单一,采集、加工、处理信息的手段较落后,信息综合运用的程度不高,与决策相关的政府统计工作不够完善,科研院所和专家学者收集掌握的信息资料很少被综合利用等等诸多问题。
    作为现代政府决策重要信息来源的现行政府统计体系,缺乏独立性。政府统计受到地方利益和部门利益的干扰,统计数据失真,存在水分。从纵向说,统计工作质量受地方利益的影响较大。从横向说,统计工作质量受部门利益的影响较大。在管理体制上,政府统计部门接受同级政府和上级统计部门的双重领导,从而使政府统计活动的展开对政府的支持产生了很强的倾向性,也受到很强的制约。政府统计部门未能树立“公开是常规,保密是特例”的统计资料公开理念,与决策相关的统计数字的透明度很差。统计数据的公开性不够,难以满足各级政府决策的需求。在这种情况下,要想作出科学、正确的决策,犹如“巧妇难为无米之炊”。在信息共享方面,我国目前的信息资源为地方部门所有,这些部门出自部门利益的考虑往往会在信息共享上设置障碍,缺乏共享的平台和机制。有些重要的数据库没有建立,无法实施“数字化管理”。
    6.决策的监督和责任追究制尚未完全到位。决策必须接受监督与实行责任追究,是决策法制化的要求。目前,我国的决策监督机制还很不健全,特别是缺乏有效的决策失误责任追究机制。一方面表现为决策、执行与监督既相协调又相互制约的运行机制没有真正建立;另一方面表现在决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度还是一个空白。决策者的权责不对等,导致其责任心不强。对于决策失误的责任人,更多的把决策失误当作工作上的缺点,往往以“交学费”为由了结,难于依法追究决策者的法律责任。
    决策监督和问责制度的缺位,还与缺乏严密的决策后评价机制、难对决策做出客观评价有关。存在的问题有:一是评价标准模糊,重视定性标准,忽视定量标准。二是评价绩效存在偏差,过多强调工作数量和速度,忽视工作质量和效益,过多注重工作总结、汇报等静态书面材料,忽视动态的执行过程和真实结果。三是评价主体单一,评价者往往是领导者本人或者与领导者本人有直接利害关系的监督机构。内部监督追究、媒体监督问责,以及事前制衡、事中监督与事后追究的制度性的严重缺漏。
    
    二、政府决策机制的合理结构及其特征
    
    上述我国政府决策存在的问题,是与政府决策机制不科学分不开的。现代意义的政府决策,肇始于资本主义社会。按照权力划分与制衡的原则,即根据“三权分立”的要求,西方国家将国家权力划分为立法权、行政权、司法权。每一种权力本身又划分为决策权、执行权和监督权。因此,就决策权而言,从横向上划分为立法决策权、行政决策权、司法决策权;从纵向上,划分为中央决策权和地方决策权。三权中的行政权,属于政府所有。政府要行使好行政权,关键要行使好行政决策权。政府决策,绝非是一个短暂的瞬间,而是表现为由一个系统操作的过程,因而构成一个决策机制。政府决策机制的结构也是这样,主要由决策主体、决策机构、决策制度、决策程序四个要件组成。
    1、政府决策主体。现代社会的法定政府决策主体,集中于通过选举产生的或经过法律授权的拥有政府行政决策权的个人、机构和团体。政府决策主体集中于通过选举产生的或经过法律授权的拥有政府行政决策权的个人、机构和团体,但这并不意味着政府决策主体就局限于他们。在当代社会,构成政府决策的主体必然是多元的,政府决策主体多元化是其显著特征。
    所谓政府决策主体多元化,就是指决策主体不再是某一机构和少数政府决策者的权利和职责。实质上,在现代社会,政府决策主体不仅包括那些拥有最后抉择权的个人、团体、机构,如行政首脑、政府各部委、政策研究专门机构等,而且包括那些对政府决策的性质、方向、内容、范围和进程实际发生影响的个人、团体和机构,如政党、社会团体、公民、新闻媒体等。政府决策主体多元化既是民主政治发展的本质要求,也是现代社会专业分工的必然要求。固然,在政府决策机制和决策过程中,行政首脑、政府各部委、政策研究专门机构居于主导性主体地位,但就民主政治的本质而言,民主是多数人的统治,这要求政府决策对于涉及到的利益相关者,必须由他们直接或间接地决定自己的前途命运,而不是由其他的组织或个人包办代替,他们处在政府决策机制和决策过程中的参与性主体地位。事实上二战以来,由于民主观念更加深入人心,民主意识更加浓烈,民主体制更加健全,民主程序更加规范,决策主体不断扩大,并且为政党、社会团体、公民、新闻媒体等更多的决策主体参与政府决策提供了主客观的条件。
