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选择字号:   本文共阅读 1801 次 更新时间: 2009-05-05 03:34:31      添加到我的收藏
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刘军红:奥巴马绿色新政的全球战略含义
·刘军红
标签: 奥巴马 绿色新政

    摘要:在以欧盟为主导的京都议定书体制中,美国在战略态势上陷于被动。金融危机重创了欧盟,全球气候秩序的政治博弈重心向太平洋转移。围绕后京都议定书体制的博弈,奥巴马绿色新政追逐积极的减排措施和新能源开发政策,带有借此垄断新世纪全球技术体系、主导世界气候秩序的大战略企图。
    
    2009年2月24日,美国新任总统奥巴马在国会发表的施政演说,因充满“愤怒、悲伤、失望和重新唤起希望”的情绪表现,被国际社会称为演绎美国新政的“四重奏曲”。在这个旨在唤醒美国人拓荒斗志的四重奏曲中,奥巴马将新能源战略置于重新唤起希望的最终章。由此,他的一揽子危机对策也被冠以“绿色新政”的美名,成为全球政治家广为引用的新名词。
    
    一、绿色新政的国际战略意义
    
    奥巴马的绿色新政并不是空穴来风,而是对全球气候政治博弈形势准确把握的结果。事实上,早在2008年的竞选公约中,奥巴马就曾提出新时期美国的气候战略,主张对新能源进行长期投资,主导新一代全球产业竞争力;针对国际气候谈判的核心焦点“中期减排目标”,强调以1990年为基准年,到2020年实现美国温室气体排放量(按二氧化碳计算)零增长。与欧盟提出的高指标不同,奥巴马延续了布什政府的现实主义战略思想,正面、大胆地提出了削减10%的中期目标;而作为长期目标,奥巴马则提出到2050年削减80%的更高指标,超出了欧、日在2007年八国峰会上提出的“减半共识”。作为战略推进手段,奥巴马主张通过长期战略投资,大力发展太阳能、原子能、生物能、风能等清洁能源,重新夺回“世纪技术”主导权。
    在近期的施政演说中,奥巴马重新确认了竞选公约中提出的气候战略,并作为综合景气对策,明确提出了绿色新政的思想。特别是2009年2月26日,奥巴马签署并发表了“美国中期财政预测”和“2010年会计年度预算基本方针”,描绘了美国气候战略的政策框架,给绿色新政添加了具体内涵。
    奥巴马的绿色新政在形式上修改了竞选公约中的气候战略,明确提出美国版气候战略的三大支柱:第一,明确中长期战略目标。作为中期目标,规定到2020年实现减排14%;作为长期目标,规定到2050年减排83%。第二,设定美国版的基准年,强调“以2005年为基准年”,而不是欧盟规定的“以1990年为基准年”。第三,设定美国温室气体排放总量上限,规定减排时间表,决定2012年正式引进“上限交易制”(Cap and trade),即规定总量上限,引进市场交易机制,对超过一定规模的排放源(企业),将课以“个别减排定额”,通过市场交易,促其达标。关于排放总额度的分配方式,奥巴马政府决定不采用“无偿分配方式”,而是通过“额度拍卖”,筹措财源,奖勤罚懒,促进低碳技术的开发与运用。
    奥巴马的绿色新政突出了美国特色,为美国主导全球气候秩序奠定了必要的政治基础。首先,奥巴马通过明确“美国整体温室气体排放总量”,制定具体的减排行动时间表,使美国的气候战略有了明确的战略目标。其次,通过引进“上限交易制”,为美国气候战略的落实提供了可操作性;同时,面对空前的财政赤字现状,通过引进“额度拍卖”制度,确保了长期战略的投资财源,为将长期气候战略转化为短期融资手段提供了可能条件,可谓一石二鸟。第三,不可忽视的是,奥巴马的“上限交易制”直接与欧盟主导的排放权交易体制(ETS)挂钩,意在推动欧美交易体制对接,为伺机构建交易货币的美元化铺路,也为日后夺取国际政治谈判主导权奠定市场制度基础。
    
