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选择字号:   本文共阅读 1205 次 更新时间: 2009-07-13 13:26:03      添加到我的收藏
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钱振明:公共治理转型的全球分析
·钱振明
标签: 公共治理

    [摘要]中国正在发生从旧到新的治理转型,治理转型实际上是一场全球性变革运动。20世纪80年代以来的全球性公共治理转型,是人类社会发展的必然趋势和结果。全球治理转型过程中出现的各种理论和实践模式,为中国探索和建立更为有效的公共事务“治理”模式,实现公共治理向“良好治理”方向的转型提供了某些启示。
    [关键词]治理;转型;全球变革
    
    改革开放30年来,快速推进的中国经济和社会发展,不仅引起了中国社会结构和经济结构的深刻变化,也使政府的管理从理念、制度到结构和方式都发生了根本性的转变,出现了中国治理从旧到新的转型。走向新的治理是当代各国公共治理转型的必然结果,治理转型作为公共治理领域发生的一种系统化的、大规模的和带有根本性的转变过程,是一场由多种因素引起的全球性运动。20 世纪80 年代以来,公共管理领域围绕着加强政府能力和满足公民意愿展开了轰轰烈烈的全球性改革运动,其结果是公共管理发生了从政府管理到公共治理的转型。探索更为有效的公共事务的“治理”模式,也成了20世纪80年代以来公共管理学研究的核心论域。这种探索将为中国的公共管理研究和正在发生的公共治理转型提供某种可资借鉴的经验和理论。
    
