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选择字号:   本文共阅读 1676 次 更新时间: 2008-12-24 14:59:55      添加到我的收藏
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洪振快:财政:关于财富的政治
·洪振快
标签: 财政

    历史是一些记忆的碎片。拂去碎片上的尘埃,一览真实的底色,然后把这些碎片拼合成一幅比较完整的图案,使之呈现出动人的风景,这就是读史者的工作。不过,每个人捡到的碎片既不一样,拼合的方法也大有差异,所以拼合起来的图案并不相同,呈现的风景自然也各有特点。
    本书的工作是力图拼合一幅名为“亚财政”的历史图案,记忆碎片主要来自清代的朱批奏折、内阁档案、史料笔记、方志谱牒、文集日记、经世文编等可资利用的一手材料。
    所谓“亚财政”,是一种非正式的财政制度、一种亚生于国家正式财政制度(经制财政)的历史现象。之所以认为它是“亚财政”,是因为它具有三个特点:一、已经普遍化、制度化,而不是个人的、个别的行为;二、尽管已经制度化,但却不是正式的制度,并不是国家认可的;三、它和国家正式的财政制度如影随形,相伴而生。
    可以举个例子。比如说下级官吏给上司送礼是“亚财政”的一个重要表现形式,咸丰年间的一位官员向皇帝报告说,在四川,基层官员都对给上司送礼深感痛苦,一个州县官员每年向总督、藩台(布政使)、臬台(按察使)以及他们的顶头上司道台和知府送的礼,多的达到一万几千两银子,送给上司的这些礼和国家正式税收没什么两样,绝对是不能少的。——用他的原话说,是“上司各项陋规等于正供,不能短少”。(咸丰四年五月二十六日四川学政何绍基奏折,《东洲草堂文集》卷二)
    所谓“正供”,那是国家正式税收,是国家的正式财政制度。而所谓“陋规”,就是“亚财政”。“陋规”在清代是一个总概念,它下面可以分出许许多多的次级概念。像给上司送礼,细分有“见面礼”、“节礼”、“贺礼”、“谢礼”、“别礼”、“盘库礼”、“抄牌礼”、“过站礼”、“表礼”、“水礼”等概念,人们熟知的“冰敬”、“炭敬”、“程仪”等也属于这类范畴。比如“冰敬”和“炭敬”,表面上看起来是以冬天送取暖费、夏天送降温费的名义送的,其实它们都是“节礼”这一大类下面的小类:“冰敬”是端午节的“节礼”,炭敬是春节的“节礼”,这些“礼”是地方官员送给京官的,送的时间就在端午节和春节前,一般是由地方官派专人送到京官府上的。在地方上没有这种讲究,就不叫“冰敬”、“炭敬”,而直接叫“节礼”(或“节敬”、“节仪”),除了端午节和春节,在中秋节也是必须送的,加上官员的生日,在清代前中期称为“四节”,后来连官员夫人生日也要送礼,称为“三节两寿”。为什么地方官员及其夫人生日也算“节”呢?这大概是从皇帝生日是“万寿节”、皇后生日是“千秋节”衍生出来的,既然皇帝和皇后生日全国人民要向其表示祝贺,地方上下级自然也要对上级及其夫人的生日表示祝贺,祝贺总不能只是嘴上说说,还得有点“意思”,这些“意思”便成了“礼”。当然,按照中国人繁文缛节的习惯,送礼也就有了一整套的规矩,规矩之中包括送礼的名称,“礼”啊“敬”啊那是表示尊敬,黄白之物也不能直白地说出来,所以送八两银子就说“梅花诗八韵”,送四十两银子就说“四十贤人”,三百两是“毛诗一部”,一千两银子则是“千佛名经”。
    “陋规”除了各种各样的“礼”之外,还有“平规”、“盐规”、“税规”、“漕规”、“驿规”、“棚规”等等名色。而“税规”在广西则称为“茶果银”,估计是以送点喝茶买水果的钱的名义送的。有些省还有些特殊的项目,比如“香规”,是向到山东泰山和湖北太和山(武当山)进香的香客征收的,康熙、雍正年间的山东巡抚每年可以分到“香规”银2500两、布政使“香规”银是1500两。鸦片战争之前,广东有“土规”,是鸦片(土烟)走私贩子送给海关官吏和水师官兵的。