    二、拿回国际政治谈判的蓝本
    
    根据《联合国气候变化框架公约》缔约方大会制定的“巴厘岛路线图”,2009年12月的哥本哈根会议(COP15,即第15次缔约方大会)将最终决定“后京都议定书体制”,即规定2013年以后的全球减排体制。从国际政治博弈角度看,由此展开的国际政治谈判,将决定后京都议定书的主导权。
    在国际政治谈判中,谁主导了谈判蓝本,谁就占据了谈判的主导地位。奥巴马临阵否定竞选公约中坚持的欧盟基准年,而另设美国基准年,突出显示了美国争夺后京都议定书体制主导权和全球气候战略主导权的战略意图。
    事实上,奥巴马在绿色新政中提出的中长期目标,与在竞选公约中主张的中长期目标并没有太大区别,仅仅是表示方式的不同。但表示方式的变化,却包含了强烈的国际政治博弈色彩:鉴于2005年美国的温室气体排放量比1990年增加了16.2%,绿色新政主张的“2020年比2005年削减14%”与竞选公约提出的“2020年恢复到1990年水平”几乎是一致的。2050年的长期目标也是一样的情况,其关键在于基准年的设定。
    1997年,欧日主导的“京都议定书”明确规定以1990年为基准年,并依此设定中长期目标和减排指标。当时的克林顿政府虽签署了议定书,但在众议院审议中就被否掉了,从未曾拿到参议院审议。美国不得不在2001年退出了京都议定书体制。由此,欧盟事实上成为京都议定书的主导者。从1990年到2005年,欧盟主要国家的二氧化碳排放量大幅下降,而美国的排放量反而增加了16%强,成为全球最大的温室气体排放国。显然,若继续以1990年为基准年展开COP15谈判,并依此规定未来的减排义务,毫无疑问,美国将陷于战略态势上的被动。
    在此不能忽视的是,自从上世纪90年代初欧盟启动后,不断在产品标准、贸易、投资规则等方面提出欧盟指令,甚至给全球规定“欧洲版能源效率标准”,如汽车尾气排放指标的“欧三”、“欧四”等,与美国主导的“国际质量认证标准体系”(ISX系列)抗衡。特别是2007年,在德国主导八国峰会期间,欧盟竟然提出给全球的飞机、轮船等规定二氧化碳排放指标,不达标者不能靠港;而2005年欧盟依据京都议定书启动的二氧化碳排放权交易市场及其交易体制,明确规定了使用欧元标价、结算,凸显出“脱美元化”动向。事实上,二氧化碳排放权交易的目的在于为未来积累排放权,由此具备了国际期货交易的属性,而国际期货交易中的美元结算惯例,历来被视为美元体制的市场支柱。显然,否定美元地位,凸显欧元作用,成为欧美围绕气候秩序的政治较量焦点。
    针对欧盟主导气候体系的企图,奥巴马的绿色新政从三个方面展开了正面进攻:第一,通过否定欧盟主导的基准年,确定美国版基准年,瓦解欧盟在气候秩序上的优势地位;第二,通过构建美国版的上限交易制,主导全球二氧化碳交易市场的美元结算制,确保美元地位;第三,通过拍卖国内二氧化碳排放额度,鼓励国内不同产业积极展开低碳技术创新,瓦解欧盟主导的国别指标化体制。由此,围绕后京都议定书体制,美欧角逐不可避免。
    