    一、背景:全球公共管理改革与治理转型
    
    在14世纪末就开始使用的“治理”,是与统治( government) 、管理(management)等政府活动联系在一起,主要用于与国家的公共事务相关的政治活动和管理活动。而今天,越来越多的公共管理研究者开始认同关于“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体,协同处理公共事务,以满足公众需求,实现最大化公共利益的过程。这一定义主要是在“公共治理”的意义上使用的。它意味着: ( 1 )治理或者说公共治理与政府管理不同,主体并不是惟一的,而是包括政府在内的各种公共和私人的机构; ( 2 )治理权威的运用并不像政府管理那样,采用单一的自上而下的强制性行政命令,而是上下互动、相互协商、彼此合作的方式; ( 3 )治理是对公共事务的网络状的合作管理,是“多中心”的,目标也是多元的,但最终的目标是以最小的成本最大程度地满足公众需求,实现最大化公共利益。
    传统治理受到人类社会发展的挑战,从而向现代“新”治理转型,在西方国家是很早就发生的事。但治理得到国际社会的广泛重视,还是在20世纪80年代以后,且有其特殊的背景,那就是全球性公共管理改革运动的兴起。当代全球性公共管理改革运动发端于西方国家,肇始于20世纪80年代。进入20世纪80年代,西方国家之所以首先掀起公共管理改革,源于两个基本原因:越来越大的财政压力和公民对政府提供的公共服务普遍不满。而改革的目的就在于“在公共支出中形成节余(经济) ,改进公共服务的质量,使政府的运作更有效率,增加使选用和实施的政策变得有效的机会”。为实现这样的目标,西方公共管理改革的基本内容包括三个方面: ( 1)社会、市场管理与政府职能的优化; ( 2)社会力量的利用和公共服务的社会化; ( 3 )政府内部的管理体制改革。
    在20多年的公共管理改革过程中,西方各国形成了公共治理的新模式。按照澳大利亚学者欧文·休斯的说法, 20世纪80 年代中期以来,西方发达国家公共部门的管理方式已发生了变化,以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。尽管这种模式有各种各样的名称,如“新公共管理”、“管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”等,但它们都表示同一种现象,即传统的官僚制已被一种以市场为基础的模式所取代。
    尽管对当代西方公共管理改革运动中出现的“新公共管理”模式还很难作出恰当的界定和全面的评价,但它意味着当代西方公共管理特别是政府管理的深刻变化,意味着公共治理的转型,意味着传统公共治理模式至少在西方国家的终结。而现代公共治理的发展,正如莱恩所言: 20世纪公共管理理论和实践的变化使传统的国家治理方式成为过时的东西,“新公共管理(NPM)是有关公共部门治理方式最新的理论范式变化” 。事实上,新公共管理的出现并不仅仅是公共管理理论范式的变化,也是实践模式的革命。按照莱恩的说法,传统的公共治理强调政治,强调公共管理与私人部门管理之间的区别,而在现代的公共治理中,公共部门的目标实现原则上与私人部门的目标实现没有任何差异,都是通过契约制度,而契约中的提供者既可能是公共组织, 也可能是私人组织。
    公共管理改革是全球性的,它在英国(开始于1979年撒切尔夫人登上首相宝座) 、美国(开始于1980年里根当选总统) 、澳大利亚(开始于1983年) 、加拿大(开始于1984年马尔罗尼总理执政) 、新西兰(开始于1984年)等一些西方国家首先发生后, 迅即席卷全球。无论是正处于经济转型的原苏联东欧国家,还是东亚新兴工业化国家,以及处在现代化较低发展阶段的非洲、拉丁美洲的一大批发展中国家,都卷入了这场改革运动。虽然各国进行公共管理改革的具体原因不尽相同,有的是因为经济危机或预算赤字如英国、美国、新西兰等,有的是由于经济危机伴随政治领导变革如日本、韩国、乌干达等,有的是期望达到欧盟要求的标准如匈牙利、希腊等,有的是期望达到国家开发组织要求的标准如马尔代夫、肯尼亚、乌克兰等,有的是因为民主转型如格鲁吉亚、赞比亚、南非、俄罗斯等,有的是期望效率更高如瑞士等, 所拥有的传统公共管理模式的具体特征也很不相同,有如彼得斯所说的盎格鲁—萨克逊模式、拿破仑模式、日耳曼模式、斯堪的纳维亚模式、伊斯兰模式、儒家模式、发展中国家的行政模式等七大模式, 但改革的总方向和主要措施是趋于一致的,正如卡马克对世界123 个国家的调查所显示的:“各国的改革努力有非常相像之处”,换言之,“各国的改革运动存在全球仿效的特征”。不能否认,新的公共治理模式的出现也是全球性的。如果说20世纪初开始,世界各国政府普遍按照马克斯·韦伯的官僚体制原则建立其公共治理模式,那么20世纪末发生的全球公共管理改革,就意味着各国在争相超越20世纪的官僚制模式,走向21世纪公共治理新境界。
    
