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选择字号:   本文共阅读 2850 次 更新时间: 2009-02-22 19:51:02      添加到我的收藏
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刘守英:集体土地资本化与农村城市化——北京市郑各庄村调查
·刘守英
标签: 城市化

    摘要:本文基于对北京市一个村庄的实地调查发现,土地资本化是城市化的重要依托。土地资本化的不同方式决定了城市化的模式。一种模式是政府主导的城市化,它依托于土地的国有化和政府攫取土地的级差收益。另一种模式是农民自主的城市化,即在不改变土地集体所有制性质的前提下,在规划前提下,农民集体一方面通过宅基地的商品化和资本化,发展房地产,将土地级差收益留在村庄,用于企业发展、村庄改造;另一方面通过土地的非农化发展第二三产业,推进农村的工业化和城市化。在政府主导的城市化越来越导致社会矛盾激化的情况下,应该研究农民自主城市化的经验、效果,客观评价它对中国农民参与城市化进程的重要意义。
    关键词:土地资本化;城市化;村庄调查;集体土地
    收稿日期:2008-09-12
    作者简介:刘守英,男,湖北省洪湖市人,国务院发展研究中心农村部研究员。
    本文系北京村庄制度变迁研究组《集体土地上长出的城市——郑各庄现象研究》课题的分报告。参加调研的人员还有:张强、黄中庭、袁家方、章浩。感谢郑各庄领导和村民对本研究的大力支持。
    
    一、引言
    
    在中国土地包产到户的发源地——凤阳县的城墙上,至今还留着那位出生于斯的明朝开国皇帝朱元璋撰写的"万事根本"的牌匾。在农耕社会,土地无疑是万事之根本,是农民的衣食父母,是国家税收的主要来源。伴随农业社会向市民社会的转变,土地更是焕发出神奇的魔力,她已不再仅仅出产粮食,而是长出了一块块的工业,长出了一片片的城市;她不再仅仅是农民生存保障的源泉,而是成为升值最快、最稳定的生产要素,成为非农产业和城市投资融资的最可信赖的担保品,成为各利益相关者追逐和争夺的对象。①「参见蒋省三、刘守英:《土地的秘密》(待出版文稿)。」土地的资本化成为一个国家、一个区域、甚至一个村社高速成长的发动机,是他们创造经济奇迹的秘密。②「参见德。索托:《资本的秘密》,北京:华夏出版社2006年版。」
    北京城郊的郑各庄村,就是一个集体土地资本化推动村庄巨变的典型个案。30年前,这里绝大多数人口被束缚在土地上以农为生,人均年纯收入182元。改革开放以来,尤其是1998年以后的10年间,郑各庄村发生了翻天覆地的变化。
    2007年与1998年对比,村级总资产从0.36亿元增加到32亿元,提高了88倍;经济总收入从0.35亿元增加到12.8亿,提高了36倍;上缴税金从33万元增加到6800万元,增加了205倍;村民人均收入从3100元提高到21000元,增加了6.8倍,兑现村民福利增长了39倍;人均土地收益分配从50元增加到2000元,③「见郑各庄内部资料:《郑各庄村史》。」实现了一个传统村庄向工业化、城市化的现代社区的转型。
    本文以郑各庄村这块土地上如何长出工业和城市为线索,记录宏福集团利用村庄土地的资本化发展与壮大、郑各庄村伴随宏福集团的发展从传统村庄迈向工业化城市化的进程,着重分析集体土地资本化的组织、体制和机制基础,揭示农民土地资本化与政府土地资本化的差异,以及农民集体土地资本化对农村工业化和城市化的意义。
    
    二、宅基地商品化与土地资本化
    
    (一)化危机为机遇的土地资本化
    郑各庄村在经历了集体办企业和村民在外闯荡的历程后,于1990年代末明确了要利用村里的资源谋发展,而且是在保住集体土地所有制性质不变的前提下,通过土地来自我谋发展。当时,房地产开发已经在郑各庄周边蔓延,以王府名义开发的房地产项目——王府花园、王府公寓、王府农场等在相邻的村庄拔地而起,郑各庄这片土地理所当然成为许多房地产商垂涎的版图!但是,郑各庄人作出了另一种选择——明确提出了自己的土地利用和开发目标:第一,郑各庄祖辈留下的地不卖!自己的地自我开发。第二,土地开发不能急功近利,要考虑可持续性发展。第三,村庄开发要有规划地进行。①[参见《宏福集团发展史》(内部资料)。]
    从事后来看,郑各庄村的土地开发,并不是因为郑各庄人比别人更有远见,从一开始就窥视到了土地资本化的魔力,从而甘愿冒着政策的风险成为较早吃螃蟹的人,而是出于企业当时陷于困境所采取的无奈之举。
    第一,到1997年时,随着企业发展规模的扩大,已吸引大量非本村人进入企业,在企业就业员工中,外村人占到91.4%,其中有些人已成为企业发展的骨干,集团骨干中,外来人已达51人。由于这批人不是本村人,就不能享受福利化的宅基地制度的恩惠,但他们又是在为本村企业服务,作为村企合一体制的领导人就不可能不解决这批人的住房、而将他们推向商品房市场来解决。因此,解决这些人的住房成为宏福集团留住人才、发展自己的重要手段。
    第二,是为了消化企业的"三角债".90年代末这家以建筑、施工为主的宏福集团已经被"三角债"拖得"债权高筑",到1997年,集团债权高达3000多万元。于是集团不得不决定以物折款的方式盘活资产,凡是集团的债务单位,有水泥出水泥,有钢材出钢材,没有材料的出人工,作为启动住房建设的资源。②[参见北京郊区村庄制度变迁研究组《集体土地上长出的城市——郑各庄现象研究》。]
    令郑各庄人喜出望外的是,这一本来为企业解困的初衷却让他们尝到了土地商品化的甜头,产生了通过土地资本化发展企业、改造村庄的念头。
    郑各庄第一批住宅楼经过八个月的盖建诞生。这批住宅楼的入驻取得了意想不到的效果,上楼的村民和员工以预付款方式进行订购。所得的500万元预付款不仅救活了企业,而且企业以此作为周转金,净赚了2000万元。这给宏福集团通过旧村改造实现土地资本化很大启发!在仅仅6亩地上就盖出了4栋15236平方米的楼房,全村现状为415户,占地1050亩,不仅用地不集约,而且毫无规划,未来新增人口还得申请宅基地继续盖房,更要命的是,农民祖祖辈辈只要有点活钱,随着娶妻分家,就要不断地翻盖房屋,如果让全体村民都住进楼房,整个村子将省出多少宅基地!
