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选择字号:   本文共阅读 1635 次 更新时间: 2008-11-27 17:35:17      添加到我的收藏
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张一粟:论我国环境权入宪的基本架构
·张一粟
标签: 环境权

    环境权作为人们享有的在安全、健康的环境中生存和排除不当环境退化的权利,自1960年代首倡继而成为法学理论以来,即是理论研究和法律实践不可回避的热点。在我国,环境权研究更是持续升温,成为环境法体系中的“显学”。目前,学界已从不同角度对环境权进行制度化构建,从私法保护到确立以公众参与为主的程序保障,从环境专门诉讼机制到公益诉讼制度的建立,业已取得很大成就,但对于环境权入宪这一“环境权立法遭遇的最大问题”[1],目前仍着墨甚少。在各界对于环境权入宪呼声日高的背景下,对这一问题进行深入而细致的研究将是非常必要的。 
    
    一、 环境权入宪的价值正当性 
    
    环境权作为新型的基本人权,不仅在学界获得了广泛认同,在国际环境法和各国宪法中也得到了广泛体现。[1] 这种基本人权属性正是环境权入宪的前提与正当性所在。此外,环境权入宪还是多种因素综合作用的结果。 
    (一)环境权入宪与基本人权保障 
    基本人权具有应有权利、法定权利和实有权利三种形态,应然层面的基本人权进入宪法便成为法定的基本权利。[2] 环境权入宪对基本权利的保障功能主要体现在如下两方面: 
    其一是对环境权本身的保障。环境权纳入宪法能够提高其权利位阶,使其处于权利体系的顶端,统率相关的权利。而且由于宪法修改通常耗时长久、程序复杂,且需要绝对多数才能通过,由宪法来保障环境权的优先价值,将为环境保护提供坚实的支撑,使其较少受到政治氛围影响,从而使环境价值更可能得到持久保障。诚如有学者所言,“人权的方式是一种有力的主张,是一种在理论上不受以游说和交易为特点的官僚决策过程影响的权利。其力量在于它超越个人贪欲和短期性思考的能力。”[3] 
    其二是对其它基本人权的保障。在环境危机日益严重的背景下,环境权已成为生存权、发展权及其它人权赖以存在的前提和基础,环境污染和破坏会严重损害或威胁既有人权,[2] 而如果作为各项基本人权基础的环境权不能进入宪法关注视野,无异于本末倒置,其它人权也会因得不到保障而成空中楼阁。 
    (二)环境权入宪与环境法制完善 
    德国宪法理论认为基本权利具有“主观权利”和“客观法”的双重性质。[4] “主观权利”保障公民权利免受公权力侵扰,可以通过宪法法院的违宪审查加以保障;客观法则被认为是宪法确立的“价值秩序”,直接约束立法、司法和行政。德国宪法作为大陆法系寻求宪法改革资源的基本典范之一,对许多国家均产生重大影响,我国亦不例外。 
    从我国宪法规范看,基本权利作为“主观公权利”的性质并不强烈,宪法规范不能直接适用,基本权利在很大程度上是作为“客观价值秩序”,即通过其价值精神、基本原则、组织制度来制约立法、司法和行政,并指导和授权立法,为立法和行政政策的发展定下基调。 