    二、社会转型与治理转型
    
    当代公共治理的转型表面上看是公共管理改革的产物,本质上则是经济与社会转型的结果。传统的治理模式是一种与工业社会、工业经济时代的公共管理相适应的实践模式,当人类社会由工业化社会向信息社会或后工业社会转型的时候,传统的公共治理模式必然会显得越来越不适应,人类必须寻求一种与新的信息社会、知识经济相适应的公共治理模式。
    转型是事物从一种运动型式向另一种运动型式转变的过渡过程。社会从一种类型向另一种类型转变的过渡过程, 就称为社会转型。社会转型是社会的“整体性发展,也是一种特殊的结构性变动”, 其主体是社会结构, 其内容涉及到政治、经济、社会等领域的各个方面,因而它也是许多学科关注的论域。社会学非常重视对社会结构转型的研究,经济学学科群中甚至产生了一门被普遍认可的有明确含义的称为“转轨经济学”的学科,专门研究从计划经济向市场经济转轨的过程和规律。转轨经济学一般都关注影响转轨进程的经济因素,而没有对转轨过程中的一个基本要素即“政府的转轨”给予足够重视。 政府转轨、治理转型是经济转轨、社会转型的伴生物或者说是其必要的组成部分,应当是政治学和公共管理学予以足够关注的学术领域。
    所谓治理转型是公共治理领域发生的一种系统化的、大规模的和带有根本性的转变过程。从这个意义上理解,治理转型并不是什么新事物。19世纪,西方国家工业化民主体制追求的是政府目标极少的“小政府模式”,而到19 世纪末,原有的那种中央权威极弱的“小政府模式”被彻底打破,因为这种政府已经无法应对工业化民主体制中出现的许多现实问题:工厂如雨后春笋般出现,城市以惊人的速度发展,整个新兴产业正在孕育。这些新的现象引发了许多新的需求:大型运输系统、铁路和桥梁,大型的城市排水和供水系统以及普及教育的体制。
    在原有政府模式无法满足这些需求的时候,创造新型的公共管理模式,替代旧的小政府模式,也就成为必然。简言之, 20世纪初韦伯式官僚制模式在西方国家的确立,是公共治理的一次重大转型。
    官僚制是适应工业社会的公共管理模式,20世纪初,西方国家政府部门对官僚制的引入使公平行政和效率行政得以实现,并使组织结构优化,层级节制的组织结构使得官员和机构都必须接受严格的监督,这客观上加强了对腐败行为的控制。在专业化方面,曾经一度由专业人员完整从事的工作被分割成了若干细小的部分,更趋近一个无缝隙的政府。而官僚组织的指挥系统大多采用统一命令的方式,信息上下双向传输快捷,有利于实现政府组织的充分整合。它与早期的治理模式相比是一种进步。但是,到了20世纪70年代,官僚制的优点开始逐渐蜕变成了缺点:本位行政、低效行政和组织整合失灵, 官僚制开始受到怀疑,被宣布为一种过了时的治理模式,“到了非改不可的地步” 。
    人类社会发展具有了怎样新的特点? 公共治理为什么必须发生新的转型?
    首先,就西方社会来说,后工业社会(或者说知识社会、信息社会)已经来临。这一新类型社会的基本特征是: ( 1)服务性经济取代了制造业经济,大多数劳动力不再从事农业或制造业,而是从事服务业,如贸易、金融、运输、保健、娱乐、研究、教育和管理; (2)专业与技术人员阶层处于主导地位; ( 3)理论知识处于中心地位,它是社会革新与制定政策的源泉; ( 4)对技术的发展进行规划和控制,技术鉴定是可能的; (5)信息论、控制论、决策论、博弈论、效用论、线性规划、计算机技术等新的“智能技术”成为制定决策的工具。其次,公共管理自身出现了危机。对政府和官僚的不信任在像美国这样具有个人主义传统的国家,可以说由来已久。美国人对他们的政府有两种看法,认为他们有引以自豪的民主制度,但政客是腐败的,政府的计划是处理不当的。今天的美国公众越来越普遍的看法是政府制造的问题比所解决的问题还要多,政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处,反而还降低了人们的生活质量。愈益显得无能的政府导致了公共管理领域的危机。 作为传统治理基础的官僚制成为一种过时、僵化和无效率的公共管理体制模式,有如奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所说:工业时代发展起来的官僚体制,专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统,已不能有效运转;它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90 年代已不能有效地运转了。在政府越来越无能、低效的时候,私人部门却显得很有效率,各种称为“第三部门”的非营利、非政府组织在蓬勃兴起、不断壮大,并对社会作出了独特的贡献,承担着许多在其他国家由政府机构来发挥的功能。危机的出现预示着“作为一种可以接受的治理模式,传统的治理已经死亡”, 新的比传统治理更具现实性和生命力的治理模式即将来临。
    
