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选择字号:   本文共阅读 1583 次 更新时间: 2008-10-17 08:44:46      添加到我的收藏
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陈潭 张晓亮:环境治理与生态政治——绿色中国的政策议程及其行动框架
·陈潭 张晓亮
标签: 环境治理 生态政治

    一、日益严峻的环境危机
    
    所谓环境危机,是指人类赖以生存和发展的自然环境或生态系统的结构和功能由于人为的不合理开发、利用而引起的生态环境退化和生态系统的严重失衡。古希腊哲人亚里士多德曾经断言:“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事务;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务”。 1968年英国科学家哈丁(G .Hardin)在美国著名的《科学》杂志上发表了《公用地的悲剧》(The Tragedy of the Commons)一文,此文以公用地放牧为例描述了理性地追求最大化利益的个体行为是如何导致公共利益受损的恶果。环境资源属于公共产品,它具有公共产品的两个特征:使用的非排它性和消费的非竞争性。正因为如此,一些企业在追求经济利益最大化的驱使下,无节制地把废气、废水、废渣、垃圾、各种有害化学物质以及放射性污染物排放到环境中,破坏了环境的生态平衡,上演了“公地的悲剧”,使环境发生了对人类不利的变化,直接或间接地危害到人体健康和人类安全。
    自工业革命以来,尤其是20世纪的后50年全球环境遭到空前破坏和污染,相继出现“温室效应”、大气臭氧层破坏、酸雨污染、有毒化学物质扩散、人口爆炸、土壤侵蚀、森林锐减、陆地沙漠化扩大、水资源污染和短缺、生物多样性锐减等十大全球性环境问题。生态学家指出,全球十大环境问题已直接威胁着全人类的生存和文明的持续发展,正残酷地撕毁人类关于未来的每一个美好愿望和梦想,这一影响不仅会殃及一代、两代人,而且将影响几代、甚至几十代人的生存和发展。环境问题现已成为一个全球性的难题,已经不仅仅是一个企业、一个国家、一个地区的责任,它关系到全球居民的生存利益、经济和社会的可持续发展。
    尽管近些年来我国的环境保护取得了重要进展,从政府到民间做了种种的环保努力,但是,由于我国大部分地区自然环境脆弱、地区发展不平衡、人口基数大、发展模式粗放、管理和科技相对落后,致使生态环境遭受了严重的破坏,环境污染相当严重。国控网七大水系的197 条河流408 个监测断面中,Ⅰ~Ⅲ类,Ⅳ、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为46%、28%和26%。其中,珠江、长江水质良好,松花江、黄河、淮河为中度污染,辽河、海河为重度污染,主要污染指标为高锰酸盐指数、石油类和氨氮。来自《2006年中国环境状况公报》表明,全国废水排放总量为537.0 亿吨,比上年增长2.4%;化学需氧量排放量为1428.2 万吨,比上年增长1.0%。2006 年,全国二氧化硫排放量2588.8 万吨,比2005 年增长1.5%;化学需氧量排放量1428.2 万吨,比2005 年增长1.0%。城市空气质量总体较上年有所好转,部分城市污染依然严重。2006 年监测的559 个城市中,地级及以上城市(含地、州、盟首府所在地,以下同)322 个,县级城市237 个。空气质量达到一级标准的城市24 个(占4.3%)、二级标准的城市325 个(占58.1%)、三级标准的城市159 个(占28.5%)、劣于三级标准的城市51 个(占9.1%)。主要污染物为可吸入颗粒物。全国酸雨发生频率在5%以上的区域占国土面积的32.6%,酸雨发生频率在25%以上区域占国土面积的15.4%。
    在当前以及今后一段时期内,我国的各种环境污染仍然比较严重,各种影响恶劣的生态事件频频爆发,“局部好转,整体恶化”的趋势仍然没有扭转。环境污染和生态破坏日益成为我国经济和社会发展的重要制约因素。以下是近年来我国环境污染及其生态破坏的一些数据及几个典型案例:
    (1)“沙尘暴”肆虐:近年来,沙尘暴在中国肆行无忌,屡有发生,给人民的生命财产造成巨大的损失。1993年5月,一场罕见的沙尘暴袭击了中国新疆、甘肃、宁夏和内蒙古部分地区,沙尘暴经过时最高风速为34米/秒,最大风力达12级,能见度最低时为零。这场风暴造成85人死亡,31人失踪,264人受伤;12万头(只)牲畜死亡、丢失,73万头(只)牲畜受伤;37万公顷农作物受灾;4330间房屋倒塌,直接经济损失达7.25亿人民币。此后几年,沙尘暴不断地骚扰中国西北部和内蒙一带,而且有向我国东部、南方逼近的趋势。
    (2)太湖“蓝藻”事件:几经周折,一只乌鸦终于找到了它的落脚点。那是一根通信线路杆,四周是一片汪洋大海。这是一幅漫画曾经描述过的画面。我用它来形容今年的“蓝藻事件”。沉默无言了数年的蓝藻,终于在5月29日全面爆发,“太湖水美”的歌谣一去不返,无锡城中家家水臭,人人自危。“你家的水臭不臭”,在那段蓝藻困扰无锡城的时间里,这句话无疑是出现频率最高的“问候语”。在无锡市城市饮用水取水口区域,水面漂浮着厚厚一层蓝藻,腥臭味随风迎面扑来。远远望去太湖湖面呈碧绿色,让人联想到浓稠的绿色油漆,蓝藻中还不时伴有死鱼的尸体。打开水龙头,水里散发着呛人的蓝藻味道。紧接着,时间刚跨进6月份,安徽巢湖上的蓝藻也蠢蠢欲动起来,西半湖出现了小面积“井喷”,而一直被视为净土的东半湖也露出了点点痕迹。安徽巢湖岌岌可危,云南滇池早已被蓝藻所吞没,南京玄武湖出现了蓝藻造成的“黑水”现象。2007年,贵阳红枫湖蓝藻首次爆发,武汉市内湖面上漂浮着由于蓝藻肆虐而致死的鱼类。
    (3)松花江污染事件:2005年11月13日,吉林石化双苯厂发生爆炸,排出的污水主要通过吉化公司东10号线进入松花江。据专家测算,约有100吨左右的苯类污染物进入了松花江水体。这个长度约80公里的污水团,一路循江而下。当日11时30分,松花江污染带已经开始进入哈尔滨市区江段。造成了严重的松花江污染事件。造成松花江沿岸,哈尔滨市、吉林省的松原市、肇东市、大庆采油十厂、依兰县的达连河镇等地区居民饮水困难。
    (4)大气污染:我国大气污染状况十分严重,主要呈现为煤烟型污染特征。据有关资料显示,在已经公布的世界前10个大气污染最严重的城市当中,我国占7个;在前50个当中,我国就占了30个。据参加全球大气监测的北京、沈阳、西安、上海、广州5 个城市的监测资料表明,总悬浮颗粒物年日均浓度分别在 200~550μg/m3 范围内,超过世界卫生组织(WHO)卫生标准 60~90μg/m3 约 3~9 倍,这 5 个城市全被列入世界污染最严重的 10 个城市之中。据全国88个城市统汁,约有80%以上的城市大气中总悬浮颗粒物浓度超过国家二级大气环境质量标准,北方城市超标率高于南方城市,达到95%。二氧化硫超标城市占统计城市的58%。
    
    二、生态政治的兴起与发展
    
    生态政治的概念可以表述为与生态环境相关的全局性问题,围绕生态利益展开的一系列政治现象、行为与活动。包括由生态利益与经济利益冲突引发的政治矛盾和冲突,以及为解决这些冲突而产生的政党政治、政策制订、政治思想等。生态政治的目的也主要是为了调和与解决人类与自然环境之间的利益矛盾与冲突,以及由此引起的社会中人与人之间的利益矛盾与冲突,其最终目标是为了人类的可持续发展。
    生态政治是工业化国家和正处在工业化进程中国家的一种社会政治现象。这一现象既是观念,又是运动,还是力量。作为观念,它是对自然界动植物生存价值及其权利的尊重和推崇;作为运动,它是对无度生产和消费所造成的生态环境破坏的抗议和反对;作为力量,它是政府、环保组织和国际社会为保护生态环境、维护生态安全、建设生态文明所作的努力。三个层面的生态政治相互依存、相互作用:没有对生态环境问题的关注所形成的生态政治观念就没有声势浩大的生态政治运动,没有声势浩大的生态政治运动就没有政府、环保组织和国际社会等生态政治力量为生态问题的发现和解决所作的努力。生态政治兴起于20世纪60年代以后。