    宏福集团在土地上不就大有文章可做了吗!把郑各庄建成现代生态庄园不就有了突破口了!
    就这样,在郑各庄人面前,危机变成了机遇。
    起初只是为了解决企业员工住房、消化企业债权的无奈之举,变成了一个对未来宏福集团和郑各庄发展起决定作用的决定:进行旧村改造,盘活宅基地,为集团发展开辟土地空间。
    (二)细致工作和利益兼顾促成的旧村改造
    要进行旧村改造,就必须动用农民已经占有的宅基地。但是,盘活宅基地谈何容易!一大堆的问题有待发动旧村改造的领头人去解决③:[据郑各庄旧村改造农户调查实录。]
    ——村里的每个农户祖祖辈辈就是一家一院自盖院落的传统,房子里要摆放农具,四周要养猪禽增加收入,要他们住到一间一间的阁楼上去,大多数农民认为不习惯、不方便。
    ——祖辈留下的院宅房屋是几代人奋斗的结果,每块砖瓦、每根椽子都是流着血汗!况且大多数农民的房屋都是在改革以后收入提高新盖的,一些农户的房子还盖得很有水准,要拆掉他们的房子,不仅费钱,更主要是他们舍不得。
    ——农民住自己的房子时,都是自我维护和自我管理,上楼以后就要有专门的物业管理,用电用煤都比原来高,农民反映收入低、住不起。
    ——农民对于上楼更是心存后顾之忧,今天上楼,明天养不起楼怎么办?
    ——还有法律对宅基地制度的规定。按照《土地管理法》的规定",农村村民一户拥有一处宅基地",上楼以后这个权利如何保障,如何实施?
    会不会上楼以后,这个权利就没有了?
    但是,农民上楼既是郑各庄旧村改造的题中应有之义,也是旧村改造能否进行和能否成功的关键。因为农民不上楼,旧村改造就无法展开,土地节约就无从谈起,土地资本化也就成了空想。
    如何让农民上楼?重要的是形成和制定符合村民实际、顾及他们利益的政策,作出有利于保障村民居住权益和经济利益的制度安排。党总支召开会议提出三条原则:
    ——要设身处地为村民着想,决不让老百姓吃亏,既然有好的初衷,就要实现良好的目的。
    ——实行不让农民吃亏的房屋作价评估。
    ——制定相关优惠政策,既然要让村民上楼,就要让村民住得起楼,养得起楼。
    按照这几条原则形成了郑各庄村旧村改造中关于村民拆迁安置的规定。包括:(1)拆迁安置:凡是具有本村常住户口的村民以及在上学期间户口迁出并长期与父母生活居住在一起的未婚人员,每人40平方米。为了缓解住房安置压力,零岁以上的未婚人员每人为120平方米;原住宅面积如大于拆迁安置住宅面积,按原住宅面积进行安置。(2)拆迁补偿办法及标准:分期进行补偿。(3)在综合考察村民拆迁补偿水平的基础上,确定出售给村民楼房的价格。(4)将村民拆迁的前期补偿总额与村民认购楼房的总额进行互抵,多退少补。(5)确定住房福利待遇标准。(6)解决村民临时居住的办法。①[参见北京郊区村庄制度变迁研究组《集体土地上长出的城市——郑各庄现象研究》。]
    在作出有关农民拆旧换新制度安排的同时,郑各庄的旧村改造规定中,也制定了相应的企业和教师购房办法和外来人口购买宅基地改造剩余用房办法,通过盘活宅基地和旧村改造,实现土地资本化收益的目标彰显。
    一是关于教师购房办法。有资格购房的教师是指工作在本村域内院校中非本村村民属性的相关人员。中小学校(过去属于民办公助性质的中小学校)老师:给与40平方米村民(相当于一个人的指标)福利房价,其余的按每平方米1680元售给,但购房总面积不能超过家庭人口现状的人均40平方米。超过部分按市场价格购买;引进的大学教职工:按市场价格的80%售给,委托校方对购房标准实施控制。
    二是企业员工购房办法。有资格购房的企业员工是指工作在本村域内企业中非本村村民属性的相关人员。根据员工的贡献(工龄、职务),按照市场价格的60%-80%售给。住房面积控制在90-160平方米之间。
    三是有住房的外来人员房屋兑现办法。指在旧村改造之前购买村民宅地内房屋的人员。按旧房屋同等的建筑面积、以村民福利房价格标准售给楼房。超过原房屋建筑面积的部分,按市场价格购买。拆迁后,不享受村内福利。
    四是外来人购房办法。把村民、企业员工、教职工认购住房后的剩余房推向市场。在不作宣传、不推销的前提下,外来人自愿前来购买。执行市场价格,以弥补旧村改造的资金缺口。
    正是由于细致的工作、以保障村民利益为前提的制度规范,以及先上楼农户的示范效应,郑各庄391户祖祖辈辈自己盖院、几代人生活在一个院落的传统,转变为按门牌号和楼层、户与户之间彼此不相识的多层楼居住方式。
    (三)盘活宅基地实现多赢的效果
