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选择字号:   本文共阅读 4572 次 更新时间: 2009-03-27 17:54:45      添加到我的收藏
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江小涓:中国开放三十年的回顾与展望
·江小涓
标签: 改革开放三十年

    摘要:过去30年,中国通过对外开放,利用两种资源两个市场,提高资源配置效率,扩大就业和推动增长,推动改革进程,取得了举世瞩目的成就。经过30年的改革开放和持续增长,我国经济总量和人均收入显著增加,参与国际分工的比较优势和外部环境有了明显变化,经济发展和对外经贸关系呈现出许多新特点,中国正在进入一个新的发展阶段。我们要充分理解自身情况的变化和全球化的最新动向,积极参与全球经济事务,通过全球配置资源,提高全要素生产率;通过扩大沟通合作,推动利益融合,共同应对全球性的经济社会难题,创造和维护符合我国根本和长远利益的外部环境。
    关键词:对外开放;回顾;展望
    
    过去30年,中国通过对外开放,利用两种资源两个市场,提高资源配置效率,扩大就业和推动增长,推动改革进程,取得了举世瞩目的成就。本文概括总结我国开放历程和主要成就,描述开放促进改革的重要作用及中国开放道路的独特性,提出今后开放要以提高全要素生产率为根本目标,加快完善开放体制。
    
    一、开放进程与成就的回顾分析
    
    (一)思想解放和实践成效推动开放进程
    1.对外开放的认识基础和政治决策
    实行对外开放的重大决策,是在必须加快发展、外部有重要机遇、国际环境基本有利这三项基本判断的基础上形成的。这三个判断,是决策层对国内国际形势判断和执政之本理解的重大转变,是对外开放决策的认识基础。
    1976年,历时十年的"文化大革命"结束,人民群众迫切要求加快经济发展和提高生活水平,如何推进现代化建设的问题举国关注,有效回应这种需求的政治压力骤增。人们发现,在国内出现接踵而至的经济和政治动荡的同时,世界科技进步迅速,一些发展中国家特别是邻近的亚洲新兴工业化国家/地区的发展成就显著,人民生活水平明显提高,与我国经济发展停滞、人民生活改善缓慢的局面形成鲜明对比。这些国家/地区加快发展的一个重要经验,就是对外开放,承接国际产业转移,吸收外资和引进技术,发展对外贸易,在国际竞争中提升竞争力。
    1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会,是中国改革开放和现代化进程中的重要里程碑,会议明确提出全党工作重点要转移到社会主义现代化建设上来,启动了我国改革开放的历史进程。关于对外开放,会议指出要在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作,努力采用世界先进技术和先进设备。1984年10月召开的党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,正式把对外开放确定为"长期的基本国策".
    2.开放实验成就显著
    对外开放是新中国经济建设中的一项新事物,没有经验可循,经济上面对许多挑战和不确定性,政治上面对许多质疑和担忧。在这种环境下,全面、一揽子的对外开放不可行也不可能。
    中央决定利用东南沿海地区毗邻香港澳门地区的特殊有利条件,在有限区域内先行先试,积累经验,探索道路。1979年7月10日,中央和国务院发出文件,决定在深圳、珠海、汕头、厦门四个市划出部分地区试办经济特区,利用它们地处沿海特别是毗邻香港澳门的地域优势,先行开放试点。四个经济特区在经济活动中实行特殊政策,在对外贸易、利用外资、外汇使用、对外经贸管理体制等方面都享有更加宽松和优惠的政策;在经济管理上实行特殊的管理体制,对特区政府授予相当于省级的经济管理权限,允许采用市场调节手段;在社会主义公有制为主导的前提下,允许多种经济成分发展,特别对外商投资提供优惠待遇,企业所得税率减按15%征收。设立经济特区的意义十分重要。特区在设立之后短短几年就发生了巨大变化,特别是深圳,从一个边陲小镇迅速成长为现代化的大都市,成为全国瞩目的以开放促发展的典范。实践表明,对外开放对现代化建设有多方面的推动作用,为坚持和扩大开放提供了最有力的实践支撑,实践推动了认识的不断提高,在统一思想过程中发挥了不可替代的重要作用。
    3.开放在区域和内容上逐渐推进
    在设立特区的实验取得成功之后,享有优惠政策的开放区域逐步扩大,从沿海地区到沿江、沿边地区和内陆省会城市,再到中西部地区,逐步形成了区域上全方位的开放格局。20世纪80年代中后期,陆续开放了大连、秦皇岛等14个沿海港口城市和长江三角洲、珠江三角洲等地区,设立了海南经济特区。20世纪90年代,决定开发和开放上海浦东以及一些沿江城市,开放一些沿边城市和省会城市。2000年,伴随着西部大开发战略的实施,对外开放进一步扩大到广大西部地区。至此,全方位对外开放的地域格局基本形成。
    同时,对外贸易、利用外资、外汇管理等领域的改革也逐渐推进。外贸体制改革首先从放权让利开始,从1978-1987年,陆续实行了外汇留成、减少进出口审批管制、实行外贸代理制等改革措施。1988-1990年,实行了外贸承包经营责任制,企业和地方有了更多的自主权和利益激励。1991年起,取消了国家财政对出口的补贴,对外贸易更多地依照市场信号运作,外贸企业自主经营、自负盈亏。1994年起,改革外汇管理体制,实现双重汇率并轨,实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的人民币浮动汇率制度,实行外汇收入结汇制,并在20世纪90年代末实现了人民币在经常项目下的可自由兑换。90年代中后期,为了配合"复关"和加入世贸组织谈判,进口体制改革加快,市场开放加速,进一步降低进口关税,并规范关税和非关税措施。2001年11月加入世贸组织以来,我国全面履行多边规则和对外承诺,继续扩大开放市场,贸易自由化便利化水平大大提高;同时全面规范外贸管理体制和非关税措施。吸收外资的体制是从限制到逐步开放的过程。开放初期,我国吸收外资限制较多,早期主要限于一些"三来一补"项目,1982年以后,鼓励外资引进先进技术和必要的关键设备,对现有企业(特别是中小企业)进行改造。此后引进外资逐步放宽到整个制造业,放宽到各类企业包括国有大中型企业,放宽到各种方式包括新设企业方式和收购兼并方式。加入世贸组织以后,绝大多数服务业吸收外资也逐步放开。
    经历了30年开放历程后,目前我国对外贸易管理体制已经基本符合W TO多边规则的要求,货物贸易的自由化程度已经高出发展中国家的平均水平;对国外投资者的市场开放程度较高,管理体制和法律环境基本作到透明规范,国民待遇基本落实,基本实现了我国对外经贸体制与国际经贸规则的全面接轨。
    (二)开放推动经济增长和结构升级
    过去30年是中国历史上从未有过的发展和繁荣时期,经济持续快速增长,人民生活显著提高,综合国力明显增强。在这30年中,我们是全球表现最好的经济体之一。按联合国贸发会议的数据,1980-2006年我们年均增长速度为9.8%,同期低收入、下中等收入、上中等收入、高收入国家和全球平均年均增长速度分别为4.9%、6.0%、2.4%、2.7%和2.9%①[联合国贸发会议数据库www.unctad.o r g](见图1);经济总量在世界上的排名,从第10位上升到第4位。
    
    我国发展的巨大成就是在不断扩大开放中取得的,开放是发展的重要推动力量,这种关系主要表现在以下方面。
    1.涉外经济增长快,对国民经济贡献突出
    
    过去30年,我国开放领域主要增长指标均快于国内生产总值增长。1978-2007年,我国国内生产总值年均增长9.7%;同期对外贸易年均增长17.4%;吸收外资年均增长17.1%;对外投资年均增长27.4%.①[由于数据口径关系,吸收外资增长率为1985-2007年的平均数,对外投资增长率为1982-2007年平均数]2007年与1985年相比,按1985年人民币和美元不变价计算,我国国内生产总值、贸易总额、出口、吸收外资和对外投资分别增长了6.7倍、15.2倍、22.1倍、18.8倍和14.4倍。②[《中国统计年鉴(2007)》、《中国统计摘要(2008)》](见图2)我国对外开放各项指标均高于国内生产总值增长,表明开放是增长的重要源泉。没有对外开放,我国经济不可能保持长达30年的持续快速增长。
