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选择字号:   本文共阅读 1335 次 更新时间: 2009-07-22 15:25:30      添加到我的收藏
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赖海榕:德国、匈牙利、印度乡村治理对我国的启示
·赖海榕
标签: 乡村治理

    一、分析问题的理论出发点
    
    缓解乃至消除阶层、地区以及城乡差异是构建和谐社会的关键之一,这就要求我们在各个方面做大量的工作,其中的紧迫任务之一是改进我国的乡村治理。关于乡村治理的问题,尤其是关于村民自治这个我国近年来实施乡村治理的新措施,许多学者已经进行了大量的研究,极大丰富了我们对这个问题的认识。但是已有的研究大多致力于对我国某个或某些村庄的治理进行细致的描述与分析,这些分析似乎较少联系其他国家在乡村治理方面的经验和教训,也较少放在我国宏观的政治体制改革的背景去考察。我们的研究选取发达国家德国、转轨国家匈牙利、以及人口大国印度作为研究的对象,就是希望通过比较分析看看这些国家在乡村治理的体制背景方面对我们有哪些启发。
    就乡村治理而言,可以考察的面向很多,例如选举、政府职能、财政收支体制。这些问题我们也将有所涉及,但不是我们的线索。我们考察的线索是乡村公共事业(如道路建设、校舍修建、饮用水供应、垃圾处理等等)的决策、融资、实施与监督过程;考察的主要内容,是围绕这些公共事业的建设,厘清这些国家决策权力在乡村基层政府与上级政府之间是怎样分配的,这些公共事业是怎样融资的,特别是各级政府在融资过程中的作用如何,以及这些公共事业是怎样实施与监督的。选择这样的线索,主要是考虑到改进乡村治理的基本目标之一是要促进乡村公共事业的建设,改善乡村的生产与生活环境,建设和谐的乡村社会。
    我们的分析在理论上参照治理的分析框架。治理理论为我们提出了一个比较理想的模型,各国的现实状况与这个理想模型相比较一定是有差距的,我们要分析这个差距,同时找出形成这些差距的原因,然后讨论我们可以从中学习到什么样的经验和教训。
    根据治理的分析框架,完善的公共品供给应该具备以下上述的九个要素:1)合法性,即关于公共品提供的决策被自觉认可和服从;2)透明性,即有关的决策和执行过程是公开的;3)责任性,它指的是有关的管理人员对其行为的负责程度; 4)法治,即法律成为公共管理的最高准则;5)回应(responsiveness),它的基本意义是,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应;6)有效,主要指公共品的决策和执行富有效率;7)参与,指决策和执行的过程有人民的广泛参与;8)廉洁,指有关的决策人员奉公守法、清明廉洁,不以权谋私,公职人员不以自己的职权谋私;9)公正,即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服务方面是平等的。[1]
    一个国家在公共品的提供问题上,是否符合以上九个标准,能否达到上述理想状态,取决于一系列的因素。已有的研究表明,一国的经济发展水平、民主制度的完善程度、中央与地方的权力分配、法律制度的完善程度、大众传媒的开放程度等等都是影响善治的变量。理论上,一个国家经济越发达,在公共品的提供上就会更充分,决策人员可以有资源去回应居民对公共品的需求,因为回应充分,所以也容易在公正和有效方面有好的表现。健全的民主制度则是合法性、透明性、法治、参与和廉洁的保障。中央和地方的适当分权可以提高决策的效率,也有助于厘清各级政府的责任。传媒的开放程度对监督影响很大,开放的媒体有助于治理过程的公正、廉洁、透明、高效。这些方面都是我们要研究的。不仅如此,我们还要研究地方,尤其是乡村经济、社会、人口规模和构成等要素,因为他们对乡村公共品的提供也有很大的影响。
    我们的整个研究考察和分析德国、匈牙利、印度和我国乡村治理,比照善治的理想状态和影响善治的变量,分别就各国在乡村公共品提供的状况,以及造成这些状况的原因进行分析。本文是建立在这些研究基础上的比较分析。
    