    第一,改善了村民的居住和生活条件。从1998年3月到2007年年末,郑各庄共拆除旧房屋3084间,计50000平方米,院墙16000平方米。旧村改造后,村民住房共1130套,建筑面积101700平方米;另外为新生及合理迁入的村民预留福利房120套,建筑面积11300平方米。共计113000平方米。人均居住面积达到70平方米,相当于上楼前23平方米的3倍。差不多原来的一个农户在旧村改造后获得了3-4套公寓楼。实施旧村改造,村民陆续搬迁上楼,基本一代人一套住房,打破了原来"一宅一家一户"的格局。同时也把农民从多少年来劳其一生省吃俭用、一辈子心血都用在盖房上的生活模式中解放出来。
    第二,以优惠价格配置住房给企业核心员工,为发展企业留住了人才,积累了人力资本。产业配套房,用于安置宏福集团及合作企业的员工、大中小学校的教职工,筑巢引凤的效应愈加显著。使郑各庄村经济建设蒸蒸日上。在不扩大住宅用地的前提下,建了一批产业配套住房,安置企业员工、院校教职工以及周边村农民4500户。通过旧村改造,为企业员工及大中小学教职工建造1377套房,建筑面积181901平方米。还预留了产业配套房182套,建筑面积191215平方米。共计373116平方米。这两类群体只是以成本价购房,成为商品房改革大潮中的赢家。
    第三,土地的资本化收益,为公司创造了巨额资金。第一批对外销售298套,33475.48平方米,实现销售收入34,008,990.26元,到2007年,共对外销售18批房、4452套,销售面积418383.27平方米,平均单价从680元提升到5680元,共实现销售收入1,378,013,540.75元。
    第四,节约了土地资源,为郑各庄的产业发展腾出了土地空间。通过旧村改造,住宅用地由原来的1050亩减少到250亩,节约土地800亩。
    第五,改善了村民居住环境,使郑各庄从一个传统农村变成现代城市社区。十年前的郑各庄,生活环境差。现在郑各庄成为一个规划科学、村里人和外来人共处、环境优美的现代城市社区。
    (四)宅基地商品化、资本化的意义
    第一,郑各庄的旧村改造,创造了农民以自主投资、自我管理的方式进行村庄改造的模式。
    郑各庄村在旧村改造中,村民的拆迁补偿、住宅楼和基础设施建设以及物业管理等方面的投资完全由村里企业负担,没有给地方政府财政添任何负担,而且在旧村改造中不依赖开发商,完全靠自己投资,自己开发、自己管理、自我完善,避免了农民和村庄利益的流失,减少了目前征地拆迁中农民集体与开发商的利益纠纷,也避免了政府为了拆迁改造给开发商让利,造成政府与农民的冲突。
    郑各庄旧村改造运营成功的经验表明,只要在宅基地政策上敢于创新,允许宅基地的商品化、资本化,允许集体宅基地作为房地产市场的适当补充,就可以打通旧村改造的资金流,也可以改变目前国有土地垄断供应下房价居高不下的局面,为城乡生产要素的对流和农民参与城市化进程打开一条通道。
    第二,郑各庄的旧村改造,开辟了乡村房地产开发新模式。
    我国政府认定的房地产开发模式是,政府供应土地,由房地产商在国有的土地上开发与经营,政府通过土地的招拍挂获得巨额土地出让收入,房地产商从住房销售中获得利润。
    郑各庄村的房地产开发则完全是另一种模式,他们是利用村庄宅基地盘活节约的土地,从事了部分商品房开发对外销售,因此,其土地是集体所有的宅基地,住房建设的主体是村里的企业。
    因此,土地资本化的收益留在了村庄和企业,房地产销售的利润也归本村企业,促进了企业发展和村庄面貌的改善。
    由此可见,郑各庄的旧村改造取得了多赢的效果,农民居住条件改善,为企业员工解决了后顾之忧,而宏福集团则成为旧村改造和土地资本化的最大受益者。
    
    三、集体建设用地入市与农地非农化
    
    事实上,郑各庄对村庄土地的利用并不仅仅局限于实施旧村改造来改变农民的居住方式和村庄环境,他们在谋划着一个更大的目标:利用集体土地实现村庄的工业化和城市化。
    要实现农业向工业的转变,就必须要改变土地的用途和使用方式。对于宏福集团的决策者来说,全村土地总量4332亩中,已有1370.57亩作为村庄道路、广场、宏福学校等公益性设施用地,另外近3000亩地分别为通过旧村改造腾挪出的800亩宅基地和2200亩耕地。我们下面就来讲述郑各庄人是怎样通过企业、村庄与农民的巧妙的合约安排,依靠这片土地的非农化,推进村庄工业化和城市化的进程的。
    (一)化解土地非农化的政策制约
    要在这片土地上做工业化的文章,首先就要得到各主管部门的许可和批准。