    从国际范围而言,我国涉外经济快速发展,对外贸易、吸收外资等增长速度均明显高出世界平均速度。1978年我国对外贸易总额仅为206.4亿美元,居世界第22位,占世界贸易总额的比重仅为0.8%;吸收外资和对外投资都不到2000万美元。目前我国经济已经高度开放,2007年对外贸易总额已达2.17万亿美元,居世界第3位,占世界贸易总额的比重达8%;吸收外商直接投资和对外直接投资分别达到835亿美元和187亿美元,均居发展中国家第1位,分别居世界第5位和第13位。③[《中国统计年鉴(2007)》、联合国贸发会议数据库www .unctad.o r g]
    
    随着开放程度的提高,涉外经济在我国经济各领域中的地位得到显著提升。1978年,我国对外贸易依存度(进出口占国民生产总值的比重)仅为9.75%,2007年达到66.6%.开放初期,外商投资企业仅有少数几家,影响微乎其微,目前却已经成为我国经济的重要组成部分。
    2007年,外商投资企业的工业增加值占全国工业增加值的28%,税收占全国税收总额的20.17%,出口占全国出口总额的57.1%.④[根据《中国统计摘要(2008)》数据计算]目前我国涉外经济中的直接就业人数超过8000万,占城镇就业人口的四分之一左右。
    2.出口产业劳动密集程度高,吸纳就业能力强
    扩大就业是对外开放最重要的贡献之一。目前在外商投资企业中的就业人员已达4200万人,再加上非外资出口企业中的就业和劳务输出等,我国涉外经济中的直接就业人数超过8000万。有观点认为没有对外开放,国内企业也能吸纳就业。这是对的,但有两点不同,一是不开放经济增长速度达不到这样高,也就吸纳不了这样多的就业;二是我国出口就业密度远远高于进口就业密度,这表明即使同样的经济增长率,开放与不开放相比,吸纳就业的能力也更强。这是由于我国出口商品集中在劳动密集型加工领域,电子通讯产品和纺织服装产品合计占出口总额超过一半,其他出口比重高的产品如仪器仪表、文体用品、家具制造等行业,都是典型的劳动密集型产品。而进口商品大都是资本、资源密集型商品。
    3.引进先进技术,提升产业结构
    通过对外贸易,我国引进了大量先进技术设备;外商投资主要集中于通信设备和计算机制造业、交通运输设备制造业、电气机械及器材制造业等资金技术密集行业,这些都促进了产业结构升级和出口商品结构升级。2007年,我国高技术产业产值中,外商投资企业的比重达到64.3%.2007年我国出口总额中,机电产品的比重和高技术产品的比重分别为57.6%和28.6%,外商投资企业占这两类商品出口额中的比重分别达到73%和87%,①[商务部《外资统计》]地位突出。目前外商在华设立研发中心已经超过1100家。通过对外开放,"中国制造"的质量和水平明显提高。
    4.进口能源资源,支撑可持续发展
    我国一些重要自然资源的禀赋条件与人力资源不匹配,进口是重要的调节渠道。2007年我国初级产品净进口达到1814亿美元,大大缓解了资源约束,支撑了经济较快增长和满足社会各方面需求。通过进口资源密集型产品,我们还间接进口了不可贸易的短缺资源,例如农产品进口可以看作是进口土地和淡水资源。据联合国粮农组织的测算,以粮食贸易为载体间接交易的淡水量,相当于全球粮食生产用水的13%,日本通过农产品贸易进口的淡水量超过自身农作物灌溉用水。国内有专家研究表明,2006年我国进口大豆3150万吨,如果在国内种植需要耕地1810万公顷,相当于黑龙江省大豆种植面积的5倍,这些耕地资源可用于种植其他农作物。②[常清、王军:《从大豆产业剧变看国际农产品产业重新分工》,《社会科学战线》2007年第6期]通过出口劳动密集型产品和进口资源密集型产品,对外贸易缓解了我国要素禀赋约束。
    5.产生外溢效应,促进国内产业增强竞争力
    对外开放通过示范、竞争、合作等多种途径,产生积极外溢效应,促进国内产业整体提高竞争力。国内企业通过与出口企业和外商投资企业的竞争与合作,及时把握了全球产业发展的新趋势,了解学习国外先进的经营理念、技术、管理和营销模式。特别是最近几年,人力资源较多地在国内外企业之间流动,带动大量知识和技术流动,推动国内企业技术进步、深化改革和完善内部治理结构。一些外资较早、较为密集进入的行业如家用电器、日用化工、汽车、工程机械、通讯设备、计算机等行业中,已有许多国内企业成长起来,开始具有全球竞争力和重要市场地位。这些企业的资源配置、股东和管理层结构、企业内部治理和经营理念等,都具有鲜明的国际化特征。
    中国通过开放而获得快速发展并不是特例,发展中国家参与全球化的普遍收益,在许多实证研究中得到证实。世界银行在2001年发表的研究报告《全球化、增长与贫困》中指出,在发展中国家中,参与全球化的国家和没有参与全球化的国家(非全球化国家)在经济增长方面存在明显的差异。参与全球化的发展中国家在过去20年里的经济增长速度是富国的2倍以上,而非全球化国家的增速只有富国的一半,而且现在越来越落后。中国就是积极参与全球化并从中广泛受益的国家之一。
    (三)我们通过开放获得巨大收益
    全球化的含义不仅是资源配置的全球化,也是收益分配的全球化。过去多年,开放收益的分配格局引人注目,也引起过不少争议。本部分提出,中国作为各种要素聚集的东道国,在开放过程中获得显著收益。同时,我们在开放中大量使用各种外部资源,这些资源输出国也必然从中获益。
    1."中国制造"的大部分收益归我们
    全球化中的"中国制造",是多国要素持有者共同在中国制造产品的过程,我们作为东道国,获得了大部分的收益。从净态收益的分配看,2006年,外商投资工业企业创造的增加值为25545.80亿元,其中利润总额为5384亿元,扣除合资企业中中方应得的1561亿元后,外方利润所得为3823亿元。①[根据《中国统计年鉴(2007)》数据计算根据《中国统计年鉴(2007)》数据计算]这部分就是外国投资者的主要获利,其余部分主要归我们,我们获得开放的大部分收益,下面对此做一些解释。
    按照收入法统计的GD P,国民收入由四个部分组成:劳动者报酬、固定资产折旧、生产税净额和营业盈余。2006年,这四部分占国民收入的比重分别为40.6%、14.2%、14.6%、30.7%.②[根据《中国统计年鉴(2007)》数据计算]其中劳动者报酬、税收主要归我们,营业盈余我们获得一部分。
    (1)劳动者报酬。劳动者报酬比"工资"的口径宽,不仅包括各种形式的工资,还包括奖金、津贴、医药卫生费、交通补贴、社会保险费、住房公积金等。一些观点提出,我国劳动者获得的报酬水平远远低于发达国家的劳动者,并以此质疑开放的合理性。确实,有一些外商投资企业,违反我国劳动法及其他相关法律法规,通过延长劳动时间、克扣工资、不支付社会保障支出等手段,损害劳动者的合法权益。这是我们今后监管外商投资企业的重点。但是,我国劳动者所得报酬和发达国家的差距,主要是由于各国收入水平的差距造成的。总体上看,我国劳动者在出口部门和外资企业获得的劳动报酬,高于在国内企业获得的报酬水平。比较不同类型的企业,工资水平最高的为外资企业。2007年,外资单位、国有单位和城镇集体单位职工平均工资分别为27942元、26620元和15595元。这也是国外许多实证研究所表明的现象:在发展中国家,外资企业提供的劳动报酬虽然远远低于其在本土的水平,却是东道国相对最高的。需要特别强调通过开放获得劳动报酬的重要性。劳动报酬和资本报酬是不同要素的收益,就业获得的是劳动报酬即工资,投资获得的是资本报酬即利润。从收入分配的角度看,不同要素的报酬意义不同。劳动报酬是中低收入者的主要收入来源,能否在非农产业中获得新的就业机会,是农村劳动力提高收入水平的主要来源,也是他们融入现代经济发展过程和提高发展能力的基础。资本报酬是投资者的回报,是财富和生产能力积累的重要途径,也是我们要力争的重要利益。但是,从中国目前的发展阶段和突出矛盾考虑,需要强调就业和劳动报酬的优先重要性。不能因为我们投资少从而利润少,就否定劳动收益的必要性和重要性,劳动收益不仅涉及就业和增长,而且直接关系到增加低收入者收入和改善收入分配这个大问题。