    “陋规”的“规”字可以有不同的理解。如果理解为“规则”,那么“陋规”就是鄙陋的规则、上不得台面的规则,也就是“潜规则”,这正是吴思“潜规则”一词创意的渊源。不过,在明清人的眼里,和他们平时用词的习惯,“陋规”通常不是指“潜规则”,而是指“规礼”、“规费”——送给上司,为示敬重,称为“规礼”,送给上司的随从人员,因其地位较低,则称“规费”。中国人在这些方面是很用心的,每个词代表了一定的来源和享受主体,尽管说穿了就是钱财,但名目花样繁多,直让人眼光缭乱,也让人叹为观止。
    按照四川官员所说,“上司各项陋规等于正供,不能短少”,“正供”是国家税收,是国家的正式财政制度,而“陋规”“等于正供,不能短少”,这说明它的确是一种制度,有时甚至比国家的正式财政制度还要正式。事实上,许多官员宁可挪用国家正式税收,造成国库亏空的局面,也不敢耽误给上级送礼。(可参见本书《送礼政治》一文)这其实也好理解,亏空可以慢慢想办法弥补,耽误给上级送礼却可能马上丢乌纱帽,孰轻孰重,并不难衡量。这样,国家正式财政就给“亚财政”让道,“亚财政”甚至凌驾于国家正式财政之上。因此,我们可以说清代四川的这种送礼现象是一种“亚财政”现象,它具有“亚财政”的一般特征。
    “亚财政”这种现象有不少历史研究者已经注意到并为之命名。吴思先生的“潜规则”之说算是一种命名的方式。从财政、税收的角度,不少研究者称其为“非经制财政”,或者“非正式的税收”(黄仁宇)、“非正式经费体系”(Madeleine Zelin),不过由于史料的不易得,因而尚未见有系统、深入的探讨。本书所做的工作,就是力图通过对其表现的形式、产生的原因、发展的动力、规模的大小、对历史的影响等方面的勾勒,把它的面貌较为完整地呈现出来。
    “亚财政”这种现象之所以值得关注,是因为它对中国历史走向产生了深远的影响。全面地探究这些影响有很大的难度,这里只能捡比较重要的说一说。
    还是来看一个历史事例。
    雍正四年(1726)三月*,福建巡抚毛文铨在向雍正皇帝汇报福建海关的情形时,分析了此前十几年到福建来的外国商船越来越少,甚至“数年以来,竟绝无一至”的原因。毛巡抚说:
    臣再四访查,始知各国番船无愿来中国,缘自康熙五十一二年以后,文武大衙门需索陋规日甚日深,如红毛船一只,倘挟货百万两上下者,督、抚、提、镇衙门必各索至五六千两不等,而以下之文武各员弁种种抑勒不在其内,此其所以风闻畏缩不前也。
    按照毛巡抚的分析,外国商船不愿到福建来,是因为福建的衙门需索陋规太厉害,一只载货值百万两银子光景的商船,总督、巡抚、提督、总兵等几大衙门先要各自勒索陋规到五六千两银子,下面的各级文武官吏各种各样的勒索还没有计算进去,外商们听说了这种情况,就都不敢来了。(雍正四年三月十日福建巡抚毛文铨奏折)**
    我们知道,帝国时代的官吏有两项基本职责:一是完成国家规定的征税任务,一是维护社会基本秩序。维护社会基本秩序就是提供公共服务,维持正常的商业秩序是官吏们应尽的公共职责之一。而我们在福建的这个事例中却看到另一番景象:官吏为了自身的利益——“陋规”而导致商业活动无法正常进行。番船不敢在福建停泊,对外贸易无法实现,福建的地方经济自然大受影响,地方繁荣就成了无源之水。据毛巡抚的进一步分析,福建是山海之区,靠与外商交易或出海往安南等地贸易谋生的老百姓不少,外商不来,出海受限,他们的生计必受影响,没了生计的人不免铤而走险,这样社会问题也就增多了。由此可知,福建官吏们的行为不仅阻碍了地方经济的发展,而且成了社会矛盾酝酿的潜在因素。