    第一关是规划关。按照《城乡规划法》规定,"乡规划、村规划的内容应当包括:规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农业生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护等的具体安排。""乡、镇人民政府组织编制乡规划、村规划,报上一级人民政府审批。村规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。"①[参见《中华人民共和国城乡规划法》。]
    到了1996年,郑各庄人绘制出自己村庄的第二个规划。这个被称为《郑各庄村21世纪生态庄园》的建设规划,由郑各庄人聘请一批专家绘制完成。它依据北京市及昌平区总体规划布局和功能定位,按照人与自然、人与资源、人与环境和谐的理念,结合本村所处的地理位置以及具有的人文特征、资源特点和未来产业发展方向等因素,遵循可持续发展的主导思想,将郑各庄村288.7公顷村域,规划出生活居住、科技产业、教育科研、旅游休闲、商业服务等五大功能。这一规划突出了产业支撑、生态环境改善以及基础设施配套等,计划用20年的时间,打造一个以经济繁荣和高度的精神文明为主体,拥有优美的人居环境、完善的基础设施和配套的服务体系的生态型主题村庄。①[参见昌平区规划委员会对郑各庄规划的批复。]
    尽管这个规划按照郑各庄人对未来自己家园的憧憬绘制,但其科学性和前瞻性丝毫不亚于任何一个高标准的、高花费的、兴师动众的规划。鉴于此,2005年3月北京市规划委员会正式批复的《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》就是在这个规划基础上形成的。
    这个规划是郑各庄人的第三个规划。它按照北京市和昌平区总体规划以及北七家小城镇功能定位,对村域内4331.3亩土地作了规划,除了保留73.5亩农业用地外,大部分土地规划为集体建设用地即非农产业用地。具体用地功能如下:村民及企业配套住房用地646.8亩,高档住宅即1000栋用地494亩,工业用地355.95亩,教育科研用地533.59亩,温榆河绿化带763.6亩,人工湖、护城河、温榆河等水域用地230.8亩,商业文化娱乐用地161.55亩,公共设施用地25.8亩,道路用地680亩,行政办公用地34.05亩,绿地及绿色产业用地833.66亩。
    这个规划不仅让郑各庄的人吃了一颗定心丸,而且为郑各庄村的建设和发展提供了法律保护、科学凭据和规划保证。从1996年自我制定的规划到2005年规划得到批复,以及规划批复以后的整个时段,郑各庄真正做到了以规划统领全村的空间布局、产业配置、基础设施建设和村庄发展,真正落实了规划的权威性和严肃性,它没有像某些城市那样花大价钱绘制完规划以后,让其变成"规划、规划、墙上挂挂",也没有因长官意志和领导人的个人喜好而随便更改规划。规划真正成为郑各庄从传统农区变成现代、宜居、功能完善、布局科学和和谐发展的城市的基础。
    第二关是宅基地使用关。通过旧村改造节约出来的800亩地,审批起来相对容易,因为这些地已经是集体建设用地,只需办理相关手续即可使用。
    第三关是土地审批关。因为1998年施行的修订后的土地管理法,对土地实行用途管制、严格耕地保护和加大审批等规定,对土地转为非农用途作出了非常严格的规定。对于宏福集团来说,更难的是第三道关,2200亩耕地要转变用途,就要到国土部门办理土地转用审批手续。不过,实事求是地讲,1990年代末的土地管制还没有现在这样严格,加上农业部门对农民发展经济的支持,又从另一角度分担了农民利用土地发展非农产业的风险。在这一历史关头,当时北京市大力发展乡镇工业区的政策支持了郑各庄创办的"宏福创业园".②[参见郑各庄关于土地确权、确利的规定。]村集体就通过整理置换、交纳复垦费等方法,逐步将其中的1600耕地调整为建设用地。也就是说,宏福集团靠盘活宅基地节约的800亩存量集体建设用地加上整理置换的1600亩地,已经拥有了2400亩土地的开发经营权。
    (二)与农民集体达成租地合约
    更为关键的是,必须解决好村民与土地的关系,核心是村民的土地对利益保障。
    节约出来的宅基地属于全体村民集体所有,集中利用的核心是保障每个村民的土地利益。那2200亩耕地就要复杂得多,这些土地于1984年包产到户时已下放到每个农户,尽管在大部分农户转向非农产业以后,这些土地已由村农业公司代为经营,但是承包权和收益权仍然属于郑各庄村的每个农户。如何将这些每个农户拥有权利的土地转为集团集中开发经营呢?