    具体到环境权来说,其不仅是公民所享有的一项基本人权,而且其价值应为一切环境法律规范所遵循,即一切环境立法均应以保障环境权为起点和归宿。宪法作为根本大法,处于“母法”地位,其规定的内容是国家和公民活动的法律基础,是部门立法根基之所在。因此,只有将环境权作为公民基本权利在宪法中加以明文规定,才能为相关环境法制提供立法支撑和依据,同时为民法、行政法等部门立法“涉足”环境权相关制度提供支撑。 
    同时,立法的不完善也增强了宪法环境条款的实用性。即便环境立法体系很完善的国家,也不可能覆盖所有环境问题;而环境立法发展中的国家尤为突出。在此情形下,宪法环境权条款能够为解决现行环境立法体制未涉及的问题提供“安全阀”的作用。 
    (三)环境权入宪与环境教育推进 
    法律必须被信仰,否则将形同虚设。法律信仰对于法律实施和实效的作用已获得广泛认同。人们之所以尊崇法律不是因为或者主要不是因为外在强制,而是基于对法律的忠诚和信仰。虽说法治社会的达成离不开权力或强制,但不只是或主要不是权力或强制,更依赖于人们的法律认同、内在自觉和积极参与,即法律不仅蕴含着工具性价值,更体现着以人为本的终极关怀,这就意味着法律不能同普通国民的权利认知相脱节。[3] 作为法治后发型的我国,国民对法律认知有限,在高呼宪政的时代,宪法无疑是其最为关注的对象,国民也通常认为只有纳入宪法的权利才是最重要的。因而,环境权入宪对于国民权利认知的培养和环境法律文化的生成具有至关重要的作用,同时对国民保护环境的教育和示范作用也不容小觑。“事实上,将特定权利载入国际文件和宪法文件的主要目的之一在于,这些文件对公民、法院具有教育上的影响。对公民而言,其可以得知这些权利是如此基本和重要;对法院而言,则意味着必须强化保护这些价值准则和约束审判工作。”[5] 
    (四)环境权入宪与环境外交需要 
    作为国家间相互关系最年轻的领域,环境外交是随着环境问题的全球化和严重化、在环境保护发达到一定程度才逐步兴起并专门化的。自1972年斯德哥尔摩会议之后,以环境议题为中心的国际条约和区域协定不断涌现,在环境外交上操作不力,更容易遭致国际社会的攻讦。 
    就环境权为核心的环境保护领域来说,目前国际条约、区域协定及各国宪法基本都作出了积极反应,其着眼点主要是倡导人与自然的和谐共生,保障当代和后代人良好的生存环境,在某种程度上比外交的其它领域更为超脱意识形态和政治利益的束缚,具有较强的公益性特征,当然,其政治性亦不容忽视。 
    环境权入宪对于我国开展环境外交有着重要意义。首先,环境权入宪将向世人昭示我国保护和改善环境的决心,由于宪法是我国的根本大法,作为基本权利的环境权将是一切主体需遵从的准则。其次,环境权入宪是我国履行国际义务的体现,显示作为环境大国的担当。由于国际条约和国际法规范大多不能在国内直接适用,而需要经由国内立法予以转化,宪法作为最高位阶的法律,直接反映我国履行国际义务的态度。其三,某些国家常以人权状况攻击我国,而我国奉行生存权为最大人权,将作为生存权和发展权之基础与保障的环境权入宪,将向世界昭示我国人权保障之积极态度。 
    