    2、政府决策机构。当代政府决策是由一系列既相互独立、相互分工,行使各自的功能,又相互联系、相互配合的各种政府决策机构共同完成的。在当代社会中,大多数政治系统都存在着许多专门化的政府决策机构和组织。从政府决策的功能过程来看,当代政府决策过程中的利益表达、利益整合、政策制定与监督等活动,分别都由特定的或专门化的政府决策机构来承担;从政府决策的技术过程来看,当代政府决策结构产生了信息搜集、谋与断、评估与反馈等方面的专门化。
    政府决策机构专门化,是由现代决策的复杂性所致,也是现代决策的又一个基本特征。一个结构合理、功能完备的政府决策机构是当代政府决策科学化、民主化的基本条件,它至少包括以下专门化的系统:一是决策中枢系统。中枢系统是政府决策组织机构的核心和灵魂。它的主要任务是提出政府决策的问题,规定政府决策的性质、方向、原则和目标,确认政府决策的标准,确定政府决策的基本规范和程序;对各种方案进行讨论和分析,并最后选定决策方案。二是参谋咨询系统。参谋咨询系统是政府决策中枢系统的思想库、智囊团,其职能是对决策中枢系统提出的决策问题进行调查研究、分析论证,提出决策根据,制定决策方案,以备决策中枢系统选择。由于现代政府决策对象的复杂化、智能化,加之,政府决策者知识和经验的有限,因此科学的政府决策离不开参谋咨询系统功能的发挥。三是信息情报系统。信息情报是政府决策的依据。对于决策的科学化具有决定性的意义。信息情报系统的职能是经常地搜集、整理、筛选、加工和贮存社会经济与政治生活各个方面的历史和现状的信息资料,以保证政府决策有大量、充足、准确、全面的信息情报和资料可资运用;分析决策执行过程中存在的问题,发现决策的偏差,并及时反馈到决策中枢系统。四是监督反馈系统。它的主要功能是监督政府决策本身是否正确,并及时反馈到决策中枢,以避免政府决策的重大失误;监督已经通过的法律和既定的政策的贯彻和执行,发现问题和偏差,及时纠正。
    3、政府决策制度。政府决策机制不仅要明确其决策主体和机构,而且还要建立决策的规章制度,即决策制度。决策制度是构成决策机制不可缺少的重要部分。
    当代政府决策制度主要包括三大项:一是关于决策社情民意反映制度。这一制度要求开拓多种渠道,倾听民众呼声,从民众中吸取智慧,使政府决策具有广泛的民主性,建立在深厚扎实的群众基础之上,真正做到顺民心,合民意。要建立社情民意调查网络,通过观察社会舆论、定期进行民意测验、社情形势综合分析等,主动采集和深入了解和准确掌握社情民意。要重点解决强势群体、弱势群体和中势群体在利益表达上的不平等地位和对政治系统影响上的差异,以此作为有利于政府全面认识决策的第一信号。二是关于决策公开制度。这一制度要求除依法应当保密之外,政府决策的事项、方式、过程和结果都应当在适当的范围予以公开。决策公开制度主要指公示制度和听证制度。政府在就经济社会发展的重大问题进行决策时,由于涉及到或直接影响到一个地方的资源生态、生存条件、民众福利、人文社会等方面,将对国计民生、子孙后代产生重大后果,因此,必须向社会公示,并举行听证。如果民众对政府决策的过程和结果一无所知或一知半解,必将导致政府决策缺乏民众的支持、认同和有效监督,影响决策的质量,进而影响决策的执行和实施。三是关于决策失误责任追究制度。这一制度有效地防止了决策的随意性,大大增强了决策者的责任意识、风险意识,促进珍惜民力,科学决策,民主决策。这一制度坚决实行“谁决策、谁负责”的原则,建立决策的责任考核、评议、警示、奖罚制度,同时还要建立与决策责任制相关的包括决策失误赔偿制、决策失误辞职制等一系列的相关制度,加强对决策权力的制约和控制,明确决策系统的权力和责任。