    郑各庄在1998年实行旧村改造的同时,还有另一个举动,那就是作出了村庄农民集体土地委托公司经营的制度安排。当时正值落实中央关于土地延包30年不变的政策,郑各庄结合本村的特点,在尊重农民意愿的前提下,建立了确权、确利、保收益的土地流转机制,为集团经营村庄农民集体所有土地提供了制度保障。具体而言:村委会与宏福集团签订土地流转协议。集团一律采取有偿租用的形式,保证每亩每年不低于5000元的土地租金。对尚未租出的土地,则由宏福集团按每亩每年500元的租金标准支付给村委会。村委会收回的土地租金,全部分配给享有土地承包权的农民。①[参见刘守英:《中国的二元土地制度与土地市场残缺》,《农业部农研中心改革30年论文集》。]
    这一制度规定带来土地利用主体的重大变化,那就是,宏福集团从村集体手中,获得了对郑各庄村域全部土地有规划的开发与经营权。它成为宏福集团对村庄土地实行统一规划、统一招商引进企业,依靠市场机制推动土地流转,推动村庄工业化和城市化的重要合约安排。
    这一合约安排当时之所以为大多数农民所接受,主要是基于:
    第一,在土地经营上,郑各庄村召开村民代表大会通过决议,明确了土地只租不卖的思路,只是将土地经营权委托给了集团,集体土地所有权性质并未发生移转,也就是说,宏福集团只是通过出租方式获得了郑各庄村农民集体土地20-30年的使用权,集体土地所有权仍然握在郑各庄农民集体手中。这就避免了国家征地或房地产商买地开发导致农民集体丧失土地所有权。
    第二,集团支付给农民集体每亩土地租金不低于5000元、未出租土地按500元支付。集团使用郑各庄村的土地,无论盈亏与否,都必须按时交付租金,保障了农民的土地租金,避免了农民直接参与市场经济的风险。村民作为土地所有者,不参与土地经营,但享受土地租金,保障了农民的土地权益。集团在与村委会签订委托经营土地合同、交纳土地租金后,可以自行经营土地,也有利于集团作出整体规划,优化产业布局。
    第三,村委会保证收取的土地租金,除公共福利外全部分配给村民,每年将土地利用情况、租金标准、租金收入及分配方案向农民张榜公布,保障了村民的知情权和监督权,使农民集体的土地租金得到足额分配。
    (三)集体建设用地非农化的方式
    在通过出租取得集体土地的经营权后,宏福集团对郑各庄村域土地采取了自用、入股、土地出租和厂房出租的方式,以推进村庄的工业化进程。
    从1998年到2007年,宏福集团自用土地创办属于集团旗下企业18家,自用土地410亩;宏福集团以参股及合作方式引进企业8家,合作利用土地515亩;园区以厂房出租方式引入企业27家,占地61亩。
    通过这三种方式,郑各庄土地被转化为企业用地576亩,占全村土地面积的13.3%,占全村建设用地面积的17.2%.正是通过土地的自用、集团参股、合作利用土地、租厂房和租地招商引资,到2007年,郑各庄已有企业60家,创造产值12.8亿元,上缴税收7000万元。制造业产值和就业占到全村的47.8%和14.5%,基本实现了村庄的工业化。
    在自身大力发展、引入企业、推进工业化的同时,宏福集团还通过调整产业结构、大力发展第三产业、引入学校进入村庄聚集人气,推进村庄的城市化。为了适应产业结构的转型和城市化的进程,宏福集团在土地配置上也作出了相应调整:
    一是自用240亩用于温都水城品牌相关的第三产业发展,实现宏福集团自身从原来以建筑施工为主导产业的集团向以旅游、宾馆、文化创意、会展等以第三产业为主的服务业的转型。
    二是引入北京邮电大学软件学院和中央戏剧学院,聚集郑各庄的人气、文气,改变人群结构,提升购买力,使村庄工业化向城市化转型。到2007年年底,租用大学园区112亩,占村域面积的2.6%.