    二、环境权入宪的现实可能性 
    
    事实上,在我国,经过近30年的发展,环境权在理论研究上取得很大进展的同时,在实践中也有着深厚的积淀。 
    (一)国际人权公约的推力 
    由于人权具有普遍性,各国更容易通过国际人权公约的方式对其予以保护,并通过国内法转化后予以实施。目前,我国政府已经签署的国际人权公约有23个,其中最重要的是签署于1997年的《公民权利和政治权利国际公约》和1998年的《经济、社会、文化权利国际公约》,且全国人大常委会已于2001年批准了《经济、社会、文化权利国际公约》。 
    上述国际人权公约虽未明确规定环境权概念,但实质已包含属于环境权范畴的规定,如《经济、社会、文化权利国际公约》第7条就规定应给予每个人“安全和卫生的工作条件”,第12条规定“缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”,为达到这一目的,各国应“改善环境卫生和工业卫生的各个方面”。此外,将环境与人权联系起来的国际条约和区域协定也日益增多。 
    而一旦批准这些人权公约,各国就有义务采取切实措施予以保障。宪法作为人权的最高保障书,不仅对人权提供最高位阶的保护,同时也显示了我国对人权的重视以及履行国际公约的态度。而在当今环境状况日益恶化,环境权成为其他一切人权基础的背景下,国际人权公约中的相关规定显然构成环境权入宪的国际法渊源。 
    (二)宪法一般人权条款的支撑 
    在共和国历史上,人权曾经被视为“资产阶级的毒瘤”,人权理念被广为接受并最终进入宪法经历了漫长而艰难的过程。2004年宪法修改前,宪法专章规定了“公民的基本权利和义务”,明确列举了公民的若干基本权利。这种枚举式规定的优点是权利种类明确、体系完整,有利于对宪法明确规定的基本权利进行保护。但鉴于人类认知能力的局限以及随着社会发展涌现的权利诉求,加之人为因素造成的权利缺失,枚举方式难以穷尽不断出现的权利类型。 
    2004年3月14日,第十届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法修正案》中,在第二章“公民的基本权利和义务”头一条即第三十三条中增加了第三款,写入“国家尊重和保障人权”的条款,在新中国历史上首次将一般人权条款纳入了宪法,并使宪法权利立宪模式由单纯的列举向列举与兜底条款相结合的模式转化,这就为作为具体人权的环境权进入宪法实现与人权一般条款的对接提供了内部支持。 
    (三)地方环境立法的先行 
    对于环境权子权利类型立法,我国也已取得了很大进展。即便对于一般环境权条款,我国在地方环境立法中也已有涉及,积累了丰富经验,很多省市或部门在环境相关立法中明确规定了环境权。 
    如2005年修改的《上海市环境保护条例》第八条规定,“一切单位和个人都有享受良好环境的权利,有权对污染、破坏环境的行为进行检举和控告,在直接受到环境污染危害时有权要求排除危害和赔偿损失。一切单位和个人都有保护环境的义务。”2002年修改的《福建省环境保护条例》第九条规定,“公民有享受良好环境的权利和保护环境的义务。一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告;有权在受到环境污染损害时要求赔偿。”《宁夏回族自治区环境保护条例》,《中国人民解放军环境保护条例》等也有类似规定。 
    此外,正在修订中的珠海、深圳等地的环境保护条例草案亦写入了环境权。《深圳特区环境保护条例(修改送审稿)》中甚至将公民的环境权利作专章规定,在对公民环境权予以一般性规定的同时,从程序方面对环境权保障作出了全面规定,开国内立法之先河。 
    这些地方环境立法虽然效力与层级较低,但毕竟已进入立法和实施层面,由于其在某种程度上具有该地区“环境宪法”的作用,同时也表明环境权法律化并非不可逾越的鸿沟,为环境权入宪提供了宝贵的借鉴。 
    