    (2)税收。外资企业提供的税收逐年增长。我们对外资企业有所得税减免的优惠政策,但是增值税等各种流转税是不减免的。2007年,外商投资企业税收达到9972.6亿元,占全国税收总额的20.17%,其中增值税为5834.58亿元,占全国增值税总额比重为27.02%;企业所得税为1968.67亿元,占全国企业所得税总额的20.35%;个人所得税为653.92亿元,占全国个人所得税总额的20.53%.③[商务部《外资统计》]
    (3)利润。在合资企业中,我们还获得一部分投资回报。2006年,外商投资工业企业利润总额为5384亿元,这其中有一部分是合资企业中中方投资的收益,按中方在合资企业的所有者权益中的比重估算,中方约占有29%的投资收益,约1561亿元。①[《中国统计年鉴(2007)》]国外投资者主要投入资金和技术,获得的收益主要是营业盈余中的一部分。在5384亿元利润中减去中方所获的投资收益后,外资获得的利润约为3823亿元,占当年工业企业利润总额的19.6%,占GD P的比重为1.8%.由于外商投资企业将利润中的一部分再投资,因此汇出的利润少于所得利润。目前在我国的国际收支统计中,"投资收益"账户借方主要包括了直接投资利润汇出、对外支付利息、证券收益汇出以及个人收益汇出。由于后两者相对较小,可以忽略不计,因此用"投资收益"减去对外支付的外债利息,可粗略估算出外商直接投资的利润汇出额。2006年,估计外商投资企业对外汇出利润340.5亿美元,约占当年GD P的1.28%.②[中国国际收支平衡表2007年,ht tp://www .saf e .go v.cn/mo del _saf e/tj sj/tj sj _detail .j sp ?ID =110500000000000000,35=5]
    2.出口总额和出口收益:易混淆的两个概念
    恰当理解开放型经济中我们的获益,首先要区别增加值和出口额的差别。出口额是销售收入的概念,其中既包含我国国内新创造的增加值,也包含从国外转移的价值即进口投入品的价值。其中,只有增加值计入我们的GD P之中,而转移价值的部分与我们的投入无关,是不计入GD P中的。因此,我们从出口中获得收益的大小,只能相对于我们新创造价值部分即增加值而言,不能与出口总额相比。例如,出口一台笔记本电脑,进口投入品占其中价值的二分之一,这部分价值创造是在国外完成的,虽然计在了"出口总额"之中,但并没有计入我们的GD P之中,因此与我们的收益无关。我们的获益仅对我们创造的二分之一而言。与我们的实际投入相比,如果盈利率达到10%是可以接受的,但若以全部出口额作为分母计算盈利,盈利水平就会被不恰当地"摊薄"为5%.同样,我们获得其他收益如"工缴费"、工资报酬等等,如果不是和我们的实际投入和新创造的增加值相比,而是直接与出口额相比,其收益程度都会被大大地低估。
    这是理解当今时代"全球产品"分配特征的关键:一个产品多国制造,每个国家都只能从其参与的部分中获益,无论价值链上哪部分的参与者,都不能将其收益与最终产品的全部价值做比较。我们参与的是价值链上的终端部分,特别要恰当理解这种分配格局。
    3.对外开放的资源与环境成本有限
    出口和吸收外资对国内资源和环境方面的影响是我们必须考虑的成本。这个方面的确存在问题,有些出口产品和外商在华投资项目存在严重的资源浪费和环境污染问题,例如一些高耗能的资源加工出口项目。这些出口商品和投资项目不符合我国国情,要坚决限制乃至制止,这也是我们近几年提高对外开放水平的重要举措。但从总体上看,对外贸易和外商投资企业在这些方面存在的问题不算特别突出。
    我们的出口商品集中在劳动密集型的产业领域。绝大部分加工贸易产品,都是引进国外资源和资金密集型的投入品,我们再投入大量劳动力加工出口的;出口最多的两类产品为电子通讯产品和纺织服装产品,两者合计占出口总额超过一半,这两个行业都是劳动密集而不是高消耗高污染的行业。我国出口商品中,虽然有一些资源消耗高和污染环境的产品,但所占比重相对较小。最近几年,6类45种高耗能高污染和资源性产品(两高一资)加工贸易出口占加工贸易出口总额的比重仅为5%左右,且比重呈下降趋势,2007年这几类商品的出口额为278亿美元,占比仅为4.6%.出口集中在资源节约和劳动密集的分工环节,符合我国的国情特点和比较优势。
    
    外商投资企业集中在一些相对高附加值的产业领域,资源和环境成本相对较小。2004年,我国工业废水排放量前三位的行业分别为化学原料及化学制品制造业,造纸及纸制品业,电力、热力生产和供应业,三个行业占排放总量的45%;工业废气排放总量前三位的行业分别为电力、热力生产和供应业,非金属矿物质制品业,黑色金属冶炼及压延加工业,三个行业占排放总量的73%;工业固体废物排放总量的前三名分别为电力、热力生产和供应业,黑色金属冶炼及压延加工业,煤炭开采和洗选业,三个行业占排放总量的52%.而外商投资企业产出比重最高的三个行业分别为通讯设备制造业、计算机及其他电子设备制造业,交通运输设备制造业,电气机械及器材制造业。这三个行业在工业废水和工业固体废物排放量的排名都在十位之后,仅有交通运输设备制造业在工业废气排放量中排在第十位。
    (四)开放中与各国互利共赢
    对外开放使我们自身受益的同时,也为全球经济的稳定与繁荣做出了贡献。中国加入世界产业分工体系,将低成本要素融入全球产业链条中,支撑了全球经济过去十多年的高增长、低通胀格局,推动了全球经济的发展。我们的贸易和投资伙伴因中国增长而获益。互利共赢的效果使我们的开放为世界所接受。
    我们成为全球重要的制造基地,促进全球分工体系的拓展和深化。美国、欧盟和日本提供资金、专利、设计和技术,零部件在中国、东亚和东南亚生产,加工组装在中国,最终产品销往美欧日。这种分工格局为世界提供了大量物美价廉的商品,全球消费者因此而受益。来自中国的进口消费品,使美国、欧盟等发达国家的消费者每年节省了数百亿甚至上千亿美元的消费支出,成为过去30年中抑制全球通货膨胀、促进经济复苏和发展的重要因素。
    我们不断扩大进口,成为重要的"世界市场".中国已经是全球第三大进口国,从全球进口了大量的中高档消费品、高技术含量的投资品、中间投入品和资源性产品,为这些产品的出口国提供了巨大的市场和因此而获利的机会。最近5年,中国进口增量占全球进口增量的十分之一左右。2006年,中国是美国和欧盟第五大出口目的地,是日本第二大出口目的地。2007年,周边国家/地区与我国贸易总额占全部贸易比重的6018%.周边国家/地区与我国贸易总额为10080亿美元,占我国全部贸易比重的46.4%.①[商务部进出口统计,ht tp://zh s.mofco m.go v.cn/to ngji .sht ml]我们吸收外资,为其他国家的投资者提供了新的投资机会。20世纪90年代中期前后,中国吸收了全球十分之一以上的跨国直接投资,1994年这一比重高达1313%.最近几年,中国吸收外资占全球直接投资的比重在6%-10%之间,仍然是最大的发展中东道国。特别是对周边国家来说,中国已成为其中许多国家海外投资最大的东道国。周边国家/地区对我国的投资额占我国吸收外商直接投资额的60%以上。
    
    二、开放推动改革:中国对外开放的特殊重要性
    
    中国对外开放的一个显著特点,是开放促进改革,开放和改革相互推动。这个特点对中国现代化进程非常重要,也是中国开放之所以取得显著成效的重要因素。
    (一)开放如何推动改革
    1.开放创造新的体制需求
    改革开放之初,决策层并未描述长期目标,而是采取渐进改革开放模式,一步一步推出局部的、尝试性的有限开放措施,顺应形势发展变化逐步向前走。这种模式是以实践为准则,有利于最大限度寻求共识。在当时的认识水平和政治环境中,"为开放而给予一些特殊政策",较之"按市场经济原则改革经济管理体制"要容易得多。设立经济特区的一个必然结果,是产生了对市场经济体制的需求。在这些特区,商品市场、要素市场、劳动力市场、政企关系、企业所有制结构和治理结构、经济管理体制、法律法规体系等市场经济体制框架的形成和发展,在全国都先试先行,使特区不仅成为我国对外开放的实验区,也成为了经济体制改革的试验区。同样道理,为了"鼓励换汇,进口急需物资和先进设备"而对外经贸体制进行改革,要比"建立适应市场经济体制的企业制度"容易得多,改革的启动和进展几乎没有碰到非经济因素的明显干扰,包括给予企业自主权,下放外贸管理权限,汇率和价格双轨制及并轨双轨制的生产要素市场等,都对经济体制整体改革起到了重要推动作用。因此,对外经贸成为除农业外,我国率先建立和发展市场经济体制的一个领域,正如有研究者所指出的:从早期的改革开放看,对外经贸方面的改革措施相当有力,其引入的示范效应推动了整个改革进程。它对改革发展的作用一点也不亚于农村改革。①[周小川等:《迈向开放型经济的思维转变》,上海:上海远东出版社,1996年]