在此以前,人类对人与生态环境之间的关系虽有一定的认识,对生态环境遭到破坏的问题虽采取了一些措施,但只是把人与自然的关系作为一个纯学术问题,把生态保护作为一个纯技术问题,而没有将人与生态环境的关系与人类的生存与发展联系起来,没有将生态破坏以及破坏后的治理与生态保护联系起来。20世纪60年代以后,人类在遭受了遭受破坏的生态环境一连串的打击和报复后,终于开始认真思考人类与生态环境的关系,从而悟出了尊重自然以及与自然和谐相处的真谛。以1972年联合国人类环境会议为开端,人类明确提出了环境保护这一概念。会议在《人类环境宣言》中分析了当代环境问题,全面阐述了人口、资源、环境与发展的关系,提出了全球环境保护的战略。该宣言明确提出:“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题,也是世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”由此拉开了人类环境保护的序幕。在国际社会的影响和推动下,各国政府把生态环境保护规划纳入到社会经济发展的整体规划中去,建立符合生态规律的生产模式和消费模式,实施协调人类同生态环境关系的可持续发展战略。以绿党为中坚的环保组织在一部分国家迅速兴起,并成为一支新型政治力量。虽然各类环保组织及其支持者的社会背景不同,生态政治观社会观各异,但是为保护地球这个人类共同家园的目的使大家走到了一起。他们中有幸进入议会的在议会里发表演讲,有幸进入政府的参与政府的决策,没能进入议会和政府的就在社会上进行“鼓”与“呼”。环保组织问鼎政治的方式和情形,构成了现代社会生活的一道绿色风景线。
    生态政治是对经济化政治的反叛,它所追求的社会发展着眼于人的全面发展,强调“以人为本”,不仅主张“一切为了人”,更主张“为了人的一切”、“为了一切人”。它并不是人自大碰壁后的自我矮化,而是更高层次的自信和作为。它不是对经济增长的否定,更不是对人的价值主体地位的怀疑,而是对传统政治模式支持下的经济增长方式的否定,是对人的价值主体地位异化的否定,试图使经济增长与环境生态由对立关系转变为和谐共生、相互适应甚至促进的关系,找到人价值主体地位实现的恰当方式。可持续发展的危机形成于企业生产的私人性和环境资源、生态系统公共性之间的矛盾,依靠企业的自律和技术的手段无法避免“公地悲剧”的发生,政治绿化才是解决这一问题的根本所在。只有政治人成为生态的“道德代理人”,才能避免环境主体缺失的尴尬和无奈。只有借助于政治力量,才能有力推动企业生产的社会成本和环境成本的内部化和最小化,彻底解决企业源于市场经济而形成的唯利是图本性与社会公共利益的矛盾所导致的企业内部经济效益和外部社会效用的脱离甚至对立的问题。只有政治文化的绿化和生态利益的直接相关人——公民有效地参与政治过程,才能推动社会的成熟,奠定生态文明发展的坚实基础,形成社会——市场——政治相互制约的有效生态治理结构。
    我国生态环境的日益恶化引起了广泛的社会关注,生态环境质量已经和就业、社会保障一起成为群众生死攸关的社会问题,其受关切程度远远超过了社会治安、廉政建设和经济增长等传统政治话题。根据国家环境保护总局公布的资料显示,2005 年环保总局受理“两会”议案、提案共 339 件,比 2004 年增加 110 件,代表和委员们在建议和提案中关注的环保问题主要集中在环保监管机制、环保法制建设、生态问题与水污染防治、循环经济政策等几个方面。这些都说明环保问题越来越受到社会各界的关注,已经成为中国政治生活的一个要组成部分。如何推进中国的生态政治进程,如何利用政治力量平衡生态与经济、整体与个体的利益冲突,也成为一个迫切需要解答的问题。正是因为政府与社会对生态环境问题的重视,自上个世纪九十年代中期以后,我国环境保护事业取得了一定的成就。2000 年 10 月,国务院发出关于实施西部大开发若干政策措施,开工建设十大项目;2001 年 3 月,九届人大四次会议通过“十五”计划纲要成了从确立到全面推进可持续发展战略的历史性进程。