    建立政府决策制度,必须纳入法制的轨道。建立政府决策制度,目的就是要为决策制度立法,以便依法约束政府决策主体的行为,实现政府决策机制和决策过程的法制化。因此,建立政府决策制度,实行决策制度化,体现了法制化的特征。它使政府机关及其决策者的权力受到法律和人民的有效监督。
    4、政府决策程序。政府决策的主体、机构和制度,只有与一定的决策程序相结合,才能形成一个相互联系的、运行着的有机整体。从一定意义说,政府决策就是按程序决策。政府决策需要程序,而且要求规范化。政府决策成功的关键,就在于决策必须按照民主、科学、法制的规范化程序进行。这是因为,从政府决策类型来看,政府决策尤其是重大决策,多属风险型决策,总是伴随着一定的风险。为使决策符合客观规律,符合实际,必须制订政府重大决策的基本程序,规范决策行为。政府决策程序的规范化,主要应该包括发现问题,确定目标;预测分析,充分论证;综合评价,方案选优;实施反馈,修正完善这四个决策环节程序的规范化。
    中国是社会主义国家,《中华人民共和国宪法》第3条明确规定“国家机构实行民主集中制的原则”。政府的决策活动和决策过程必须贯彻实行民主集中制的原则。民主集中制决策原则要求按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的基本方针,完善议事和决策机制。“集体领导”,即重大问题必须集体讨论决定,决议必须坚决贯彻执行;“民主集中”,即会前充分征求大家的意见和建议,会上启发大家畅所欲言,会议讨论结束时正确集中大家的意见,坚决克服自行其事、擅自行动和议而不决、决而不行等现象;“个别酝酿”,即要预留充足的酝酿时间,遵循酝酿的基本程序,把握酝酿的基本要求,遵守酝酿的组织纪律,不搞庸俗交易,不搞自由主义,或把思想沟通变成硬性说服的现象;“会议决定”,即抓好决策前的调查研究,开会前出“安民告示”,会议中充分讨论,根据少数服从多数的原则作出决定。具体地说,民主集中制的决策运行程序,要求有六个必不可少的环节:一是抓住大事定议题;二是调查研究拿预案;三是个别酝酿求共识;四是民主集中作决断;五是分工负责抓落实;六是监督执行重检查。这和四个环节的决策程序是相当契合的。
    
    三、改革和完善我国政府决策机制的建议
    
    针对我国政府决策存在的问题,坚决克服和遏止决策失误,必须改革和完善我国的政府决策机制,卓有成效地推动公众参与、专家论证和政府依法决策相结合的“三位一体”决策模式的形成,加快推进政府决策朝着科学化、民主化和法制化轨道的发展。
    1.确立我国政府决策机制的指导思想是科学化、民主化和法制化。改革和完善我国的政府决策机制,首先必须确立我国政府决策的指导思想。我国政府决策的根本指导思想是,实现决策的科学化、民主化和法制化。
    什么是决策科学化?决策科学化是相对于传统的经验决策而言的,它是指以科学先进的理论为指导、科学的技术方法为手段、科学的决策程序为依托、科学的决策评估为保障而进行的决策活动。决策科学化是新形势对决策的客观要求。从国际看,社会经济和科学技术高速发展,竞争剧烈复杂,决策环境瞬息万变,决策的难度越来越大,决策失误的后果越来越严重。从国内看,我国改革开放和建立社会主义市场经济体制的新形势,给政府提出了前所未有的决策难题。试图运用经验解决极具复杂性的政策问题必然会带来政策灾难。非但不能解决政策问题,反而会制造新的政策问题。因此,国内外的形势迫切要求提高决策的科学化水平。决策科学化强调建立科学的决策机制,强调决策过程中要借助“外脑”,强调将决策建立在科学分析的基础上。决策科学化要达到以下基本要求:任何政府决策都要从实际出发,实事求是,遵循客观规律,立足于现实基础;科学的决策必须建立在大量的、系统的、准确的信息资源基础之上,必须全面地收集、掌握和处理重要的政策信息,对问题的发生、现状和发展趋势要有充分的了解,尽可能降低决策的不确定性;决策要坚持公共利益取向,能够从维护和实现社会绝大多数人的根本利益出发,并搞好利益的综合平衡,促进社会公正。