    2.开放提供新的体制供给
    开放型市场经济的运行制度,不少国家已经实践多年。对外开放使我们能够学习、借鉴和引入国际经验,不必从头开始不断试错。宏观层面的一个例证,是我们加入世界贸易组织的努力推动了国内体制的改革过程。W TO倡导的国民待遇、透明度、非歧视、公平竞争等基本原则,符合市场经济的一般规律。在"入世"过程中,为了适应成员国经济贸易体制与W TO多边体制相一致的要求,适应国内企业将更多参与国际竞争的需要,国内许多方面的改革开始加速,依法行政、公开透明、减少审批、企业改革等多年来进展困难的深层次改革问题都加快推进。微观层面的一个例证是外商投资企业发挥的制度示范作用。开放以来,我们设立了大量的外资企业,对国内企业改革发展产生明显的外溢效应。外资企业具有适应全球市场竞争的治理结构和管理水平,为国内企业改革发展提供了"眼见为实"的学习机会,国内许多有志于成为全球性公司的大企业,由此学到了如何完善治理结构和管理全球业务。
    3.开放推动不同体制之间竞争
    实行对外开放后,不仅国内外产业相互竞争,不同的经济管理体制和企业体制也在相互竞争,增强出口产业竞争力和改善投资环境的现实压力,要求深化企业改革和改变政府管理方式。一是推动了企业制度改革。外资企业大量进入,在企业治理方面提供了示范效应,国内企业与外资企业竞争,也要求深化企业体制改革,完善治理机制,增强自身能力。与外商合资是较早时期国有企业实现股权结构多元化改革的主要形式,是我国混合所有制经济成分增加的重要组成部分。二是推动了经济管理体制改革。我国价格管制的放松、投资体制改革、审批制度改革、外汇管理体制改革以及扩大企业自主权的改革,都与为企业创造更好环境、增强企业国际竞争力的考虑有关。三是推动了我国会计制度与国际接轨,这是在全球市场上提高企业透明度、形成市场信心和预期的基础。1993年7月开始在全国推行新的会计制度,基本上做到了与国际惯例接轨。四是推动了各级政府职能转变,各地致力于改善投资软环境,减化审批手续,提高公共服务水平和办事效率,建立健全中介和公共服务体系,并且逐步从主要服务外资企业向服务所有投资者转变。
    4.开放突破改革障碍
    在中国改革进程中,始终存在认识、价值判断和利益导向等方面的障碍,开放成为突破这些障碍的一个重要途径。这种相关性在中国加入世贸组织决策过程中表现得很明显,当时大型国有企业改革和国有金融机构改革困难重重,以银行改革为例,1998年政府向四大国有银行注资2700亿元人民币以增加其资本金,希望为推动改革"卸包袱".但是,各方面包括银行自身和决策层都看得很清楚,如果不加快改革提高竞争能力,银行系统很快就将产生新的不良资产。
    但加快改革的设想既受到国内不同认识的阻碍,也受到金融机构自身利益的干扰,毕竟开放带来的竞争压力是巨大的。在这种判断之下,加快开放从外部增加改革压力就成为一种选择。
    1999年以后,我国领导人多次指出,加入世贸组织将有力推动国内体制改革,竞争将推动中国产业提高竞争力。2002年召开的党的十六大,再次表述了以开放促改革促发展的重要思想:"适应经济全球化和加入世贸组织的新形势,在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争,充分利用国际国内两个市场,优化资源配置,拓宽发展空间,以开放促改革促发展".①[《十六大报告辅导读本》,北京:人民出版社,2002年]
    5.开放促进增长和提高治理水平
    世界经济发展史展现了一个规律性的现象:一个国家的治理水平与发展水平密切相关,经济发达的国家,往往也是经济社会治理水平较高的国家。因此,许多经济理论都明示或隐含着这样的观点:发展水平是决定政府治理水平的关键因素,促进发展就能带来体制变化和制度创新。其内在逻辑是:经济增长过程中分工不断深化,专业化水平提高,必然带来复杂交易关系的形成和发展,由此产生对良好交易规则的需求,包括规则明确透明,各种权利法定,市场主体地位平等,有效保护产权和合同关系,管理程序便利高效等,而这些正是决定一国政府治理水平的要素。同时,收入水平提高带来公民教育水平的提高和对民主政治权力的需求,也会推动全社会科学民主意识和水平的提高。这个理论的实质是"发展是硬道理".②[也有不同观点,即认为不是发展水平高带来治理水平高,而是治理水平高促进了发展。学者们都同意两者相互促进,但对因果关系的强弱看法不同]从中国的经验看,沿海地区借助开放带来的机遇,增长速度和发展水平明显高于中西部,较高的发展水平使地方政府提供社会管理和公共服务的能力较强。如果"发展决定治理"的现象具有普遍性,开放就必然会促进体制改革和制度创新。
    (二)渐进开放与渐进改革:原因及效果
    改革和开放采用逐渐推进方式,是中国改革开放之路的一个显著特点。中国的对外开放过程与一些西方主流学者和国际经济组织的观点很不相同。这些观点认为,开放应该是"一揽子"的制度安排,涉外经济体制甚至整个经济体制都应有全面改革。外贸体制应该有的改革包括:取消进出口的指令性计划,消除生产企业与国际市场的"隔层"即取消专业外贸公司和给予生产企业外贸权,贸易项下的汇率市场化等改革措施。吸收外资特别是西方大型跨国公司大规模在华进行长期投资,要求有公平竞争、透明稳定、市场化、法律完备的投资环境。企业是贸易和投资行为的主体,给予企业自主权、取消指令性计划、国有企业实行私有化等改革是开放不可或缺的前提,只有企业的产权关系明晰,才会有利润最大化的动机和行为,才能对在国内国外配置源的机遇做出积极反应。然而,中国的开放进程却明显偏离了西方主流经济学的教义和许多国外学者的建议:专业外贸公司在进出口贸易中的地位虽然逐渐下降,但至今仍然占有重要地位;生产企业直到开放20多年后才普遍具有了外贸权;外汇管理体制长期"双轨制",1994年汇率体制改革以来仍然实行"有管理的浮动汇率";投资环境是逐步改善的,在较长时期内并没有形成所谓较为完备的市场化、法制化基础,外商投资企业长期在半市场、半计划的不规范状况下运营。从体制环境看,国有企业和一部分城乡集体企业继续在按西方标准没有清晰界定产权的环境中运行;相互竞争的企业面对不同的法律、财税和预算约束环境。总之,中国的对外开放在很长时期内是"渐进式的"和"不完全的".不少海外学者对这种状况很担心,感到中国的外贸改革难以顺利推进。然而,就是在这种"渐进式"和"不完全"的开放过程中,中国却能在长达20年的时期内,保持几乎是全球最高的出口增长率,吸引全球约六分之一的跨国投资。中国为什么选择这样的开放模式?为什么能够取得这样显著的成就?这些问题值得回顾总结。
    1.实践标准和政治共识决定起步和推进方式
    开放决策之初,在当时的认识水平和政治环境中,不存在改革开放迈大步的条件。决策者需要通过有限开放的良好效果来逐步统一认识和形成共识,顺应形势发展变化逐步向前走。从现实状况看,充分考虑国内产业承受能力,渐进开放国内市场,尽量为国内企业发展留下空间,这有利于减少开放冲击和阻力。渐进式改革开放是一种"放开增量促进增长,保护存量既得利益"的开放方式,在开放初期既允许新类型出口企业的成长,例如大量"三来一补"企业和外商投资企业,又不触及原有体制下的既得利益集团如国有贸易公司,对经济、社会的振动较轻,改革的阻力较小。当"渐进"开放增量成分占有较大比重时,才具备了对原有对外经贸体制进行实质性改革的条件。
    2.具备渐进式改革开放的初始条件