    福建的例子不是惟一的,而是全国性的普遍现象。就在毛巡抚向皇帝呈递报告的早些时候,广东巡杨文乾和江苏巡抚张楷也向皇帝呈递了相似的报告。广东的杨巡抚说,商人们因为不堪忍受太平桥关(广东税关之一)的关卡,只好绕远道从惠州山路走,或者干脆前往别省经营。(雍正四年二月十二日广东巡抚杨文乾奏折)江苏的张巡抚说,设在江苏的著名税关——淮安关自从监督庆元到任之后就成了“阎王关”,由于花样繁多的征税附加项目,一段时间以来,商人们不敢从淮安关经过,而宁可绕远路从南京、仪真那边走,都说我们宁可多花些路费走远路,也不敢过你这个“阎王关”。(雍正三年六月十八日江苏巡抚张楷奏折)
    福建、广东、江苏的报告只是我们能够看到因而知道的帝国税关的情况,其他地方或者没有报告,或者有报告而我们没有办法看到。从这些报告中我们有足够的理由推测,大清的税关到处都一样,用清代的一句民间谚语来概括,就是“关无善政”。“关无善政”的一个重要表现,就是官吏追求非正当的福利——“陋规”,从而对正常的商业秩序造成极大的破坏。福建官吏诛求太多,外国商船不敢靠岸,但他们可以前往别处贸易,而在帝国之内,商人们只好绕过设在交通要道上的税关而走远道或走偏僻的山路,这种做法增加了商业成本,降低了流通速度,对经济发展的不利影响显而易见。广东的杨巡抚说有些商人干脆往别省经营,这与外国商船不敢前往福建的情况如出一辙。
    因陋规导致外国商船不敢前往福建的这种情况还有更严重的后果。清代在康熙时代曾设有四个海关:粤海关、闽海关、浙海关和江海关。外国商人可以前往四地贸易,这是“四口通商”时期。到了乾隆时代,这种情况发生了变化,变成了“单口通商”。导致政策调整的原因,实际上与陋规制度有很大的关系。在“四口通商”时期,外国商船不敢去福建了,后来大多前往广州的粤海关贸易,但是在粤海关贸易久了,情况越来越像福建,外国商人觉得难以忍受,于是他们前往宁波,准备探寻不去广州贸易的方案,这种做法引起了广州官员的恐慌,他们想阻挠这种行为。刚开始的时候,广东官方向皇帝提出的建议是向前往宁波浙海关贸易的外国商船征收比广州粤海关多一倍的关税。但是外国商人还是宁肯去宁波。在经济政策调节无效的情况下,大清帝国关闭了其他三个海关,只留下一个粤海关。“单口通商”政策对中国历史走向的不良影响在后来的岁月中越来越清楚。而追究这个政策出台的原因,显然与粤海关官吏及广东官方为了自身私利而对乾隆及身边人员所做的游说有莫大的干系。由于英国人需要中国的茶叶,他们不能不与中国贸易,而贸易地点仅限于广州,英国人做了多次突围的尝试而没有取得任何实质的进展,这样矛盾便慢慢积累,最终引发了鸦片战争。从某个角度来说,鸦片战争与其说是因鸦片而引起的,不如说是因陋规而引起的,在这个意义上,鸦片战争与其说是“鸦片战争”,不如称为“陋规战争”更加符合历史实际。(详见本书《陋规战争》一文)
    在中国传统社会中,农业是立国之本,工商业并不发达,商人更处于士、农、工、商“四民”之末。从上述福建等地的税关事例中我们已经不难看出,发展工商业有很多难以想象的阻力,官吏的行为对工商业的发展是有破坏力的。在这种社会规则之下,以工商业为特征的资本主义难以发展就显得很正常。明代嘉靖年间的严世藩,曾经纵论当时财富在百万两银子以上的富豪,榜上有名的17家中,除了“山西三姓、徽州二姓”可能是指晋商、徽商之外,其余的都是官吏集团中人。(王世贞《弇州史料后集》卷三十六)而那可能是商人的五姓,恐怕其发迹也不完全是靠纯粹的市场行为,而有可能是与官吏集团狼狈为奸的“红顶商人”。历史事实一再证明,在帝国时代要想发大财,除了当官就是与官吏勾结而得到经济特权,除此而外别无它途。这也导致了中国的大商人往往不是真正意义上的商人,他们一般不是靠开拓市场、发展技术、提高管理水平这些对社会进步有益的方式积累财富,而是通过与官吏勾结、在既有社会财富的分配中占据有利地位而实现的。当社会财富集聚到官吏及官商的手中,而这些人又没有动力去发展工商业,那么代表新兴生产方式的力量就成长不起来,资本主义也就不可能发展起来了。