    什么是决策民主化?决策民主化就是作决策时,既充分重视决策集体中所有成员的意见和判断,反对独断专行和个人说了算,又重视智囊机构的意见和判断,并且尽量使所有利益关系人都有机会参与决策过程。在此前提下,根据最能反映民意的规则作出决断,使决策充分反映民意,广泛集中民智。民主是一个政治体系在政治上的首选价值标准,因此,决策民主化是民主政治的本质要求。民主政治需要的不仅是民主形式的代表机关,而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度,让群众实际地参加各方面的生活。也就是说,民主政治要求公民不能仅仅通过他们的代表行使决策权,而是要更多地参与实际决策和公共事务的管理;实行政务公开,以便公民能够对政府决策实行有效地监督,直接行使作为国家主人的民主权利。
    除了决策科学化、民主化外,还要强调决策法制化。2004年3月22日国务院颁发了《全面推进依法行政实施纲要》,指出要形成“科学化、民主化、规范化的行政决策机制”,“实行依法决策、科学决策、民主决策”。同年颁发的《国务院工作规则》在第四章“实行科学民主决策”再次指出,“实行依法决策、科学决策和民主决策”。这两个文件都包含了决策要法制化的意思。但是,迄今为止,在党的文件正式的行文上还没有明确提出“三化”问题。因此,我们建议,我国政府决策的指导思想应该明确地表述为“科学化、民主化、法制化”。
    决策法制化就是用法制手段规范、约束决策行为,将政府决策纳入法制化轨道。决策法制化能够使政府决策更加合理、公正或避免重大决策失误。决策法制化是依法治国原则在公共决策领域的具体体现。从促进决策者的观念转变、实现决策层的重新定位,到规范决策过程、完善决策的方式方法,再到提高决策的透明度、健全对决策的监督,法制化都是重要的动力和保障。社会主义民主政治是法治政治,党组织只有在宪法和法律范围内活动和决策,才能实现其领导作用。现代市场经济也是法治经济,政府只有依法决策和行政,才能担当起在市场经济中的应有角色。决策法制化的核心是规范决策的制度和程序,决策从提出问题、调查研究到咨询论证、信息公开和听证、最终决定,都以法律为依据,按法律要求运行。因此,强调决策法制化具有重大意义。这有助于对政府决策进行合法性审查,包括决策的立项、决策预案的条文、决策的程序方法,都应作适法性审查,以杜绝政府政策与国家法律相违背、地方和部门政策与国家宏观政策相违背、各部门政策相互冲突的现象发生。并把它作为政府进行决策的前置条件。
    2、建立决策权、执行权、监督权相互分离的权力运行机制。行政权客观上划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权,这是行政权力的“三分法”,三权应该分别授权使用。但是,我国长期以来实行的则是行政的决策权、执行权和监督权“三合一”的体制,正是这样的体制造成了我国政府机构权力的过分集中。为了克服权力过分集中的体制性弊端,我们认为,必须改变传统的“三权合一”体制为“三权分开”的新的权力结构和运行机制。这是改革和完善我国的政府决策机制的根本性环节和关键性的突破。
    我国现有政府的部委不但拥有决策权、执行权,而且拥有监管权。首先,决策权和执行权合一。它表现为决策过程和执行过程都是在一个政府部门内进行,而且对其进行监督的还是这个政府部门内的这些人。这种“三合一”的政府行政体制,是在计划经济体制条件下形成的。当然,应该肯定 “三合一”的政府行政体制在历史上曾经起过积极的作用。但是,随着我国转向市场经济体制,这种管理过细,一身三任,既当“组织员”,又当“运动员”和“裁判员”的政府行政体制,显然已经不适合我国的经济与社会管理了。