    改革开放初期我们国情的一个基本特点,是劳动力资源特别充裕,但是配置效率很低。开放初期,不同部门就业的劳动力报酬水平相差甚远,相当比例的劳动力以极低收入水平为代价沉淀在农村,有几亿可接受相对较低工资水平的待转移劳动力。这个初始条件支持了制造业以较低成本长期大量吸纳新劳动力,支撑了出口产业和外资企业的国际竞争力。但是这种方式对其他准备开放的发展中国家和转轨国家可能不适用,例如苏联和一些东欧国家在开放初期,国有经济占绝对优势,甚至占有高达90%以上的份额,农村劳动力数量少,比重低,没有为"低成本开放型经济"的成长留下多少低成本、待转移的劳动力。如果不对生产组织和资源配置方式进行激进改革以释放出新的生产力,就难以取得长期增长实绩。中国大量低收入农村劳动力支撑了长达30年的渐进式低成本开放进程。我们还有一个特殊有利的条件,就是香港澳门因素。"同胞"和"可控"两个因素,使设立特区的阻力大大减小,也使特区设立后能够迅速发展。
    3.改革增强国内产业从开放中获利的能力
    我们的改革开放同时起步。通过改革逐步建立了社会主义市场经济体制,确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,极大地解放和发展了生产力,经济实力得到空前提高,社会各个方面都从中获益。改革使经济社会的活力及调整、适应能力大大加强,使全社会应对开放带来变化的能力不断提高,在一些国有企业因体制机制约束受到开放竞争压力的同时,多种所有制经济却在高速成长,国内产业整体上规模不断扩大,实力不断增强。国内产业总体上从改革开放中受益的结果,使社会对开放的认可度和适应性大大增强。
    4.政府保持较强调控能力
    中国政府在推进改革开放进程中,能始终较好地权衡各种因素,分清轻重缓急,把握住改革开放与发展稳定的关系。从宏观层面看,在非国有经济没有在经济总量中占有重要地位之前,在国内价格与汇率机制的改革没有基本到位之前,迅速放开对国内价格的管制和推进贸易自由化,会引发严重的通货膨胀和汇率贬值,影响宏观经济的稳定性。从微观主体的能力看,企业从国内市场走向国际市场,是一个信息处理机制的复杂转变过程,企业只能通过实践过程逐步适应。在企业竞争力得到明显提升之前,全面开放会对企业造成过强冲击。基于这些正确判断,政府把握住了改革开放的进程和步骤,为宏观调控、为企业和各个方面留出了适应和调整时间,维护了社会各方面对改革开放的支持态度。
    5.符合我们需要的外部资源不断增加
    过去30年,经济全球化深入发展,从商品全球化、制造全球化向服务全球化、研发全球化和金融全球化发展。有愈来愈多的商品和各种生产要素在全球范围内大规模流动和配置,跨越国家边界的经济活动日益增加。20世纪后20年,国际贸易的增长速度是全球GD P增长速度的近两倍,2001年到2006年,世界商品贸易年均增速高达14.1%,是GD P增长速度的近三倍。①[联合国贸发会议数据库www .unctad.o r g]跨国投资再次进入快速增长扩张时期。全球化进程加快,使参与全球化各方获利的机会更多。这种有利的外部环境,使我们通过开放能够吸收的有利资源不断增加,开放收益明显,得到国内各界的拥护赞同。
    (四)中国开放进程仍符合基本规律
    中国开放道路的独特性提出了一个重要问题:我们是否"特殊"到了这样的程度,现有的理论不能有效解释,需要构造一个新的理论框架来分析?我的理解是,中国开放与改革的互动关系和中国开放改革的渐进模式,从静态截面上看,的确显示出与多数国家开放模式的较大背离,但从长期趋势和本质特点看,仍然遵循经济开放的基本规律。
    第一,理论推断应该出现的基础性变化我们都遵循。在基本走势和主要特征上,我们呈现与其他发展中国家在开放进程中相同的变化趋同:初级产品为主的出口结构迅速变化,劳动密集的制造业成为经济增长和出口增长的主要带动部门;部分国内产业链分解重组,进入国际产业分工链条中;在原有产业受到开放冲击的同时,新的优势产业迅速成长;国际市场的竞争压力推动国内各方面的改革进程;随着经济实力增强和劳动生产率提高,本国货币从贬值到逐步升值等等。这些都是众多发展中国家曾经经历过的开放画面。
    第二,我们国情方面的独特影响都能给予理论解释。我们开放程度广泛深入,超过许多更早开放的发展中国家,这是我国要素结构严重失衡、对国际交换要求迫切的表现;我们的开放从特区起步,在开放中迅速成长起来一批外向型企业,并呈现出较强的国际竞争力,这与我国有港澳台投资者这个独特优势以及多年积累下来的农村低成本劳动力有关;我们能够有效地控制开放进程,从地域到产业都把握住进度,这与我国政府干预经济的传统能力有直接关系;数量众多的外资企业和本土企业在竞争中都获得很大发展,这与我们市场规模巨大、可容纳多个竞争主体直接有关。总之这些表现虽然独特,但都有相应的理论解释。
    第三,不同开放道路是各自权衡,并无优劣之分。多年来,国内外一些学者将发展中国家和体制转轨国家的改革开放分为两种方式:渐进方式与激进方式,并讨论哪种方式更合理。笔者的观点是,渐进式开放与激进式开放的区别只是相对的,没有哪个国家一夜之间将贸易和投资体制全部放开,差别是进度快慢和控制进程的方式不同,中国的特点只是"时间较长、控制有效".从绩效方面看,并不能由此得出哪种开放方式更优的结论。一些发展中国家和体制转轨国家在改革或开放初期经济社会有较大波动,但近些年来,亚洲、拉美、东欧、中亚若干转向开放经济,而且进度较快的国家,经济状况普遍好转,特别是俄罗斯、印度、巴西等国家迅速扩大开放,较快融入全球经济,经济增长表现同样突出。我国渐进式开放到目前为止效果很好,但也积累下来一些问题,诸如人民币多年稳定后的升值压力和"热钱"问题、持续增长的外汇储备对宏观调控形成的压力等,都是我们需要迎接的挑战。总之,开放方式和进程快慢是各国的权衡选择,我们虽然成功,但并不能就此下结论,认为渐进开放是普适和更优的。值得一提的是,在30年的开放实践中,我国开放理论研究基本完成了范式转换。在较早时期,理论界研究这个问题,主要着眼于贸易商品使用价值的转换,以"互通有无、调剂余缺"作为对外经济交往合理与否的基本判断标准,强调进口我们短缺和不能生产的商品,出口是为了"换汇"保障进口等等。随着开放的深入,这个标准已经缺乏足够的解释力,需要引进新的分析方法。到20世纪80年代中期以后,日益增多的研究者开始从提高资源配置效率的角度研究开放问题,经常使用"比较优势理论"、"要素禀赋理论"、"规模经济理论"以及更多的现代理论框架分析我国开放问题,完成了学术研究范式的转变。多年来开放理论研究的进展表明,在分析我国对外开放问题时,国际上通用的分析框架或许不是最恰当的,但起码是可以有效参考的。实际上,这些理论即使在分析发达国家的开放问题时,也并不见得十分贴切,存在许多重要争论和不同观点,理论本身也仍然在发展与变化之中,适宜总是相对的。
    
    三、开放新目标:提高全要素生产率和完善开放体制
    
    经过30年的改革开放和持续增长,我国经济总量和人均收入显著增加,国内生产要素比例显著改善,参与国际分工的比较优势和外部环境都有明显变化,经济发展和对外经贸关系都呈现出许多新特点。这表明,中国正在进入一个新的发展阶段,面临新的机遇与挑战,对外开放要有新的思路和战略。
    本部分提出今后扩大开放和提高开放水平的四个重点。第一,通过全球配置资源,提高全要素生产率;第二,转向"中性"开放,建成稳定的制度性开放体制;第三,继续使改革开放相互推进,以开放促改革促发展;第四,防范开放风险和推动改善全球治理。
    (一)全球配置资源,提高全要素生产率
    1.我国原有比较优势正在改变
    一个时期以来,中国经济发展的基本面呈现出一系列重要的转折性特征。首先是要素在产业之间转移产生的增长效应减弱。前30年中,土地、劳动力、资金等生产要素大量从农业部门向非农部门转移,带来单位要素产出能力的大幅提高。从粮食安全、农业发展和环境生态建设等方面的要求看,今后通过要素产业间转移提高资源使用效率的空间在减小。第二,要素结构正在快速变化。30年来我国的资金、技术等生产要素总量快速积累,开放初期极度短缺的状况已有很大改变,劳动力资源的严重失衡状况有所缓解。但不可增长的自然资源如土地、淡水、矿产资源等短缺问题更加突出,约束更紧,这说明我国的比较优势正在调整变化。第三,劳动力供给结构发生变化。年龄、教育和技能符合要求的农村新转移劳动力供给趋紧,城镇新成长劳动力中受过高等教育的比重迅速上升,就业的职业期望和收入期望都有很大变化。这些变化表明的基本事实是:主要靠劳动力低成本和要素投入持续增长支撑的增长模式难以为继,必须转变。