    三、气候秩序重心向太平洋转移
    
    金融危机虽沉重打击了美国经济,也同样刺破了欧洲三大泡沫,即“欧元泡沫”、“欧洲银行业泡沫”和“欧洲不动产泡沫”。1999年欧元诞生,2002年欧元现钞流通,欧元成为挑战美元的第一货币,统一的欧洲市场成为全球瞩目的新增长点。此后,欧元一路强势,形成了欧元泡沫;“9·11”后,包括中东石油资金的新兴市场资金大量流入欧洲,催生了欧洲银行业的快速膨胀,形成了欧洲银行业泡沫;在此期间,欧洲的不动产热浪滚滚,形成了前所未有的不动产泡沫。三大泡沫给欧洲经济带来了少见的繁荣,也为欧盟主导全球气候秩序,紧逼美国,奠定了强大的国际政治、经济基础。
    但金融危机后,欧洲的三大泡沫崩溃,传统的保护主义抬头,实体经济低迷,以投资为目的的二氧化碳排放权交易者急剧减少,再加上市场融资困难,各路投资者相继抛售二氧化碳排放权,结果导致欧洲市场的二氧化碳排放权价格一度降到每吨7欧元。意大利、德国等昔日积极主张构建全球气候秩序的旗手,如今改变了政治态度,公开声称“不支持损害企业竞争力的条约”,主张对二氧化碳排放量多的企业和行业实行“例外保护”。欧盟模式不攻自破,面临瓦解。
    早在2008年6月日本主导的北海道八国峰会上,英国就针对日本主张的按产业、行业划分减排指标的方案,提出按国别规定减排总量、促进各国企业率先减排这一更为积极的方案,表现了主导气候秩序的政治决心。但最近,英国伦敦大学的教授们联合发表论文指出,京都议定书签订后,二氧化碳排放量有增无减,恰恰反映了“京都议定书的失败”,提出应放弃京都议定书原则,按照不同行业和领域规定减排额度。这事实上回归了日本在北海道峰会上的主张。与此同时,伦敦的教授们甚至开始怀疑削减二氧化碳对改变温室效果的意义,指出“二氧化碳与温室化的因果关系尚未确定”,“削减二氧化碳毫无意义”,“京都议定书体制因未能构建覆盖全球的减排体系,注定了其失败的宿命”。
    事实上,欧盟的排放权交易制度是“共同货币制度”与“二氧化碳排放权交易”结合的制度,这两者都是国际政治问题。当初,欧盟希望2013年所有的产业都纳入带有强制属性的欧盟交易体系,并使用欧元标价、结算,进而用二氧化碳排放权交易体系支撑起一个强大的欧元体系。但是,金融危机后,欧元急剧贬值,欧盟主导的共同货币和二氧化碳减排体系陷入尴尬境地。欧盟委员会担心欧元暴跌会自束其手脚,使其对气候秩序的影响力急剧弱化。
    与走弱的欧盟不同,美国反倒有从危机中获益的可能。奥巴马绿色新政事实上是以美国主导的四大技术体系为基础的,即“原子能技术体系”、“太阳能、生物能等新能源技术体系”、“液化天然气技术体系”以及“二氧化碳地下储留技术体系”。这四大技术体系的产业化与现实化,与彻底减少二氧化碳排放紧密相关。二战后,美国不仅垄断了世界核电技术体系,而且率先开发了太阳能、生物能以及液化天然气等新能源技术。特别是美国已开始与其盟友日本联合开发“纯民用”的核电设备技术和“非核武化燃料技术”(从核废料中提取、添加的复合燃料),一旦成功,将有望在核世界第一次区分军民用途,从而在能源领域从根本上实现二氧化碳零排放。
    在这种条件下,奥巴马的绿色新政不仅是其危机对策的三大支柱之一,更带有借此垄断新世纪全球技术体系的战略意图。正如奥巴马在施政演说中所强调的,美国决不会因为危机而放弃汽车产业。惟一的希望在于率先开发不使用汽油的汽车,主导非碳汽车新时代。因此,必须在太阳能电池开发以及产业化道路上领先于世界。
    事实上,技术体系的构建与转变,正在引发全球地缘政治战略的重心转移。布什政府时期,美国已经提出了生物能计划,试图利用美国以及中南美的广博耕地,领先于世界。而当前,随着美国的盟友日本与俄罗斯在萨哈林的液化天然气成功出海,以及美国对中东、东亚和中南美影响力的恢复,特别是美国与印度、日本的原子能合作关系的形成,一个潜在的“环太平洋新能源体系”或将出笼,全球气候秩序的政治博弈重心开始向太平洋转移。在此,如何利用中国的环境市场和理论研究上的原创技术,与美国构建跨洋新能源战略合作关系,恐将关乎能否形成亚太主导的世界气候秩序。由此,构建中美战略对话、政策协调和国际合作的新关系也上升为大洋两岸的共同利益。
    


■ 本文责编: linguanbao
□ 文章来源:本文转自2009年《绿叶》第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。
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