    三、走向良好治理: 21世纪的公共治理
    
    “市场失败”和“政府失败”是治理得以复兴的重要原因,而治理也可能失效。在当代社会,公共事务治理的成效愈来愈依靠政府与公民、社会、企业之间相互影响和良性互动, 即“良好的治理”(或称“善治”) 。良治或善治的基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。
    新的治理并没有统一的模式,走向“良好治理”是治理转型的惟一选择,是21世纪公共治理所应追求的目标。21 世纪的公共治理会呈现怎样的新景象? 当代美国公共管理学界一位多产的学者唐纳德·凯特预言, 21世纪的公共治理必须有效解决公共治理中的诸多关键性问题和正在变得越来越重要的源源不断的新问题,主要是: ( 1)向公众提供更多的非传统、非政府的服务。(2)更多的公共治理的权力分散到政府机构的较低层次,权力下放是政府改革的重要前提和重要内容。( 3)服务协调的负担增加。过去以代理为基础的改革的一个主要副作用是政府提供的服务支离破碎、不成体系。21世纪的公共治理要求加强政府组织的能力,特别是与各种非政府组织的合作能力,从而使得政府和它提供的服务对市民来说更完美、更透明。(4)加强公共治理中的国际合作。成长中的全球化对21世纪的公共治理发生着更为重大的影响,它使公共治理确立这样的原则:国家政府拥有自己的主权,但在重大国际问题上需要与国际组织和其他主权国家协商,而国际货币基金组织、世界银行、联合国、欧洲联盟等国际组织必须小心地定义自身在全球公共治理中的新角色,并为更有效地扮演这样的角色提升能力。(5)国家政府在公共治理中扮演新角色,并需要有新能力。权力下放和国际合作使公共治理中更多的政策性问题被移交给地方政府和国际性组织去解决了,在21世纪的公共治理中,政府仍将扮演重要角色,它需要重点解决至少五个核心问题:一般防务和引领对外政策等作为国家主权识别性的基本职能、重新分配收入(这是低层次的政府不可能充分运作的) 、收集数据和推动信息流通、建立不同的政府职能部门与市民社会之间新的密切联系合作的桥梁以确保公共服务的高效率、进行公众需要的应付各种公共问题的战略思考。
    欧文·E·休斯预言,与20 世纪相比, 21世纪的公共治理可能会有以下几方面的特征:(1)由于更为注意公共部门与私营部门之间的界限及改进二者之间的关系,公共服务将具有更多的市场导向性; ( 2)未来的行政将更有弹性; (3)政治性可能会增强,公共治理是政治过程的一部分; (4)行政也可能有更多的参与性;(5)公务员现在比以往能力更强,这种情况还将继续下去。
    四、当代中国:转轨国家的治理转型
    治理转型并不是西方国家的专利。20 世纪的全球性公共管理改革运动波及到像中国这样的发展中国家,从而也使当代中国的公共管理发生了从政府管理到公共治理的转型。当代中国公共管理改革的发生及其引起的治理转型不能简单地被认为是西方治理转型向全球扩散和示范的结果,它有自身独特的背景和动力。1978年开始的改革开放,使中国处于从农业社会向工业社会、从计划经济向市场经济的快速转型时期,进入“转轨国家”的行列。
    在计划经济体制下,中国公共管理的主要特点和弊端是: ( 1 )全能政府。政府在整个社会中扮演着一个高度集中化的资源配置者角色,垄断了社会的所有资源,无所不包,无所不揽,而市场在资源配置中的基础作用被排斥在外。(2)管制型、人治型、封闭式行政。全能政府在体制上的政府本位和官本位,使其在运行方式上主要通过内部会议、内部文件等进行封闭式管理,“红头文件”、领导批示而不是法律法规成为主要甚至惟一的行政管理依据。其突出弊端是政府权力很少受到自下而上的监督和制约,也没有明确的责任机制,各部门间职能交叉重叠。