    同时,原有开放格局对增长的推动和支撑作用也在减弱。开放初期,我们的收入水平及各方面能力与外部相比都有很大差距。无论是资金技术,还是知识与观念,只要引入或者模仿,就能转化为新的生产力。同时,我们经济总量有限,对我们有显著意义的制造业出口和初级产品进口规模,不会引起世界市场的价格变化和连锁反应。目前我们与国外在产业技术、产品质量、企业管理水平、知识与观念等方面的差距已经明显缩小,出口商品的价格优势不断减弱,中国出口和中国进口成为国际市场数量与价格变化的重要影响因素。总之,原有开放格局带来的益处减少,摩擦加大,支撑持续快速增长的能力减弱。
    2.通过开放获得提高全要素生产率的有利条件
    上述分析表明,我们正处于比较优势调整升级的变化之中,继续保持较快增长,要靠提高劳动生产率和全要素生产率。低成本优势减弱和生产率上升两种趋势的净结果,决定我们今后的竞争力。要获得这个结果,需要继续扩大开放。
    (1)组合全球资源,提高要素产出能力
    今后提高开放水平的着力点,是要组合利用全球范围内的资金、知识、技术、信息和人力资本,集成各方面优势资源,加快提升技术水平和自主创新能力,提高全要素生产率,形成新的竞争能力。要通过扩大开放,使资金、人力资本、技术开发与使用能力、国际市场开拓能力和客户资源、管理能力等能够提高效率的各种因素持续流入。要进一步解放思想,拓宽眼界,不能以国内是否拥有某些要素或生产能力作为开放与否的标准。例如,国内存在"我们资金充祫、不需要继续吸收外资"的观点。但是以全球视角看,资金充祫的发达国家吸收了大部分FDI.美国是全球资金供给最充分的国家,但同时也是全球吸收海外投资最多的国家。这是因为FD I流动的意义远不止调节各国的资金盈缺,更经常是各种生产要素跨境流动的载体,带动知识、技术、管理、市场等要素的流动。从微观层面看,在每一个细分的产品市场上,各个企业持有的优势资源是不同的。每个企业要在激烈的竞争中不断增强自身优势,都需要不断重组内部外部各种资源。
    我们通过开放组合全球资源、提高自身劳动生产率的有利条件正在形成。一是产业结构升级,装备制造业和信息产业发展迅速,产业规模不断扩大,吸收更高水平技术与全球企业多种方式合作的能力也随之增强。二是基础产业和基础设施建设成就斐然,基础设施条件和投资环境不断改善,商品、要素流动成本和交易费用大大降低,更多的地区和人口进入全国、全球分工体系之中,生产效率不断提高。三是形成一批大企业和企业集团,企业自主创新在商业上成功的可能性提高。四是配套产业达到较高水平,核心技术突破或引入后能够迅速产业化。五是创新投入不断增加,2007年我国研发经费支出额达到3661亿元,占GD P的比重达到1.5%.①[《中国统计摘要(2008)》]
    这些变化有利于我们通过开放吸收先进技术、先进管理技术和高水平人力资本,进一步提高自身竞争力。
    (2)引入生产者服务,提高制造业产出效率
    生产者服务水平低是我国制造业产出效率较低的重要原因。在当今的全球制造体系中,产品在制造过程中的时间和成本比重都不断下降,服务的相应比重上升。有研究表明,制造业产品从开始投入到实现销售全周期中有80%以上的时间处在流通过程中,服务中间投入占中间投入的比重超过60%,产品市场价格中制造成本仅占20%-30%,表明服务在制造业中的重要地位。即使制造过程中的成本控制、产品质量和技术水平都达到世界先进水平,但如果服务提供缺乏效率,整个产业的竞争力也会大打折扣。生产者服务总体上具有知识密集的特征,诸如研究开发、产品和建筑设计、软件和系统集成、供应链管理、投资和管理咨询、市场和客户服务等,都是高度专业化的知识密集型服务。发达国家与发展中国家在知识密集型服务业中的差距要大于在制造业中的差距,开放会带来大量知识、技术、诀窍和管理能力向东道国的"成套转移".因此,服务业扩大开放有利于提高国内服务业的效率和竞争力,并有力推动制造业提升档次和竞争力。
    (3)引进短缺自然资源,改善要素匹配性
    改革开放初期,虽然我国重要矿产资源储量并不丰富,人均拥有量仅为全球平均水平的20%到40%,但与资金、技术等要素存量人均不到全球5%的状况相比,仍属于相对充裕的要素。30年来,我国经济实力迅速提高,资金、技术等要素占全球的比重明显上升,其中人均投资额已达到世界平均水平的一半左右,自然资源成为"短板"要素。经济学原理表明,当各种生产要素边际产出率相等时,资源配置效率最高。如果要素结构不匹配,资源配置就达不到最佳状况,充祫要素的相对收益就会降低。通过扩大开放引入短缺要素特别是资源类要素,是我们提高全要素生产率、保持较强竞争能力的基本要求。要通过扩大开放,更好地运用"进口因素",稳定资源出口国对中国长期需求的预期,促使他们增加投资,形成稳定的产出和供给能力。
    (4)"走出去"配置资源,提高要素收益
    我国持续多年的高积累率,存量资本和每年新增储蓄达到巨大规模。2006年,资本形成总额达到90151亿元人民币,约合11309亿美元,占全球资本形成总额的比重已达8.4%.①[《中国统计年鉴(2007)》,联合国贸发会议数据库www.unctad.o r g]与积累下来的巨额资本相比,土地、淡水、环境容量等自然资源的相对稀缺日益明显。面对不可增加的有限自然资源,又没有足够提高资源产出效率的成熟技术,资金继续在本土配置,会有部分资金达不到最佳配置状况,降低资金收益水平。在这种情况下,投资者开始向外转移,在全球范围内寻求有更高回报的投资地点。这是资本追逐利润的必然结果。这种转移有利于阻止本土投资收益率的持续下降,稳定资本收益。
    (5)吸纳海外人力资本,提高劳动生产率
    提高劳动生产率,人力资本状况具有决定意义。扩大开放有利于吸收全球人力资本和为本土人力资本发挥作用提供条件。我国有大量海外留学生,是高水平人力资本的重要来源。印度软件产业的成功发展,与在美国的印度科学家和工程师有重要关系。台湾新竹科学园区成功最重要的外部因素之一,就是以在美国的台湾工程师和企业家为载体,建立起了新竹-硅谷纽带,传递大量信息和技术,运作大量资金和订单。近些年来,在国外的华人企业家、工程师和技术人员不断增加。这批人具有十分强烈的回国创业倾向,是我们在海外储备的重要人才来源。
    (6)继续出口劳动密集型商品和服务,增加劳动者获利机会
    在今后较长时期内,国内普通劳动力与其他要素相比供给仍然充裕,扩大就业的压力仍将长期存在。出口劳动密集型商品的意义在于利用全球市场增加就业和收入。与此同时,我国新增劳动力的来源结构发生变化,各类高中等学校毕业生将逐步成为就业需求的主力。2008年,需要直接进入劳动力市场的各类学校毕业生有1300万人,其中高等学校毕业生就达560万,我们需要在全球范围内寻求适合这类就业者的就业岗位,包括大量增加劳动密集,同时知识和技能也相对密集的服务出口。
    (二)完善开放体制:"中性"开放和制度性开放
    1.转向"中性"开放体制
    长期以来,我们的开放政策一直倾向于鼓励出口,限制进口;鼓励资金流入,限制资金流出;即商品奖出限进,资金奖进限出,政策有明显的倾向性。这些是由我国国情、发展阶段和产业竞争力所决定的,也是诸多国家在相同发展阶段采用的开放战略。
    以资金跨境流动为例,开放初期,国内急需引进外资,但国内投资环境不完善,企业生产经营环境与市场经济国家有很大差别,为了鼓励外资进入,对外商投资企业实行了一系列的优惠政策。同时,对资金流出特别是使用外汇资金采取了严格的限制政策。经过30年改革开放,我们已经初步形成了社会主义市场经济体制,市场配置资源的作用不断增强,资金跨境双向流动都具有重要意义。这些变化表明,对资金跨境流动实行"奖入限出"政策的理由已经消失或弱化,应该转向"中性"政策,同等对待资金流入和流出。
    "中性"开放体制是指在企业自主权、市场地位、税制、外汇管制、行政许可等各个方面,对贸易和要素的双向流动都给予平等地位,没有特殊和突发因素,不再特别支持或约束某个方面,实现商品、服务、要素和人员更加自由的双向流动。改进的重点包括:一是在出口和进口之间保持"中性",改变目前鼓励出口和限制进口的政策。二是要在吸收外资和对外投资之间保持"中性",改变目前鼓励吸收外资和限制对外投资的政策。三是在本土企业和外资企业之间保持"中性",改变特别优待外资的政策导向。要作到"中性",要求政策、体制和法律都做相应调整。这种调整不仅针对直接与涉外经济相关的内容,还包括一些深层次的体制机制问题。例如,"二税合一"后内外资企业税收政策平等了,但是,还要做到体制环境平等,要加快国有企业改革,使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体,企业才能在"动力"和"负责"这些深层次上,与外商投资企业处于平等地位。