    三、各国宪法环境权规范模式的类型化 
    
    明确环境权入宪的价值正当性和现实可能性只是解决了一个前提性或说理论性问题,如何对环境权入宪的制度框架作出合理的设计,才是问题的关键所在。目前纳入环境权的近60个国家宪法大致可划分为如下几种类型:[4] 
    (一)规范要素意义上的划分 
    法的要素是构成法的基本元素,一般包括规则、原则、概念。以宪法规范要素为标准,环境权在宪法中的规范方式主要有以下两种: 
    ——以基本原则或基本国策确认环境权的内容。 
    将环境权规定在基本原则、基本国策或国家政策等部分,在某种程度上反映了该国对于将环境权作为一项基本权利的犹豫态度:基于环境问题的严重性及国际立法潮流的压力,不得不在宪法中予以规定,但同时又不愿赋予其较强的效力。尤其是对于宪法可以司法适用的国家,基本原则或国家政策通常被认为是促进立法,而非创设可执行的权利。采纳这种模式的有菲律宾、西班牙等国。 
    但近年来,已有越来越多的国家承认原则或政策的适用效力。如菲律宾宪法是在“基本原则和国家政策宣言”一节规定“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求,享有平衡和健康环境之权利”,但实践中已突破了其不能适用的限制。在Antonio Oposa v. Fulgencio案[6]中,原告声称菲律宾原始森林正急剧减少,根据宪法第2条第16款赋予的“平衡和健康的生态”之宪法权利,诉求法院予以干预。法院支持了原告诉求,认为该权利规定在“基本原则和国家政策宣言”与在“权利法案”部分具有同等地位。法院认为,诸如健康环境权等基本人权无需宪法明文规定依然可以适用,而将其写入根本大法的目的在于强调其重要性,并为国家施加一项保障和促进这项权利的庄严责任。 
    ——以规则要素规定在“公民基本权利”章节。 
    以规则要素规定环境权的国家往往将其规定在基本权利章节。在宪法能够适用的国家,其“主观权利”与“客观法”的性质同样强烈;但在其它国家,即使规定在公民权利章节,其很大程度上也仅仅确立价值价值秩序。 
    目前宪法环境权立法多以规则要素来规范。如韩国宪法第35条规定:“任何公民均享有健康、舒适的环境之权利,国家和国民应努力保护环境。环境权的内容和行使由法律规定。国家应促进居民生活质量,努力使国民享有舒适的居住条件。”尽管这是一条典型的宪法规则,但其与一般法律规范相比,仍显得原则性较强,其条件假设与行为模式都非常模糊与不具体,甚至直接规定行为模式“由法律规定”,而法律后果同样也不明确,行为模式对应的法律后果同样需要在具体法律中寻找。 
    (二)规范类型意义上的划分 
    ——以确定性规范直接确认环境权。采用这种路径的环境权往往是“权利-义务”复合型,即公民享有环境权与国家或第三人负有给付或不侵害义务相对应。诸如巴西、葡萄牙、土耳其、俄罗斯等大多数在宪法中规定环境权的国家都是采用这种模式。如《芬兰宪法》第14条规定,“人人都负有对大自然及其生态多样性、环境和我们的文化遗产的责任。公共当局应当努力保障每个人的良好环境权,以及每个人影响与生活环境有关的决策的机会。” 
    ——以非确定性规范间接认可环境权。有些宪法典并没有在法律规范中将适用规范的条件、模式和法律后果固定下来,而是规定可以援引其它人权规范,即以准用性法律规范这一形式来表明宪法要求。由于各国对国内法和国际法的关系认识不同,尤其是牵涉到主权问题,采用这种模式的国家较为少见。如非洲统一组织1981年通过的《非洲人权和民族权宪章》第24条规定了“所有人都有权享有有利于其发展的普遍良好的环境”,而非洲一些国家如科特迪瓦和吉布提便通过在宪法中宣布应遵守宪章规定的权利。[7] 
    (三)权利义务关系模式的划分 
    ——公民权利义务相对应,如法国、西班牙、葡萄牙、塞尔维亚等。这种设计体现了大陆法系国家中公民权利义务对称的传统立场和民法思维方式,即公民在享有环境权的同时负有保护环境及不侵害他人环境权的义务。如《法国环境宪章》[5]第1条规定“人人都有在平衡和健康的环境中生活的权利”,第2条则规定了“人人都有义务保护和促进自然环境”。 
    ——公民权利与国家义务相对应,如挪威、尼加拉瓜、黑山、伊拉克等。在这种模式中,公民环境权与国家环境义务相结合构成了宪法上环境方面的权利义务关系,它是以公民环境权为本位的权利义务错位的权利设计方式,即在同一权利关系中,权利主体和义务主体是并列和对应的。如《挪威宪法》第110b 条规定:“每个人有权获得一种有益于健康的和有益于自然条件的、生产力和多样性得到保护的环境。……国家应制定具体规定实现之。” 
    ——公民权利和国家、公民义务相结合,多数国家采用这种模式。此种模式中,公民享有环境权,国家承担首位环境义务,公民承担第二位环境义务,该模式可以说是第一种模式和第二种模式的综合。如《土耳其宪法》第56 条规定:“每个人都有权生活在健康和谐的环境中。改善环境、防止环境污染是国家的责任和公民的义务。” 
    