    (四)集体建设用地非农化的收益与分配
    第一,农民集体获得了土地租金。郑各庄通过集体建设用地进入市场,实现工业化城市化的同时,也收获了土地非农化的租金。
    第二,形成产业发展、村民居住、社区公共空间配置科学、合理的用地结构。一方面表现为产业用地配置合理,第二产业用地占13.5%,服务业用地占62.4%,完成从工业用地为主向服务业用地为主的现代城市用地结构转型。另一方面表现为用地极其高效、集约。产业用地占比达80%,公共用地只占0.3%,企业和村庄办公用地只占0.08%,与我国各大城市的宽马路、大广场、气派威严的政府办公大楼等公共用地占比过高形成鲜明对照。
    第三,在村庄土地工业化、城市化进程中,受益最大的是宏福集团。在集团创办的企业,在利用村庄土地时,只需要支付每年每亩5000元的租金,这就大大降低了企业的土地成本,可以将大量流动资金用于企业发展。而且无论是早期的办建筑产业还是后期的宾馆、高档服务业用地,也只需要按原来集团与村委会的合约支付5000元钱,对宏福集团来讲就太合算了。
    第四,村农民集体得到了一笔比原来种地时更高的土地租金。从村集体来看,按照原来的集团与村委会的合约,到2007年年底,集团已非农化的土地共1390亩,按每年每亩5000元计算,每年集团向村委会支付租金698万元,其中,自用410亩,交纳租金205万元,合作给村外企业910亩,租金490万元,厂房出租61亩。苗木地60亩,因属村内绿化配套,由物业公司按年亩300元标准补偿。暂未租用的979.76亩,由宏福集团按每年每亩500元标准补偿,两项加总,村集体每年从集团获得租金为698万元。与农民原来经营农业的收入相比,村农民集体从土地确实获得了一笔很大的且有保障的收入,每亩地的收入上涨15倍。
    第五,每个村民以村民身份获得了一笔土地分红。在个人不直接经营的条件下,2007年,人均从土地收益中得到5600元的回报,比自己承包经营时的300元提高了17.6倍。
    
    四、政策意义
    
    短短30年,郑各庄这个本来普普通通的村庄就创造了那么多的"奇迹"!这里发生的一切,核心是土地资本化的尝试,集体建设用地上创办工业及发展第三产业。这些突破不仅使理论工作者陷入深深的思索,也对现行政策带来巨大挑战。
    (一)关于土地资本化的收益归属
    城市化的最重要特征是土地非农化以后带来的土地级差收益的大幅攀升。在城市化带来高楼大厦、带来马路及广场、带来人口聚集的背后,是各个利益相关者对土地级差收益的追逐,甚至血腥的争夺。
    由于特殊的土地制度,中国的土地资本化收益的归属、使用和分配更显畸形。《土地管理法》规定,任何建设,要使用土地的,必须使用国有土地;农地转为非农建设用地,必须实行国家征用;在实行国有建设用地有偿使用以后,商业、房地产等经营性用地必须通过招拍挂方式取得,由此形成的格局是,政府成为土地级差收益的主要攫取者,房地产业的发展只能由开发商在国有的土地上进行,农民集体在得到按土地原有用途的一定倍数补偿之后,从此割断与土地的联系,被排除在土地资本化收益的分配之外,成为农民与政府冲突和群体性事件的主要根源。
    在政策和法律的倒逼之下,地方和村级组织改变这种土地资本化归属和分配格局的企图也成"星火燎原"之势,各地的差异只在程度不同及是否由点扩展到面而已。从全国已发生的案例来看,政府垄断土地资本化收益以外的类型大致有两种:一种是在政府规划和土地管制框架下,政府在征用农民土地的同时,给农民集体以一定比例的"留用地"用于非农产业的发展,农民一般再将这些土地以土地出租或厂房出租的方式,获得土地资本化的部分收益;另一种是农民集体自行将土地以出租或盖厂房出租的方式,获得土地资本化的收益。第一种情形将土地非农化纳入政府整体规划和发展框架之下,但农民只是获得很小比例的发展机会,并没有改变他们的土地资本化收益大头被剥夺的命运。第二种情形是,农民获得了土地的部分级差收益,但农民只是当地主吃租,租金受外来企业波动很大。①[参见蒋省三、刘守英:《土地制度改革与国民经济成长》,《国务院发展研究中心专题报告》,2007年。]
    郑各庄是农民集体将土地资本化的收益留在村庄的典型。与其他案例比较,郑各庄的土地资本化有如下几个特点:第一,村自己成立的股份制公司将自己村庄的土地租来经营,而不是由村委会从事土地的出租与经营,公司为了土地资本化收益最大化,比村委会更加注重土地的集约利用与经营;第二,房地产的开发和创办第三产业由本村企业进行,而不是只收取地租以后,由社会企业开发和经营,这样,房地产开发的利润被留在了村内,成为壮大村庄企业、扩张企业资本的主要来源;通过发展第三产业,不仅使企业获得了土地级差收益,而且同时也使村庄的产业得到可持续性发展。因此,郑各庄案例与其他案例的最大不同在于:它不仅将土地资本化收益留在了村庄,而且还利用土地资本化发展了本村产业,收获了城市化带来的产业利益。
    (二)关于集体土地的集约节约利用