    在当代政府行政管理体制不断科学化、效能化的大趋势下,我国“三合一”的政府行政体制非改不可。有鉴于此,从十六大报告开始,我们党即探讨了政府机构改革的基本取向问题,提出“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构”。这是我国第一次把行政管理分为三个环节,提出必须按照三个环节规范部门职能。在十六大报告的基础上,十七大报告进一步提出,要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制。”而且强调了,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这是第一次明确地把十六大报告中关于行政管理的“三环”提升为“三权”,并且首先强调“三权”之间的相互制约,其次才是它们之间的相互协调。我们认为,应该把十七大报告关于决策权、执行权、监督权“三权”相互区分、既制约又协调的这段重要论述,看成是构建中国特色的政府决策机制的指南,对我国政府的行政权力进行科学分离,转变政府职能;对政府的行政部门和机构进行权能划分,使它们分别掌握行政的决策权、执行权和监督权。
    3、实行决策过程中的“谋”、“断”分离。改革和完善我国的政府决策机制,不仅要建立决策权与执行权、监督权相互分离的权力运行机制,还要借鉴决策的科学理论和西方国家的决策经验,在决策过程中实行“谋”与“断”的分离,按照“谋者不断,断者不谋”的原则,建立“谋”、“断”分离的决策运行机制。“谋”,主要由对决策起参谋咨询的辅助机构(或称决策的智力支持系统)承担,提出决策议案;“断”,主要由决策的中枢机构和行政首脑承担,负责对决策议案拍板决断。把“谋”从“断”中分出来,要做好以下三件事:
    首先,要完善体制内的政策研究组织机构,确保其研究工作的科学性、客观性、自主性,尤其需要保持政策研究组织机构的相对独立性,使其不受党派、集团、群体的价值取向与利益偏好的影响。这些政策研究组织机构,在人事管理上,在人员的工资待遇和奖惩等方面独立于行政机关,其活动由法律予以保证,使它们能够独立自主地进行决策研究与咨询。要充分发挥现有党委部门的政策研究室,与政府部门有关的研究室、发展研究中心、社会科学院等机构的参谋咨询作用,而不能让它们蜕变为起草文件和报告的秘书班子,或单纯论证政策正确性的官方写手。
    其次,要大力发展体制外的政策研究咨询组织,让它们充分参与政策决策的谋划。目前,体制外的政策研究咨询组织主要有大学和民间非营利性研究机构,还有是商业性研究机构。比如投资银行和跨国公司的研究部,这些机构主要为其公司和机构的利益服务。总体说,我国体制外民间的政策研究咨询组织发育缓慢,不仅数量少,而且力量弱小。要打破由官方机构完全承担决策任务的格局,鼓励体制外民间政策研究咨询组织的发展,使其在资质得到确认的情况下同等条件地承担政府决策方案的招投标任务。体制外民间的政策研究咨询组织的发展,有利于积极发挥其人才集中、研究领域广泛、能直接体察民情民意、与人民群众联系密切的特点,为更好地实现政府的决策目标服务。政府要有向体制外组织和机构购买服务的意识,凡事不一定都要自己亲自办,可以采取委托的方式。
    第三,要建立和完善专家咨询制度。专家咨询制度是决策科学化的必然要求,专家通过对决策方案的可行性或不可行性研究,发现决策存在的问题,可以尽量避免决策不失误或者少失误。因为决策者有许多重大问题需要决策,有的问题专业性、技术性很强,涉及各行各业,方方面面,决策者不可能成为各个领域的行家里手。因此,建立专家咨询制度可以把各学科、各行业的专家组织起来,对重大决策发挥有效的顾问、参谋作用。建立专家咨询制度需解决好以下两个问题:一是专家咨询的独立性问题。如果专家咨询缺乏独立性,那么专家咨询就失去了价值。不管什么样的决策课题,决策者应该让专家根据客观事实得出自己的科学结论。只有这样,才能对领导的决策具有科学价值。决不可领导自己先下结论,然后让专家千方百计地来论证自己结论的正确性。在咨询过程中,决策者应与专家回避,不采取领导与专家直接面对面的座谈会形式,以避免专家在压力下说违心的话。二是建立专家咨询的道德规范和责任制度。我们现在很多失误的决策不全是领导拍脑袋做出的,而是都有专家的论证。因此,必须建立咨询专家的道德规范,对于重大失误的决策,参与论证的专家应独立地负担相应的法律责任。