    四、我国宪法环境权条款的架构 
    
    (一)宪法规范形式的抉择 
    在宪法规范形式意义上对环境权入宪模式作出选择,涉及到规范要素和规范类型。 
    在规范要素上,本文主张采用宪法规则来规范环境权。将属于基本权利范畴的内容规定在总纲中,实质上与“基本权利”的宪法地位相去甚远。如果一项权利被视为纲领性的目标而不是公民对政府享有的直接权利主张来对待,政府就有可能借助立法行为来限制权利。[8]所以,纲领性的规定不等同于公民的基本权利,两者的宪法地位有异,对国家权力的要求不同,其法律后果也有差异,国家对此给予的保障措施和手段也不相同。基本权利对国家权力有直接约束力,总纲中的条文则不具备这一效力。 
    从我国现行宪法的结构形式看,规定在总纲的基本原则或政策原则基本不采用权利进路的表述方式,而这种表述方式的弊端在前文已有论及,且规定在总纲或基本权利并非宪法能否适用的关键所在。环境权作为基本人权,进入宪法后亦惟有规定在基本权利一节才能实现其初衷。在荷兰等国,宪法开篇即为公民权利之保障,亦足以说明基本人权在宪法中的恰当地位。 
    从规范类型上,本文主要采纳确定性规范。准用性规范虽可解一时之需,但其实质上表现为宪法对环境权规定的缺失,难以体现环境权入宪对于基本人权保障、环境法制完善以及环境教育等方面的重要作用。 
    (二)权利义务关系模式的抉择 
    在对宪法权利义务关系架构的选择上,本文采纳公民基本权利、国家保障职责与第三人保障义务的模式。 
    环境权作为第三代人权已获得广泛共识,而第三代人权入宪的特点之一,便是在对抗国家权力的基础上,尚需国家积极的给付以及他人负有不侵害的义务来保障这些人权的实现。况且,将基本权利在立法上扩展到对第三人的效力在我国宪法上已有先例,如第三十六条关于宗教信仰自由的权利以及第四十条关于通信自由和通信秘密的规定。 
    事实上,前文所述的三种模式亦不能说孰优孰劣。宪政的发展史表明其功能主要在于控制权力、保障人权,控权的目的的也是为了保障权利。因此,在宪法中规定了公民的基本权利,国家就有义务加以保障,无论是否明文规定了这种义务。而从一国整个法律体系来看,其它公民显然负有义务不侵害他人的权利,至于是否在宪法中明文规定,则涉及一国宪法的逻辑体系与表达方式。而这种规定是否能够在司法实践中予以适用,则非本文所关注的主旨。 
    (三)我国宪法环境权条款的具体架构 
    在对环境权入宪模式进行分析的基础上,可对宪法位阶的环境权做出明确定义,即宪法环境权是公民所享有的在安全、健康的环境中生存以及拒绝不当环境退化的权利,这一权利包含两个层面,从积极方面来说公民具有追求良好生存环境的权利,它要求国家应积极给付保障环境权的实现;从消极方面来说则是公民有权对抗导致环境恶化的行为,它要求国家和第三人不得实施侵犯环境权的行为。 
    宪法基本权利通常被分为自由权和社会权,而社会基本权又可以分为经济权利、狭义社会权和文化权[9],我国即采纳这种分类,由于环境权属于社会权利范畴已无疑义,因而其应置于宪法社会权利行列。 
    同时,尚需对现行相关条款进行整合,主要涉及宪法第二十六条(“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”)。虽然环境权规定于“公民权利与义务”一节,但由于我国宪法对于其他的公民基本权利也在同条规定了国家的保障义务,为保持宪法的逻辑体系以及环境权条款的完整性,应将该条与环境权一并规定。 
    综合上述,即在宪法第二章“公民基本权利与义务”第四十一条后增加一条作为第四十二条,同时删除第二十六条第一款,第四十二条内容如下: 
    “中华人民共和国公民有在安全、健康的环境中生活的权利。 
    国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。 
    任何组织和个人不得以任何方式破坏公民的生存环境。” 
    当然,我们亦不应过于乐观。环境权入宪仅是“万里长征第一步”,正如有学者所言,“问题不在于一句口号、一种观点是否入宪,做成条款;而在这些响亮的语词背后的价值理念能否进入社会生活,为执法者和司法者所尊重,成为政法实践的惯例,即成为一个个具体的诉求抗辩、法律解释,乃至公共政策与公共辩论的依据。”[10]从此种意义上讲,在环境权的理论研究和司法实践中,我们要做的,还有许多。 
    