    1978年开始的改革,促进了中国经济的持续快速增长,同时带来了经济结构和社会结构的急剧变动,引起了公共治理的转型。这种转型主要表现在: ( 1)政府的职能发生了很大的变化,政府的主要职能已不再集中在过去的政治统治或政治领导上面,而且放松了对经济领域的过度干预和严格控制,并逐步转向社会的公共管理; (2)政府与社会、政府与公民呈现一种新型关系。民间组织的数量越来越多,在提供各类公共商品以及从事公益事业和公共服务方面发挥的作用越来越重要,并且承担了一部分原来由政府承担的职能; ( 3)政府的运作方式发生了很大的变化,法律在各个领域开始发挥作用,依法行政成为政府运作的基本要求;(4)政府的权力开始逐步下放,作为政府补充物的“单位”在基层社会公共事务管理中的作用也大为弱化,而社区的作用、社会的作用增大,福利单位化也被逐步建立的社会保障制度所替代; (5)职业化的公务员制度开始建立并得到逐步发展,专家和公众在公共决策中的作用显得越来越重要,专家咨询制度、公民参与制度、社情民意反映制度、社会公示制度、社会听证制度开始建立。
    人类社会每前进一步,都会向治理提出新的要求,都会推动治理除旧布新。治理转型的动力,是推动治理更新形态、与社会发展进程相协调的方向变化的各种力量的合力。这种合力来自于治理本身和治理所处环境两方面的变化,即治理转型的动力由外部动力和内部动力两部分构成。美国布鲁金斯研究所客座高级研究员唐纳德·凯特在解释何以有众多国家在几乎相同的时间里卷入全球公共管理改革运动,积极寻求相同的改革目标这一事实发生的原因时,指出有四种不同的政治经济力量在其中发挥着作用:政治的力量、社会的力量、经济的力量、制度的力量。卡马克认为,全球公共管理改革的动力在于全球经济竞争、民主化、信息革命和政府自身的绩效赤字。 这都包括了对外部动力和内部动力的分析。
    治理转型的外部动力包括政治、经济、社会、人口和文化等多种动力。当代中国治理转型的动力最重要的来自经济体制的变化。我国在实现经济体制转轨的过程中,经济领域的许多变化最终都反映到公共治理的结构和方式上。社会发展同样是推动治理转型的重要力量。已经发生的中国治理转型的历程,表明了社会发展和社会结构转型对治理转型的推动作用。中国社会发展中出现的许多问题,如社会治安问题、就业问题、污染问题、社会不公问题等等,不仅没有减轻,有些还有加剧的趋势。这些问题的解决,都呼唤着政府治理职能的继续调整,治理机制的进一步变革。政治发展对治理转型的推动力量是不可忽视的,它常常是较为直接和巨大的。经济体制的变化带来的社会利益结构变化导致了政治参与的扩大,造成政府决策出现了许多困境,也使中央与地方之间的矛盾有所发展。这都要求我国在政府治理中提高决策的民主化和科学化程度,提高政府的能力和效率。
    中国治理转型也有其内在动力。中国治理转型的内在动力来自政府作用和能力不相适应导致低效无能的治理困境,来自政府角色需要重新定位带来的政府与社会关系的重构,以及体制转型时期政府治理行为失范而带来的形象受损。
    总之,当代中国治理转型的动力是多方面的,这些动力目前仍然存在,有些动力甚至在加大,特别是经济发展方式转变和完善社会主义市场经济体制的要求,以及以民主政治为目标的政治建设、以改善民生为重点的社会建设的全面推进,使中国公共管理体制的改革创新进入需要在实践中寻求新突破的深层次攻坚阶段,意味着中国治理转型的脚步不仅不能停止,相反,必须加快。正在发生的中国公共治理转型应该走怎样的道路,至今“尘埃未定”,需要我们在实践中去探索,更需要我们从理论上去寻求突破。研究肇始于西方国家公共管理改革运动的全球公共治理转型规律,可以使我们从中得到某些领悟。
    


■ 本文责编: linguanbao
□ 文章来源:本文转自《江苏行政学院学报》2009.1,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。
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