与此同时,全国人大和中央政府还在各重点领域制定了一系列可持续发展的目标与行动纲领,如《国务院关于环境保护问题的决定》、《国家环境保护“九五”计划和2010 年远景目标纲要》、《九五期间全国主要污染物排放总量控制计划》、《中国跨世纪绿色工程规划》和《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》等。环境领域的立法工作也在这个时期进展加快:在环境保护领域,有《水污染防治法》、《大气污染法》、《环境噪声法》、《海洋环境保护法》等以及相应的监督检查;在资源保护利用方面,有《煤炭法》、《节约能源法》、《种子法》、《防沙治沙法》、《矿产资源法》、《森林法》、《土地管理法》、《渔业法》等;防灾减灾领域则主要有《防洪法》、《防震减灾法》、《气象法》等。2006 年,国务院颁布了《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》、《风景名胜区条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》;监察部、国家环保总局出台了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》;信息产业部等部门发布了《电子信息产品污染控制管理办法》;国家环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》、《国家级自然保护区监督检查办法》、《环境统计管理办法》、《环境信访办法》、《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》、《病原微生物实验室环境安全管理办法》、《环境监测质量管理规定》、《国家环境保护标准制修订工作管理办法》、《环境行政复议与行政应诉办法》。纵观近十几年的变化过程,一方面表明,随着经济的高速发展,经济快速增长与资源大量消耗、生态环境破坏之间的矛盾越来越突出,使得政府决策层必须把经济发展与人口、资源、环境结合起来全盘考虑,统筹安排,寻求解决之道,并且中国的经济发展、国力增强已使得国家有了解决这一问题的条件和基础;同时也表明,政府在资源、环境问题上的观念在不断进步,政策在不断成熟。党的十六大以后,中国新一届中央领导集体提出以人为本,全面协调可持续的科学发展观和构建和谐社会的执政理念,再—次使环境问题进入了—个更大的系统,提升到了一个更高的层面。
    
    三、生态政治建构的治理路径
    
    基于发展中国家所面临严峻的环境形势,建构绿色中国的生态政治建设需要从以下几个方面入手:
    第一,鼓励公民的绿色政治参与,提高公民的生态政治意识,促进政府决策的科学化、民主化、生态化。良好的公共政策单靠政府工作为唯一的权力中心,已不胜任治理的重任,还有赖于政府与社会的共同治理和共同管理,要做充分的政策动员,让政策执行客体能充分认识到政策的合理性和有效性,最大限度地发挥公民的积极性、主动性和创造性。然而按照传统的观念,公共政策的制定只是政府部门的专利,是少数政治精英决定的事情。民意在公共政策中的成分极其有限,不但难保公共政策的民意合法性,而且也很难使其顺利地贯彻执行。公民是生态效益的享受者,也是生态危机代价的主要承担者,理应成为生态政治的主要参与者与建设者。一方面,人们对环境恶化及生态不公正现象的直观感受自然会产生公众维护生态利益的政治参与要求,生态利益对人们政治观念和态度影响力越来越大,因此,政治体系必须具有容纳这种参与要求的能力,建构生态利益实现和生态矛盾解决的民主政治通道,避免因生态危机而引发政治动荡;另一方面, 民主参与机制还能在权力的分配上赋予弱势群体以与强势群体相抗衡的力量,如平等的立法参与权、建立民间社团、获得诉讼权利的倾斜保护等。此种权力上的平衡弱化了强势群体的强制力量,大大减少了环境问题转嫁的可能性。这样,利益冲突才能以正常的途径得到缓解和解决。在解决我国生态环境问题的过程中,加强民主建设,鼓励公民的广泛政治参与,并力图实现其政治决策,积极推进生态政治化的进程,既具有客观必然性,也是现实可行的。因此,要保证生态政治系统的健康运行,就必须提高公众在生态政治中的参与积极性,确保公众的知情权和监督权。逐步建立多层次、立体化的传播结构,通过会议培训、新闻简报、专业网站、媒体见面会、出版物等各种途径向公众传播相关的信息。通过宣传、解释生态政治的内涵,使公众意识到这种制度本身不仅没有侵害公众的利益,而且还可以使公众直接加入环境治理中,通过亲身参与,保护自己的生活和生存环境,由此树立公众和企业的信心,逐渐得到他们的认同和支持。