    2.从政策性开放转向制度性开放
    中国对外开放的一个基本特征就是实行政策引导的渐进式开放。在这个过程中,不同地区、不同行业、不同类型企业、不同贸易和投资方式有不同的政策环境,虽然方向都是不断扩大开放,但政策差异明显并且多变,开放体制始终没有定型,长期、稳定的预期难以形成。直到加入世界贸易组织以后,我国对外开放领域中的制度建设才大大加快,基本上形成了开放性经济所需要的体制架构和法律框架。今后要促进对外经贸体制进一步完善和定型。一是开放体制法制化。要加快完善涉外经济法律法规体系,反映和遵循开放型经济发展的客观规律,坚持各类经济主体地位平等即国民待遇原则、对各类财产权平等保护原则、合同自由原则、公平竞争原则等,同时要提高执法水平。二是开放体制"中性化",这方面内容前面已有分析。三是制度设计国际化。开放的贸易和投资体制不少国家已经实践多年,我们应该结合国情充分借鉴,使我们的体制符合国际惯例。这有助于理顺外部关系,推动全球公共治理的发展。
    (三)扩大开放与深化改革相互促进
    开放和改革相互推动,是过去30年我们的一条根本经验,需要继续坚持和推进。以改革促开放,关键有两个方面。一是进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用,引导商品和要素合理流动;二是加快企业改革,减少因产权关系不顺和治理结构不完善引起的扭曲行为。开放条件下,市场信号失真和企业行为扭曲带来的不仅是国内资源配置的低效率,还引起跨境商品和要素的不合理流动和低效率配置,不良影响范围超出国界。
    以开放促改革,关键也是两个方面。一是在体制改革和制度创新中,更多更好地借鉴国际经验。开放型市场经济的运转制度,不少国家已经实践多年,我们不需要也不可能从头开始不断试错,而是应该结合国情充分借鉴,使我们少走弯路。二是引进多种所有制投资者,进一步完善所有制结构和公司治理,提高会计准则标准和增加透明度,规范企业行为,增强微观经济的稳定性。
    下面一些改革和开放措施需要适时加快推进。
    1.进一步发挥市场机制的作用,增强经济的弹性和调整能力
    在开放经济中,基本经济变量失衡带来的影响超出国界,体量庞大、影响更明显。例如,当价格不反映某种生产要素的市场供求和机会成本时,国内就会过量使用价格被压低的要素;如果同时汇率偏低,这些要素以外币衡量的价格就相对更低,导致全球消费者都会超量消费以这些要素生产的商品。国内外市场价格特别是资产价格的显著差异会带来大量套利机会,现代信息技术的发展使这些操作的成本极低,当基本变量远离均衡点时,套利操作几乎无风险,全球投资者必然会对这种失衡做出反应,而我们可以使用的调节手段有限。最近几年,国内在困难重重的条件下对一些重要价格和变量进行调整,包括提高能源价格、土地等各类资源价格,人民币升值和完善汇率形成机制等,这些都是根本性的改革措施,意义重大深远。今后几年要进一步推动改革,使这些基本变量大体上达到市场均衡点,增强开放条件下经济自身的弹性和政府的调节能力。
    2.加快国内金融体制改革,提高国内资金配置效率对外开放必然会产生大量资本跨境流动。但是,我们的流动中有一些是因为国内金融系统效率不高而产生的。要通过改革和竞争,提高国内金融体系配置资产的效率,减少那些虽然国内投资和融资双方都有需求、但因体制障碍得不到有效结合、转向外部投融资的行为。要加快国内金融体制改革,提高金融资产的配置效率。要改善使用国内资金的政策环境,使国内资金能够更充分地得到利用。可以考虑允许外国投资者在国内市场上融资,包括间接融资和直接融资,为国内资金提供更多的有利投资机会。除支持国内企业对外投资外,还可以考虑稳妥、有控制、渐进地放开资金流出的其他渠道,否则,国内大量资金没有出口,不能到海外寻求更高回报和更小风险的投资项目,只能局限在国内寻求投资机会,必然导致其中一些项目风险高、回报低,对未来银行系统、资本市场的安全性和稳定性造成隐患。证券市场也要通过开放促进发展,借鉴其他国家证券市场发展的经验,包括引入国外机构投资者和中介服务机构,推动国内中介机构的能力提升和证券市场的制度建设,提高证券市场效率,成为有利于公司成长壮大的市场,成为中国优质企业上市的首选地和全球机构投资者购买中国股票的首选地。
    3.加快企业改革,规范市场主体行为
    以往开放过程中,国内企业特别是国有企业在与外资企业竞争中有一些"不合理"的行为,例如企业经营者和员工热衷于合资,热衷于被收购兼并,甚至不惜想方设法压低国有资产价格。而且,这种行为不仅出现在国有企业引进外资中,也出现在国有企业内部改制中。例如曾经大量出现的管理层收购(MBO),也存在压低国有资产价格后再收购的行为。关键还是产权不清晰,所有权和收益权的不对称,又缺乏有效监督制约。要加快企业改革,企业才会在"动力"和"约束"上形成长期不懈求发展、竭力维护所有者利益的内在机制,消除对外合作与竞争中为小集团和个人利益损害国有资产权益的行为。再如控制金融风险问题,当前国有企业的利益大锅饭基本上被打破,但风险大锅饭中还有丰盛内容,出了问题有银行和财政担着,所以投资决策极为大胆,而约束风险特别是长期风险的力量很弱。必须加快改革,不改革只能延缓解决问题,造成更大损失。我们难以设想在"可以卖"时对资产损失不心疼的经营者,在"不可以卖"时会努力经营这些资产并争取最大回报。要通过改革,形成比较完善的治理结构,形成激励和约束对等、具有内在发展动力和风险控制要求的微观主体,减少人们对开放的疑虑和担心,使开放中的利益分配更有利于我们。
    4.更加公平地分配开放收益
    开放型经济中,经济发达地区普遍集中在沿海沿边地区。以往我国出口和吸收外资以沿海地区为主,参与经济全球化的直接收益主要体现在沿海地区的发展上。随着沿海地区的土地、环境容量等生产要素出现短缺,许多生产要素和生产能力将开始向内地转移。但是,能够转移的仍是一部分,同时,与海外市场及要素相关的高技术产业、服务业、研发机构等又开始在沿海地区的新一轮集聚,总体上看沿海地区仍然是开放经济的主要聚集地。为了促进开放收益在地区间的分配更公平,引导要素流动和调整收益分配的政策力度还要加大。一是继续以多种政策推动产业从沿海向内地转移。二是要便利内地劳动力向沿海地区流动。从其他国家的经验和我们自己的经验看,缩小地区间收入差距的主要渠道之一,是人口通过自由流动向发达地区聚集,通过收入转移调节地区间收入分配。同时,要允许内地居民更多地分享沿海地区的优质公共服务,包括教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等。三要继续加大地区间财政转移支付力度。
    5.加快行政管理体制改革,降低资源配置的行政成本
    行政体制改革相对滞后,是要素配置成本高昂的一个重要因素,通过改革降低成本的空间巨大。例如不少政府决策或者国有企业决策投资建设的项目,不计成本,不在意长期收益能力,造成大量闲置、亏损和破产问题;有些领域存在行政垄断,缺乏竞争,没有提高效率的压力,长期处于低效率运行状况;还有些领域,行政权力搅和商业运作,使得资源配置过程中的非生产性支出高昂。要加快行政管理体制改革,特别是进一步推动政府转变职能,沿着职权法定、规范行政权力、更多发挥市场配置资源基础性作用的思路加以推进。有些事情政府去管的理由貌似合理,因为"市场不起作用",但首先要分清不起作用的原因是"市场失灵"还是"市场扭曲","失灵"需要政府调控,而许多"扭曲"本身就是行政权力或政府不恰当干预造成的,需要规范权力和消除扭曲,让市场有效发挥作用。当资源配置全球化时,加快行政管理体制改革尤其紧迫,否则,国内存在的有些问题就会"放大"到国外,造成更为巨额的损失和不良影响。
    (四)防范开放风险与推动改善全球治理