    从1980年代中期以后,农民利用自己的土地自办工业、参与工业化进程至今,对于农民集体土地利用不集约不节约的抨击就从未停息过。事实上,从我们的观察,存在三种类型的土地利用不集约不节约:
    一种类型是各或大或小城市的大广场、宽马路,超豪华的政府办公大楼,这难道不是土地不节约利用的典型吗?之所以出现这些奇景,主要是以所谓公共目的的用途靠行政配置带来的,既然是行政划拨,不占白不占,从而导致大量稀缺土地的不集约不节约。
    第二种类型是工业园区用地的不集约不节约。各种级别的开发区、工业园区大量由政府以各种优厚条件招商引资请来的企业,占用如此大面积的地,有的占而不用造成土地浪费,甚至出现企业圈地等规划改变以后招拍挂出让,形成工业园区的土地投机,难道这不也是土地的不集约不节约吗?!之所以会出现这类情形,主要是工业用地的协议出让制度带来的,政府以成本价甚至低于成本价供应,土地协议价与市场价产生巨大差额,从而导致企业多占地,带来土地的不集约利用。
    第三种类型是农村宅基地用地的不集约不节约,各地超标的农民盖房,占用大量土地,尤其在一些明星村,一般将为农民盖别墅作为提高农民福利的方式,也显示出土地的不集约不节约利用。
    造成农村宅基地不集约利用的根本原因,也是由于福利化的宅基地制度带来的。与之相比,郑各庄的土地利用则实现了高度的集约节约。这里的旧村改造没有走许多明星村让农民住别墅的路,而是让农民上楼,将节约出来的宅基地盖商品房配置给企业和教职员工,以及进行商品化出售;工业园区从租地到厂房出租,到发展现代服务业,到提高引资门槛,到搬迁土地租金价值低的企业,处处、步步体现了土地的集约节约原则,之所以会如此,最根本的一条是,郑各庄的土地实现了商品化和资本化。因此,导致土地的不集约不节约的根本原因是土地的非市场化配置和不承认土地的商品和资本属性,与土地是集体还是国有制性质无关。
    (三)关于农民自主城市化的道路
    我国目前占主导的城市化模式是:(1)政府通过低价征用农民土地,然后以招拍挂的方式出让土地,获得高昂的土地收益:(2)政府靠土地出让收入和土地抵押贷款,支持城市基础设施投资;(3)房地产商在通过招拍挂获得土地后,再以土地抵押和个人购房预付款进行房地产投资,形成国有房地产市场。这种城市化模式带来的弊病已十分明显:政府为了获得更多土地收入,热衷圈地,造成土地不集约;以土地抵押支撑的城市基础设施投资,造成政府财政和金融风险;政府独家垄断供地,推高土地价格,造成房价居高不下;政府低价征用农民土地,造成农民土地权益受到侵犯,形成政府与农民利益冲突。①[参见刘守英:《土地市场建设30年》,北京:中国发展出版社2008年版。]
    与政府主导的城市化模式相比,以郑各庄为代表的农民自主的城市化,不仅没有形成政府投资造成的巨额财政和金融负担,而且农民土地利益也得到保障,更重要的是,作为解决旧村改造资金的一种手段,在解决本村农民住房的同时,还解决了大量土地用于非农建设,一定量的住房进入市场,不仅解决了村庄自主城市化的资金压力,也使买不起国有土地主导房地产市场的房屋的群体有了安居之所。但是,按照现行政策,房地产开发必须使用招拍挂的国有土地,是否允许农民在节约下来的宅基地上开发的房地产进入市场,以及在政策执行层面,是否一纸之文就能将目前这种法不责众的现实予以禁止?
    郑各庄变化的结果表明:历史长期遗留下来的城乡二元结构的裂痕,正在被农民自己弥合;城乡二元结构所造成的城乡差距,正在被农民自己消除。弥合裂痕、消除差距的路径,就是让农民在自己的土地上建设城市。
    (四)关于宅基地商品化
    (1)郑各庄旧村改造中对原有村民的拆迁补偿政策与现行宅基地制度的不一致如何解决?按照现行法律,农村宅基地制度有如下特征:一是福利分配,只要是属于村集体组织的合法村民,就有权申请并获得一处宅基地;二是宅基地及其盖房的面积由各省、直辖市自行规定,不得超过;三是严格执行一户一宅。
    郑各庄在旧村改造中,这几条都有所突破。
    其一,现有存量宅基地由村里集中使用,在拆旧换新后,每户不再有相对应的宅基地面积了,不仅现有村民不享有相对应的宅基地,而且未来新出生或婚入的村民也不可能分到宅基地了,宅基地的福利分配制度从此被打破。其二,按北京市的宅基地和住宅面积规定标准,郑各庄采取的办法是以空间换宅基地,即农民把原有的宅基地腾出来,给每个农户3-4套住宅的补偿,这样,每个农户的房屋面积比原来增加了,但大大超过北京市的农村住房标准,也突破了"一户一宅"的规定。
    (2)同时又是最为敏感的问题是,农民宅基地上盖的房子是否可以对非本村人销售?这些购房者的权利如何保障?郑各庄土地资本化的关键是在解决本村人口福利化住房的同时,实行了对企业人员和教职人员住宅的半福利化和半商品化,以及对村外人口的商品化销售。
    但是,法律和中央政策对宅基地商品化和资本化的倾向则是从收紧到禁止的。1985年的中央农村工作文件还允许"农村地区性合作经济组织以土地入股方式参与(小城镇)建设,分享收益或者建成店房及服务设施自主经营或出租".