    4、合理界定各级政府及其职能部门重大决策的范围和程序。改革和完善我国的政府决策机制,必须区分政府决策的类型、层级,界定各级政府及其职能部门的决策范围。政府决策在分类上,一般可分为常规决策、重大决策。在层级上一般可分为中央、地方、基层。常规决策是指,所解决的是那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题,可按程序化步骤和常规性的方法处理。重大决策,是那些具有宏观性、全局性、方向性和原则性等特征的战略决策,是偶发的、无先例可循的、非常规性的问题,在这种情况下,决策者难以照章行事,需要有创造性思维。鉴于常规决策比较单纯、浅显,因此,那些属于中央、地方、基层层级的常规决策,就不在我们的研究之列。这里,我们着重研究的是属于中央、地方、基层层级的重大决策。
    首先,必须确定哪些项目属于重大决策的范围。什么是重大决策呢?党的十三大报告曾经做了这样的分析:“中央、地方、基层的情况不同,对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题决策,应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。党中央应就内政、外交、经济、国防等各个方面的重大问题提出决策;省、市、县地方党委应在执行中央路线和保证全国政令统一的前提下,对地方性的重大问题提出决策;凡是适宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行,这是一个总的原则”。这一段论述,从大的方面把中央、地方、基层三个层面的重大决策说清楚了,但也还需要细化。这说明,从中央到地方和基层,其中地方又分为各个的省、市、县,情况千差万别,但不管怎样,都必须根据实际情况,把各级政府及其职能部门重大决策的范围搞清楚,确定下来,列出一个“决策项目清单”。
    其次,在明确了纳入各级政府重大决策的范围后,凡是涉及重大决策范围的决策事项,还要严格其决策程序。必须遵循决策的一般程序,如包括:(1)调查研究。(2)提出决策议题;(3)决策草案设计;(4)决策协调;(5)合法性审查;(6)决策草案讨论;(7)决策形成;(8)决策评价或追踪稽查;(9)政策调整。除一般程序外,重大决策还要走一些特殊的程序。例如,凡是涉及国民经济和社会发展的重大问题、涉及民生重大问题的决策,必须实行群众参与、专家咨询和政府决策的相结合,要严格以下程序:(1)组织跨学科、跨部门、跨行业的专家论证(可行性论证和不可行性论证);(2)公民听证;(3)社会公示制度;(4)立法机关审议批准。
    第三,建立决策审议会制度,重大决策要经过决策审议会评议。各级政府应成立决策审议委员会,其成员应有一半以上是社会上的专家和民意代表。决策审议委员会的任务是:进行民意调查,起反映民心、集中民智作用;完成决策议题的初审、决策方案设计承担组织(人)的初定;对决策设计组织(人)的调查行动进行指导;对决策方案设计组织报来的决策草案进行评议和审查;对有疑点的决策草案组织二次抗风险分析。决策审议委员会开会时取民主集中制方式,少数服从多数进行决定。
    5、建立深入了解民意的决策信息支持系统。一个灵敏、高效的决策信息支持系统应达到以下基本要求:一是信息传送渠道必须是多元的。按照信息论的理论,单一的信息传送渠道,必然造成信息的“不当约简”、信息超载、“本底噪音”现象、“主观滤波”现象、“小道消息”泛滥等问题,并最终导致“信息偏离的倾向性积累”和信息失真。二是信息传递的中间环节要尽量少。传播渠道的长短影响着传播的效率,也影响着信息内容的真实性。信息的渠道长度与信息在传送过程中的磨损成正比。所以信息传递途径越长,到达决策者那里的信息就可能已“变味”,甚至与客观实际完全相反。三是信息机构具有较强的信息处理能力,能有效避免信息被遗漏或截留,提高信息交流的效率和质量。