    无法发展出资本主义的传统中国,就只能陷于王朝更替的“历史周期率”泥淖之中而不能自拔。曾经强盛的王朝为什么会崩溃?中国传统政治思想认为这是行苛政、恶政、暴政而不行善政、德政、仁政的结果。苛征暴敛的恶政激起大规模社会反抗是人们在中国历史中容易看到的一种现象,也是容易为恶政做注脚的现象。但是,历史远非如此简单。清康熙五十一年(1712)就宣布“永不加赋”,那么为什么还有后来的白莲教起义、太平天国起义和辛亥革命?这个问题不是那么容易回答,但早在康熙十九年(1680)就有人给出了答案。该年一个名叫许承宣的官员如此描述生活在立国未久的大清帝国的老百姓的痛苦:“今日之农,不苦于赋,而苦于赋外之赋”,“今日之商贾……不苦于税,而苦于税外之税”。(《请禁额外苛征疏》,《皇清奏议》卷二十一)由于“亚财政”制度的存在,老百姓不仅要负担国家正式财政制度所要求的赋税,还要负担并非国家正式财政制度要求的“赋外之赋”、“税外之税”。按照帝国的正式规定,正式赋税并不高得让人难以承受,相反,应该说是比较合理的,比如农业税率一般不高于百分之十,低者甚至不到百分之一,商业税率是“三十税一”或“值百抽五”,如果加上“永不加赋”的动听承诺,那么人们似乎可以生活在蜜罐里了。可是事实却是另一个样子,帝国时代的老百姓始终很苦,苦的原因就在于存在“赋外之赋”、“税外之税”。由于传统中国是一个以小农经济为基础的社会,小农经济有自己独特的经济规律,其重要表现就是农业生产剩余极其有限,这导致了农民的税负能力很差。所以尽管国家正式赋税的负担可能还不是很重,但由于存在“亚财政”,而且“亚财政”的总体规模常常要比国家正式财政的规模还要大,正式负担加上“赋外之赋”、“税外之税”,就可能超过中国传统农业经济所能承受的极限,成为不堪承受之重。老百姓自然也希望通过合法渠道取缔“赋外之赋”、“税外之税”,但历史证明这些努力都是无效的,即使一时被取缔,不久后又会死灰复燃,并且超过原来的水平。——这就是所谓的“黄宗羲定律”。合法渠道走不通,最后只能通过不合法的途径来解决,社会动荡由此而生,中国式王朝更替也就不可避免了。
    中国历史上的思想家为了寻求摆脱王朝更替“周期率”的答案曾经搜索枯肠,他们能够想到的最佳答案是仁政(善政、德政),也就是所谓“以德治国”。这一套方案的致命缺陷,梁启超看得很透彻。梁启超说:儒家论仁政“只能当如是,而无术使之必如是”(《论政府与人民之权限》)。说到底,他们论证的只是理应施行仁政,而对不施行仁政应该怎么办却束手无策。既如此,现实就如同清代的民间谚语所说的那样——“关无善政”,税关从来没有善政,中国历史也不可能有真正的善政。没有善政的一个表现,是无法限制“亚财政”现象。
    中文“财政”这个词是明治维新时代的日本人创造出来的。日本人创造“财政”这个词,借用了两个中文字——“财”和“政”。“财”是财富,“政”是政治。所以“财政”就是“关于财富的政治”。“财富”包含着创造财富和享有财富两层意思。创造财富属于生产,享有财富事关分配。财富由谁创造,又由谁享有,这其实是人类社会最核心的问题,是一切政治的核心内容。由于分配可以影响生产,当财富分配制度不公时,生产就失去动力,进而使整个社会停滞不前、衰弱落后。中国历史上的“亚财政”制度,是一种“关于非正当财富的政治”,它使社会财富做了扭曲性的、不正当的分配,它所导致的后果,一方面是生活中“潜规则”盛行,一方面是当这种不正当的财富分配过于严重的时候,社会就有动荡的危险。一个国家,如果要真正强盛,它就必须解决财富分配的公平问题——为社会成员出于自身福利最大化的目标提供一个公平、合理的竞争机制和平台。有了这样的机制和平台,社会就有活力,国家就能强盛,否则,就无法摆脱“历史周期率”的支配。
    
    (《亚财政:非正式财政与中国历史弈局》代序)


■ 本文责编: linguanbao
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