    全球化愈发展,跨境转移的要素数量愈大,各国经济与外部经济的联系愈紧密,不确定、不稳定的因素就愈多。中国经济实力不断增强和对外贸易快速增长,使针对我国的贸易保护主义抬头,贸易摩擦和其他经济纠纷增多。可以说,我们从对外开放中获得的利益最多,感受到的压力和挑战也最大。我们要高度关注一些新变化、新趋势可能产生的影响,确保开放中的经济稳定与安全。
    1.防范外资并购产生的垄断风险
    以往我国吸收外资主要是采用新建方式即"绿地投资"的方式,最近几年,并购方式吸引外资开始成为新的热点。与新建方式相比,外商并购投资可以避免重复建设,能更好地利用双方企业的互补性资源,而且倾向于更多地利用国内金融市场融资,因此具有许多有利的方面。但与此同时,并购投资导致垄断的可能性要大一些,因为并购投资会使竞争企业数量减少,从而更易形成垄断地位,因此监管的重点是防止产生垄断。坚持在有可能竞争的行业中引入和强化竞争,仍然是最主要的监管思路。我国已经成长起来一批竞争力较强的本土企业,要为他们提供平等竞争的体制环境和政策环境,使之能够与跨国公司相竞争,约束其垄断行为。在国内企业短期内还不具备竞争力的一些产业中,至少要引进两家跨国公司,使不同外商投资企业之间形成竞争。今后特别要加强对外资并购的监管能力。跨国收购兼并是一项专业性很强的业务,具体操作方法很多,涉及的专业知识面广,经验性很强,回避监管的渠道和方式也很多。需要尽快引进和培养监管人才,完善监管体制,防止外国投资者可能出现的不正当并购行为。对重要产业中的大型外资并购案,要有审查程序和控制能力。
    2.防范大量资金短期集中跨境流动的风险
    资本流动的全球化,其涵义是全球储蓄应该流向那些经风险调整后回报率最高的投资项目,控制风险要求投资于那些收入不完全相关的资产,因此收益稳定的外国资产是良好选择。即使在正常情况下,一国放开资金跨境流动管制后,国内资金往往有较大规模的流出,国外资金有较大规模的流入,这是国内外投资者根据新情况在全球范围内调整资金配置格局的必然结果。
    我们正处于改革开放过程中,增长前景明确,贸易规模和资金流动规模不断扩大,汇率升值预期稳定,导致跨境流动的资金数额巨大且形式多样。长期和短期资本、经常项目和资本项目之间的关系复杂,对国际收支监管造成不小的压力。如果突发影响贸易和资金流动的重大事件,会带来国际收支、金融体系甚至整个经济体系的不稳定。关键是要平衡内外部经济关系,使重要宏观变量接近合理水平,弱化和消除短期资金进出就能获利的机制。同时,要加强对短期资金流动的监管,防止出现剧烈变化,引发宏观经济较大波动。
    3.关注服务业扩大开放产生的新问题
    服务业开放有一些与制造业不同的压力和挑战。一是普遍服务问题。一些服务具有公共、半公共产品的性质,如供电、通讯、交通、邮政等,外资企业往往出现"撇奶油"行为,即服务只覆盖人口稠密、支付能力强的地区和人群,而将偏远地区和低收入人群排斥在外,因为向后者提供服务成本高昂而收入很少。保证普遍服务是服务业开放必须遵循的一个原则,常用措施是建立"普遍服务基金"或签订"普遍服务协议",政府以允许专项收费或税收返还的方式给予补偿。二是非经济影响问题。服务开放影响超出直接经济利益,涉及消费习惯、公共服务、文化认同、社会舆情等许多方面。对一些与非经济功能联系密切的服务业,在开放中保持引导和控制能力十分重要。此外,对一些具有特殊重要性、须由政府提供的公共服务,也可明确提出将其排除在允许外资进入的领域之外,这也是国际惯例。三是社会压力问题。国际经验表明,抵制服务业开放的力量要强于抵制制造业开放的力量,理由包括国内战略性行业被控制、国内企业受排挤、外来文化侵蚀思想、公共利益受损害,经济安全受影响等。如果处理不好,抵制力量共同起作用,可能会影响经济社会的稳定。总之,服务业开放要在效率、公平和稳定等目标之间寻求平衡,做出制度和政策安排,避免出现全局性的风险和被动局面。
    4.积极参与国际经济事务,推动完善全球治理
    各国经济的相互融合,使国际经贸关系错综复杂。两国之间的问题有可能成为多边问题,甚至再转回为国内问题。以"中国制造"为例。中国为世界制造商品,同时也从全球进口,进口投入品占中国出口商品价值的将近一半。因此,当我们利用国外市场增加我们的生产和储蓄时,又为其他国家生产者提供了增加生产和收入的机会。可以简单刻画一下中国制造的"全球家谱":中东、澳洲、非洲和拉美提供能源及原材料,美国、欧盟和日本提供资金、专利、技术和设备,东亚、东南亚和东欧国家提供零部件,中国制造部分零部件和进行最后组装,最终产品销往美欧日以至全世界,获得的外汇收入再存回美国和其他发达国家。这种分工格局使得各国之间的利益关系十分复杂:如果美国采取限制对华贸易的政策,中国的出口制造商会受到损害,美国消费者会受到损害,能源原材料出口国会受到损害,美国的设备供应商会受到损害,美国在中国投资的企业也会受到损害。再如石油涨价,石油输出国能够从中获利,但若价格涨到了影响全球经济的程度,石油需求就会下降,还会刺激替代能源的发展,这分别影响石油输出国的当前利益和长远利益。同时,石油输出国投向全球市场的上万亿石油美元的收益也会随之减少。总之,全球化过程中国家、企业和个人的损益如何衡量,是否合意,是否合理,都不很清楚,也很难有明确的判断标准,但损益与共的情形处处可见。
    在全球化进程中,许多经济和非经济的"全球问题"不断出现。诸如国际金融危机、能源粮食涨价、气候变化、疾病传播、生态环境、文化冲突等问题,都不是一个国家能够解决甚至提出解决思路的。全球公共治理"不作为"和全球公共产品提供不足,产生的损失将非常巨大。因此,迫切需要国际社会提供全球公共产品,提供相应的制度安排和政策协调,制定和遵守共同的政策、规范、条约、法律、标准以及建设全球性的通讯和交通网络、气候监测、传染病监控网络等等。
    国际社会对全球治理的重要性有共识,即需要通过具有约束力的国际规制解决全球性问题,以维持正常的国际政治经济秩序。但由于在责任分担和利益共享等问题上分歧很大,实际进展还很有限和不平衡。国际社会能否提供良好的公共治理,成为全球化能否顺利推进、能否共同受益、能否"利大于弊"的一个关键性问题。各国特别是大国能否以积极合作的态度参与全球公共治理,将成为影响国际形势和国际风险的重要因素之一。
    中国作为全球化的深度参与者,迫切需要有持续稳定的良好外部环境,有可预测的国际规则和行动前景。从我们的国情和发展阶段看,我们长期需要利用两种资源、两个市场,一个全球性的资源、资金、技术和产品的开放体系,符合我国的长期利益。从国际环境看,各个国家都力求从自身利益出发,影响全球化走势和国际规则的制定与调整。特别是一些发达国家以国家安全、国内就业等为借口,重新拾起贸易和投资保护主义,干扰发展中国家进一步参与全球化。对此我们要有清醒认识,坚持从我们的根本利益出发参与国际经济事务,坚持包括发展中国家在内的所有国家都有平等参与全球化并从中获利的机会这个根本立场。同时,愈来愈多的国家也认识到,中国经济快速成长和与全球经济的相互依赖性不断增强已成事实。中国经济能否稳定增长,中国能否以积极合作的态度与各国一道参与全球经济事务,将成为影响国际经济走势和系统风险的重要因素之一。因此,在处理全球经济事务和调整完善相关国际准则时,要反映包括中国在内的各方诉求,这是有利于处理好我国外部关系的重要基础。
    中国提出走和平发展道路,有良好的国际反响。但外部世界对中国的关注已经远远超出中国的发展道路是否和平的问题,而是中国作为一个世界性大国对全球经济和更多方面的影响,包括金融安全、能源消费、贸易政策、气候与环保措施、公共卫生安全等领域。从趋势看,全球和区域经济合作对我们提出的要求日益扩展,已逐渐超越W TO的框架,扩展到投资竞争、汇率政策、知识产权、环境和劳工标准等领域。同样,随着我们的贸易导向从强调出口转向出口和进口并重、投资导向从强调吸收外资转向吸收外资和对外投资并重,全球能源资源贸易体制、大国的汇率政策、各国对国外投资的开放程度等对我国的影响进一步加大。总之,面对复杂多变的国际局势,我们已不可能独善其身。我们要充分认识自身情况的变化和全球化的最新进展,积极参与全球经济事务,通过扩大沟通合作,推动利益融合,共同应对全球性的经济社会难题,创造和维护符合我国根本和长远利益的外部环境。
    
    江小涓,国务院研究室副主任
    来源:《中国社会科学》2008年第6期


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