    第二,将生态环境问题纳入全球治理规划,从全球战略的高度上统筹考虑和解决社会与生态的平衡问题。所谓全球治理,是以人类整体论和共同利益论为价值导向的,多元行为体平等对话、协商合作,共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动。全球治理以全人类的共同利益为合作的动力,它可以绕过传统的国家主权观、安全观、利益观在解决全球环境问题上所设置的障碍,通过全球治理所体现的权力的多元化与分散化和跨国联系网络的密集来解决全球环境问题。由于一国的资源利用、环境破坏可以跨越国境,影响他国乃至全球,以至直接关系到人类未来的发展,因此,从全球战略的高度上统筹考虑和解决社会与生态的平衡问题,则显得尤为重要。由于认识到环境污染和生态破坏给人类生存和发展带来的潜在危险,联合国于1972年召开了第一次人类环境会议,通过了《人类环境宣言》,提出“只有一个地球”的口号,全面阐述了人口、资源、环境与发展的关系,提出了全球环境保护的战略,提醒全世界关注环境问题,该宣言明确提出:“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题,也是世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”。 上世纪80年代以来,环境污染从局部地区发展到区域性环境污染和全球性的生态破坏,很多国家开始认识到环境问题与人类生存休戚相关。人们开始通过国际合作控制温室效应、酸雨、臭氧层破坏等全球性环境问题。1987年,由21个国际组织组成的“世界环境与发展委员会”,受联合国第38届大会委托,编写了《我们共同的未来》一书,系统地研究了人类共同面临的重大经济和环境问题,提出了可持续发展的基本纲领。所以地区和全球资源环境问题需要世界上每个国家积极合作,共同努力,实施可持续发展战略加以解决。目前国际社会已经作了很大的努力,签署了一些有关环境保护比较重要的条约,如《南极条约》《保护臭氧层维也纳公约》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》等约50多项。其中《联合国气候变化框架公约》是参加国最多、影响最广、受国际社会关注程度最高的国际环境公约之一。2006 年,胡锦涛主席、温家宝总理、曾培炎副总理等国家领导人先后6 次出席环境保护国际合作活动;瑞典国王、比利时王子、加蓬副总理等外国政要访问国家环保总局3 次。全年国家环保总局领导出访和参会团组8 次,正式邀请和接待外国部级以上来访团组30 余次,境内外涉外会谈会见220 场次。派出485 个团组、1528 人次,出访48个国家和地区;邀请268 批、642 人次外宾来华参加各种会议和合作项目;落实(包括新签协议和到位)外国赠款资金约8000 万美元。2006 年,全国人大常委会批准加入《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》;与联合国环境规划署签署《中华人民共和国国家环境保护总局和联合国环境规划署协议书》;成功举办保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划第二次政府间会议;成功举办第三届中国环境与发展国际合作委员会第五次会议,温家宝总理会见出席会议的外方委员,曾培炎副总理出席会议开幕式并发表讲话;中俄签署关于成立中俄总理定期会晤委员会环保分委会的议定书,举行了中俄总理定期会晤委员会环保分委会第一次会议;签署了《中俄跨界水体水质联合监测的谅解备忘录》以及《中俄跨界水体水质联合监测计划》。2006 年11 月10 日,曾培炎副总理出席第三届中国环境与发展国际合作委员会第五次会议。我国应该加强如下几个方面建设,具体措施包括,第一,法律法规的国际化建设,使我国的环境保护措施与国际接轨:第二,应采取积极措施控制诸如气候变暖、生态破坏等全球环境问题:第三,引进先进的国际治理模式,诸如排污权交易等,来治理我国的环境污染;第四,重视跨国公司在解决包括气候变化在内的全球环境问题中的提出技术标准、技术支持、资金支持等方面作用。