    目前,建立深入了解民意的决策信息支持系统必须做到:第一,强化现有体制内机构的信息能力。由于国家行政组织的重要地位,体制内信息是最为重要的信息来源。2007年颁发的《政府信息公开条例》,要求行政机关对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的、反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府信息和其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的政府信息,应当主动公开,涉及11个大项[④],充分体现了“公开是常规,保密是特例”的开放原则。国家行政组织能够收集到比较准确、真实而全面的信息。因此,必须强化体制内机构的信息能力,以保证相关决策者能实时掌握社会经济运行情况。第二,重视体制外信息源。体制外信息源主要是指利益团体所反映的决策信息。利益团体一般都是由利益相近、背景相似的人员组成,利益团体所表达的利益需求一般都具有条理化的特点,稍加处理就能为决策所用。并且重视体制信息源,还可保证决策能较好地兼顾各方面的利益需求,防止社会冲突。因为政策就是各团体之间为争取自身利益而相互竞争并达成妥协的产物。第三,建立信息搜集和传达制度。对于如何搜集信息、谁负责搜集哪些信息,哪些信息应传达、应通过什么渠道传达、传达到什么机关、信息传达的时限等作出明确的规定。同时,建立决策信息传递失真责任追究制度,防止信息失真的现象发生。
    6、完善真正发扬民主的决策参与和监督机制。涉及经济社会和民生的重大问题决策,从决策酝酿到决策确定和执行,整个过程都要有公民的参与,并受到有效的广泛监督。这是民主政治的基本要求。公民参与和监督包括公众建议、公民评议、舆论监督,检举控告、申诉弹劾等。
    完善真正发扬民主的决策参与和监督机制必须做到:第一,依法建立和完善决策的公开听证制度和社会公示制度。公开听证制度要广泛吸纳各界群众代表参与政府决策,特别是接纳主要利益相关者的代表,使政府决策更加及时准确地代表人民群众的利益,反映各界群众的价值偏好。要通过舆论监督,保证听证和公示过程的公开和透明。在完善公开听证制度和社会公示制度中,应把民意调查纳入其中,作为一个重要权重。第二,发挥各级人大、政协在政府决策方面重要作用。对于财政出资的重大决策项目和政府所有重要事项,均应提交同级人大审核通过后才能实施。各级政协要参与重大项目的决策。中央和地方的重大项目应在可行性研究阶段,就要听取政协的意见。第三,建立和完善决策的审计和评价制度。对决策前、决策中和决策执行等环节,加强对政策的成本、效果和产生的各种影响等进行系统的审计和评估研究。对决策实行经济效益审计,审计结果应向人大提交报告,并予以公示。要用科学的指标体系对决策进行评估,保证政策不仅注重政治效益和社会效益,而且同时注重经济效益。 第四,建立和完善决策问责制度。根据对决策所进行审计和评估的结果,只要是决策失误造成损失的,都要追究责任,轻则应受到相应的经济处罚和降职,重则不仅要辞职,而且应追究刑事责任,直接领导与主管领导要负主要责任。属于集体决策失误的应追究决策时“一把手”的责任。同时,决策者应承担历史责任,即使决策过了若干年才发现存在重大失误并造成重大损失,也无论决策者升到什么级别,调到何处去了,都应追究其责任。
    
    原载《理论探讨》2008年第3期
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    [①] 刘根生:《“反对”意见的价值》,《瞭望》1999年第1期,第43页。
    [②] 范大华、姚瑞华:《决策合法化是科学决策的前提》,《决策导刊》2007年第2期。
    [③] 温家宝:《规范行政权力运行 深入推进反腐倡廉工作》,《人民日报》2007年2月13日第2版。
    [④] 参见《中华人民共和国政府信息公开条例》,《人民日报》 2007-04-25 ,第8版。


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