    1987年的《土地管理法》允许"城镇非农业户口居民在经县级人民政府批准后,可以使用集体所有的土地建住宅。"1998年修订的新《土地管理法》提出了"农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。"1999年,国办发"关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知"39号文,明确提出"农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。"2004年28号文,"禁止城镇居民在农村购置宅基地。"在政策处于禁止的状态下,在郑各庄获得住房的企业员工和教职员工的房屋产权只能处于灰色或非法使用状态,对住房者的住房权利的保护和社会的稳定都构成挑战。还有就是农民宅基地权利的保障问题。农民从老宅基地搬进楼房,现有面积和住房条件都比原来有所改善,但是,原来的住房是生产生活之所,现在的上楼的房子就是单一的居住生活之所,在郑各庄由于工业化先于城市化,非农就业机会多,农民上楼以后的工作生计还不是问题,但是,当将这一模式移植到其他村庄,进行简单地以房换房、腾挪宅基地时,如果上楼后的农民就业机会不充分,就会成为一个社会问题,此其一;其二,未来出生的人的宅基地权利如何保障也是一个问题。我国对城乡人口实行完全不同的住房政策,对城里人实行的各种住房优惠政策农民都无法享受,因此,旧村改造是一种一次性的安置,未来新出生人口、结婚进入人口以及由人口变动带来的分家,都会成为旧村改造的后续遗留问题。对于郑各庄的决策者来说,这些问题也必须要面对并加以解决。
    (3)旧村改造中另一个无法回避的问题是,节约出来的土地上盖的房子收益是属于集团的还是农民集体的?也就是说,土地资本化的受益应该归谁,按什么比例分配?正如我们在前面所分析的,在旧村改造后,从土地资本化的角度看,最大的收益者是宏福集团。当然也不可否认,集团通过旗下的公司为郑各庄的基础设施投资和村民福利的改善作出了重大贡献。但是,旧村改造后长出如此大一块乡村房地产收益,这其中应该包括三个利益相关者:一是宏福集团的环境改善和基础设施投资;二是郑各庄村民集体节约出来的宅基地在转为房地产以后的土地级差收益;三是国家本应征收的土地价值增值税,但因为目前没有这一税种而留在了开发企业。因此,我们认为,如果将来在政策上给乡村房地产开一个口子,就必须重新划分开发商、土地所有者、国家之间在土地利益上的分配比例。
    (五)关于集体建设用地进入市场
    郑各庄集体建设用地进入市场产生的巨大效益与现行法律、政策极大反差。
    改革初期,主要是鼓励农民利用村集体土地创办乡镇企业,发展农村经济。1980年代中期以后,农村土地进入集体建设用地市场的通道一直还是开着的。
    1985年的中央农村工作文件还允许"农村地区性合作经济组织以土地入股方式参与(小城镇)建设,分享收益或者建成店房及服务设施自主经营或出租。"
    1987年的《土地管理法》中,农村土地进入非农建设还保留三个通道:1.只要符合乡(镇)村建设规划,得到县级人民政府审批,就可以从事"农村居民住宅建设,乡(镇)村企业建设,乡(镇)村公共设施、公益事业建设等乡(镇)村建设".2.当全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办联营企业,需要使用集体所有的土地时",可以按照国家建设征用土地的规定实行征用,也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件".31城镇非农业户口居民在经县级人民政府批准后,可以使用集体所有的土地建住宅。
    但是,1992年国务院出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》,对集体建设用地采取了关闭市场的态度,包括集体土地必须先征为国有出让才能作为建设用地;集体土地作价入股兴办联营企业的,其土地股份不得转让。
    到1998年修订的新《土地管理法》时,对农村土地进入非农集体建设使用的口子就大大缩紧了,农民使用集体土地从事建设在该法第43条已变成任何单位只能使用国有土地的一个除外:"兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)
    村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。"明确提出了"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设",但"农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业"这一条仍予保留,提出了农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。
    1999年,国办发"关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知"39号文,"农村居民点要严格控制规模和范围,新建房屋要按照规划审批用地,逐步向中心村和小城镇集中;乡镇企业用地要严格限制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内;农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅".
    2004年28号文",鼓励农民建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩。加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。"
    2006年国务院31号文在"禁止通过'以租代征'等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设"的同时,允许在"符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内,农民集体所有建设用地使用权流转".
    郑各庄集体土地非农使用模式对我们上述法律和政策提出了巨大挑战:其一,郑各庄是实行的村企合一体制,自己村的企业将村里的地以合约的形式租过来开发自用或再出租,到底算不算自用?其二,从郑各庄集体土地用做非农用的结构来看,我们认为郑各庄农民集体土地转非农用,最主要的是缺少土地转用手续审批这一环节,而不是大面积的非法用地。
    在郑各庄案例中,村民集体土地委托出租给集团经营的合约和实际租金分配,也有值得商榷的地方。
    第一,农民集体的土地租金不管做何用途,都是5000元,尽管它和农民种粮收益比,目前来看是一个不低的租金,但是,它没有考虑所有者的时间动态租金,也没有考虑到土地转为其他产业尤其是第三产业以后的级差地租。
    第二,村委会从集团获得土地租金后,是否要扣除福利以后,再进行村民的租金分配,也有待商榷。在郑各庄的操作中,2004年以后才开始有大的村民租金分配,而且村留成比例仍然偏大,我们觉得,随着土地上产业收入越来越大,以及土地级差收益越来越明显,农民对土地租金及其分配的看法会越来越大。我们建议,首先集团和村委会应尽量将土地租金发放到农户;其次,考虑土地租金的级差部分。
    
    来源:《北京大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期


■ 本文责编: frank
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