    第三,完善相关的法律制度,强调立法、执法、监督并重。首先,规范立法。法律是一个社会得以正常运行的底线,无论是个人还是组织,都必须遵守法律的制约,做到守法经营。对于违反法律,破坏环境,屡教不改的企业或者个人,必须追究其相关法律责任。要有效的遏制环境破坏,必须健全法制,从严执法,结合本地实际,制定与环境法相匹配的环境保护地方法规,使之上有法可依,下有章可循。在全球生态危机日益严峻的今天,必须要针对其成因采取综合措施,包括法律的、经济的、行政的手段,不管是哪种手段,哪种措施都离不开法律手段来保障,离不开政策支撑。我国在环境方面的立法也取得了重大成就,如《水污染防治法》、《大气污染法》、《环境噪声法》、《海洋环境保护法》等以及相应的监督检查;在资源保护利用方面,有《煤炭法》、《节约能源法》、《种子法》、《防沙治沙法》、《矿产资源法》、《森林法》、《土地管理法》、《渔业法》等;防灾减灾领域则主要有《防洪法》、《防震减灾法》、《气象法》等。但从总体上看,自然生态保障的法制仍不健全,因而使各部门的管理职责不明确,缺乏具体的可操作的法律依据。国家应尽快完善生态环境法律体系,以保障生态环境建设顺利进行。针对这样的现状,需要法律的调整以协调利益矛盾。对于中央立法而言,就要本着实事求是,把环境保护纳入制度化、规范化和科学化的轨道,从实际出发,立足于全面统筹兼顾的原则,遵循法制统一,确立环境管理体制,建立高效的组织机构即环境管理机构来承担指导和协调任务,通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序,建立健全环境管理制度,并进一步确定有关主体的权利、义务和违法责任。只有对违法者实施制裁,才能使受害人权利得到有效保护。地方立法应将国家立法中污染者与责任具体化明确化,谁污染谁治理。在市场经济的体系下,市场主体具有趋利性,往往出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象。因此,加强地方环境立法,强化污染者的责任刻不容缓。
    其次,严格执法。全国人大的跟踪检查环境保护法实施情况报告曾指出,我国现行法律中确定的法律责任和处罚力度还不适应环境保护工作的需要,主要问题不是无法可依,而是有法不依、执法不严、违法不究。2006年3月通过的“十一五规划纲要”明确将主要污染物排放总量减少10%作为具有法律效力的约束性指标。而“十一五”开局以来,减排指标的完成情况 并没有显现转机。近年来,我国环境保护法律实施状况难如人意已成共识,政府环境责任缺失、环境执法不力、环境违法成本低几成顽疾。目前,《刑法》虽以专节规定了“破坏环境资源保护罪”,但其定罪多以“导致发生重大环境污染事故”为构成要件,致使一些呈蓄积状态尚未突发为重大环境污染事故的、对周围环境及居民健康造成严重影响的污染环境行为,得不到刑事责任追究,这一规定的不足,使环境保护法律的震慑力在一定程度上打了折扣。同时,我国环境法律、法规中对环境侵权的民事责任规定也十分不足,环境污染损害赔偿在实践中往往难以得到有效支持,对环境违法造成的生态环境赔偿也未能在多数环境法律中得以体现。另一方面,虽然政府出台了许多环境保护政策,但在执行中,却常常出现偏颇。有的政府官员们为了自身以及少数集团的利益,不惜损害广大公众的利益,造成环境破坏。作为政府,本来应该站在本地居民一边,履行其职责,保护环境。但是,我们国家某些地方干部也多从可获得的短期利益为工作的出发点或为工作的评估依据,追求显性效果,忽视生态平衡对社会发展的长期的、隐性的效益。尤其在我国农村地区,不少基层领导更是生态意识淡薄,对生态的认识普遍存在着“盲点”。一些基层组织奉行地方保护主义,把本地区、本部门、本行业、本单位的利益最大化、绝对化,有法不依、执法不严,甚至违反国家保护法规。有的明知一些化工企业污染严重,是许多经济发达地区下马的项目,但地方官员为了经济发展,为了短期的政绩,却无视其带来的环境危害。所以解决环境问题还要健全管理体制。首先,完善细化相关环境保护法律,具体化、可操作化;二要加强执法队伍的建设,建设一支高素质的执法队伍,准确运用法律,保证法律规范的正确实施,起到法律对生态环境建设的保障作用;三要严格执法,做到有法必依,执法必严,违法必究。