    【注释】
    作者简介:南昌大学法律学系教师 
       
    [1] 最早明确环境权人权的是1972年《斯德哥尔摩宣言》,之后《里约宣言》、《人权和环境原则宣言(草案)》、《比斯开环境权宣言》、《非洲人权和民族权宪章》、《美洲人权公约经济、社会和文化权利领域的附加议定书》、《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》等以及法国等超过60个国家和地区的宪法都将其作为一项基本人权纳入。 
    [2] 这种观点也为国际环境法实践所承认。在“盖巴契科夫-拉基玛洛水坝案”中,国际法院副院长Weeramantry曾阐述过这种联系:“环境保护是大量人权诸如健康权、生存权等的必要条件,因为环境破坏将损及所有人权”。参Gabcikovo-Nagymaros Project (Hung. v.Slovak.), 1997 I.C.J. 97, 97-110 (Sept.25). 
    [3] 环境权入宪有着深厚的民意积淀。台湾地区某NGO曾对“你是否同意在宪法中增列环境权为基本人权”做过大规模调查,高达82%的人予以支持,而明确表示反对的近占2.6%。参简资修:《台湾民众之基本人权观:社会意向资料之初释》,载氏著:《经济推理与法律》,元照出版公司,2006年版,第369页。 
    [4] 这些国家包括安哥拉、阿根廷、阿塞拜疆、白俄罗斯、比利时、贝宁、巴西、保加利亚、布基纳法索、喀麦隆、佛得角、乍得、智利、刚果、刚果(金)、哥伦比亚、哥斯达黎加、科特迪瓦、埃塞俄比亚、东帝汶、厄瓜多尔、法国、芬兰、格鲁吉亚、匈牙利、伊拉克、以色列、韩国、吉尔吉斯斯坦、拉脱维亚、马里、摩尔多瓦、蒙古、黑山、莫桑比克、尼加拉瓜、尼日尔、挪威、巴拉圭、秘鲁、菲律宾、葡萄牙、俄罗斯、卢旺达、圣多美和普林西比、塞内加尔、塞尔维亚、塞舌尔、斯洛伐克、斯洛文尼亚、所罗门群岛、南非、西班牙、马其顿、多哥、土耳其、乌干达、乌克兰、委内瑞拉等。 
    [5] 2005年2月28日,法国议会通过了《环境宪章》,2006年3月,时任总统希拉克颁布了一条改革1958年宪法的法令,在宪法序言中加进了环境宪章,将其与1789年《人权宣言》中规定的“公民权利和政治权利”和1946年宪法序言中纳入的经济和社会权言置于同等地位。
    
    【参考文献】
    [1] 崔丽.吕忠梅:环境权条款应写入宪法[N].中国青年报,2004-08-13. 
    [2] 李步云,邓成明.论宪法的人权保障功能[J].中国法学,2002,(3). 
    [3] 国际人权法教程项目组.国际人权法教程[M].北京:中国政法大学出版社,2002:480. 
    [4] 张翔.基本权利的双重性质[J].法学研究,2005,(3). 
    [5] [意]莫诺·;卡佩莱蒂著.当事人基本程序保障和未来的民事诉讼[M].徐昕,译.北京:法律出版社,2000:64. 
    [6] Juan Antonio Oposa et al. v. Fulgencio S. Factoran, Jr. et al., G.R. No. 101083 (Sup. Ct. of the Phil., 1993). 
    [7] [美]卡尔·;布鲁克.非洲宪法位阶的环境法:赋予宪法条款执行力[A].张一粟,译.环境资源法论丛(第7卷)[C].北京:法律出版社,2008:287. 
    [8] [美]安德鲁·;内森著.中国权利思想的起源[A].黄列,译.夏勇主编.公法[C].北京:法律出版社,1999:56. 
    [9] 郑贤君.论宪法社会基本权的分类与构成[J].法律科学,2004,(2). 
    [10] 冯象.政法笔记[M].南京:江苏人民出版社,2004:255.
    
    《法学论坛》2008年第4期


■ 本文责编: frank
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