    最后,落实监管。监督监管是环境行政管理中的一个重要的环节,也是行政体系对环境行为进行制约的最后一道门槛,如果执法不严,监管不力,环境政策将不会得到有效的实施。如果说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和实现义务的活动等法律现象聚合起来的重要手段,那么法律监督则是使法治在法律调整各个阶段得到有力保证的重要措施,一个国家如果没有严格有力的法律监督,也就没有法治。法律监督的真正价值不是在于形式,而是在于力度。首先,政府应加大对违法排污的惩罚力度,提高企业在环境方面的违法成本。增加企业排污的压力。其次,根据监督对象的数量、分布情况、产业结构、本地的财政情况以及环境状况因地制宜地加强相应的执法能力。再次,制定一套科学的环境监测标准,配置先进的监测设备。应该坚决制止环境管理部门行政指定或者变相强制要求企业装设指定厂家的环境监测产品的行为,维护政府采购的开发、竞争、有序。最后,建立环境信息披露机制。任何企业一旦投入运营,必将消耗资源同时会对环境产生负面影响,因此它应把恢复和治理环境作为自己的义务,并应积极对外披露环境信息。但企业往往是从自身利益出发,对环境信息不能全面如实的披露。因此应加强政府有关部门和社会中介机构的监督。例如会计事务所或国家审计机关应进行专项环境审计,对企业环境会计信息的合法性、全面性及真实性进行审查与鉴定,以迫使企业能够主动提供真实全面的环境信息。
    第四,转变发展观念,明确政府的责任定位。环境问题的产生是由于公共利益、整体利益、长远利益缺乏保护而造成的,而目前的社会权力结构中,能充当环境保护人角色的主要是政府。政府是生态环境的主要责任人, 是社会生态环境公共物品的主要提供者。明确的政府生态责任机制是规约政府行为的重要保障, 是促进其有效行使生态保护职能的重要动力。如果政府生态责任模糊或者缺乏监督其履行职责的机制, 那么政府的责任要求就会流于形式, 变成一种有形无物的空洞规定。长期以来, 地方政府由于受“经济指标”至上的政绩观的引导, 在经济发展和生态环境保护二者关系的认识上陷入误区, 人为对立了二者的关系。有些地方政府不惜以资源的过度消耗来促进经济的增长, 经济发展中只求数量, 而忽视了经济发展的质量和效益;更有甚者干脆直接充当保护伞, 成了环境违法行为的挡箭牌。尽管我国的《环境保护法》以及相关的单项环境资源法也原则上规定了政府的环境监管责任, 但这些法律多以公民、法人以及其他组织作为调整对象, 而规范和约束政府行为的法律规定非常有限, 或规定过于宏观和笼统, 这也是某些地方成为政府可以置公共生态环境责任于不顾的重要客观原因。要从根本上扭转生态环境责任虚置的尴尬局面。为公众和企业提供包括污水处理、废物和垃圾的收集与处理,保证水体、空气、生活环境的清洁优美,保证生态环境的安全等,是任何现代国家公共服务的基本职能,同时采取经济措施鼓励私人和企业也提供这种服务。能否高效、高质量地提供这种服务,常常是衡量一个政府效能和业绩的重要标志。随着市场经济的发展和政府职能的转变,各级地方政府必须明确自己的只能定位,承担起相应的生态责任, 即生态教育责任、生态政策责任和生态管理责任。
    
    原载于《甘肃行政学院学报》2008年第1期,人大复印资料《公共行政》2008年第6期
    
    [作者简介]陈潭(1969-),湖南常宁人,政治学博士,中南大学公共政策与地方治理研究中心主任、教授、博士生导师;张晓亮(1984-),山西左权人,中南大学公共政策与地方治理研究中心硕士研究生。
    


■ 本文责编: frank
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