    二、通过比较获得的初步观察
    
    1. 经济发展水平的影响
    通过四个国家的比较,我们发现经济发展水平极大地影响了乡村公共品的提供状况。总的来说,德国乡村的公共品数量上和质量上都比匈牙利好,匈牙利的状况大大优于中国,中国的情况又略微优于印度。这与德国的经济总量和人均国内生产总值高与匈牙利,匈牙利大大高于中国,中国略微高于印度的情况是一致的。从这四个国家的情况看,经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响。
    但是,经济发展水平不能自动解决与公共品提供有关的一切问题,[2]比如公共品提供过程中的合法性、透明度、责任性、效率、廉洁、公正等问题,并不是经济发展水平高,这些方面的情况就一定好,经济发展水平低,这些方面的情况一定就差。德国和匈牙利的经济都比较发达,而且两国的民主制度都比较健全,但是在乡村公共品的提供方面,匈牙利有很多问题,主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府过于散碎[3],中间层级的政府过于弱小,没有干预和协调的能力,致使一切跨地方政府的公共事业都难以开展。虽然部分地方政府横向联合起来的各种地方政府协会起到一定的弥补作用,但是散碎的地方政府和弱小的中间层级政府构成了制度性的协调障碍。匈牙利地方政府的散碎化,是对1990年代以前体制下匈牙利地方被强迫合并的一种反弹,改革以后,人们唾弃过去的强制合并,各地纷纷要求建立自己的村镇政府,整个社会的思潮也赞美这种做法,造成村镇地方政府数量大增,规模大大缩小,产生了新的困难。目前改革地方政府,尤其是解决地方政府规模太小的问题,正在匈牙利全国热烈辩论。
    另一方面,经济不发达固然严重制约公共品的提供,但是其他方面的制度和机制可能使得情况变得更糟,也可能使得糟糕的情况有所缓解。中国的经济发展水平与印度相当,都远远落后于匈牙利和德国,所以在公共品的提供水平上远低于匈牙利和德国。但是印度的民主制度使得乡村公共品的提供在决策的合法性、参与、透明度和回应性等方面有不错的表现。同时印度的政府掌握的资源较少,所以印度大力发展非政府组织,使得国际国内的非政府组织在乡村公共品的提供方面起很大的作用,政府与非政府组织合作,利用非政府组织动员资源的能力,一定程度上弥补政府资源匮乏的困境。虽然从总体上看,中国乡村地区的公共品比印度数量上更充足、质量也更高一些,同时中国的公共品提供在决策和实施的效率上比印度高。但是供给的过程与善治的几个标准相比差距很远:合法性的程度低、民众的参与度低、不透明、回应性差、有很多的腐败现象、不够公正,造成很多地方的乡村地区公共设施落后,或者造成政府改善基础设施的努力不可避免地导致群众抗议。虽然不是普遍的情况,但是在中国的一些地方,高效率的建设恰恰是社会高度紧张的原因;高度的社会紧张,造成群众和乡村政府之间的对立,最终会损害地方政府的决策和实施效率。
    2. 政府间责任与权力分配的影响
    从四个国家的比较来看,我们发现,政府间权力与责任的分配,以及决策在政府间传导的机制对公共品的供给产生重大的影响。
    研究表明,中国的政府间责权分配与其他三国,特别是德国和匈牙利的政府间责权分配有巨大的差异。简单说来,德国、匈牙利和印度的政府间责权分配是清晰的,有一些任务上级政府不能摊派给下级,同时有一些上级规定的任务对下级来说不是强制性的。而在中国,首先政府间责权分配是模糊不清的,其次,所有的任务都可以下派给下级政府,第三所由上级规定的任务对下级来说都是强制性的。
    正如我们在德国、匈牙利所看到的,这些国家的地方政府法律都清楚地规定了地方政府的责任,以及相应的决策权力。相关的法律规定清楚到了幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人士教育与福利住房、道路交通建设与维护、供水排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级政府。法律的规定是细致的,一目了然。印度的政府间责权分配比德国和匈牙利模糊,印度在中央与邦之间的责权分配是比较清楚地,但是邦以下各级政府间的责权分配就差别很大,有些邦比较清楚,有些邦则模糊不清。中国的政府间责权分配则比印度的情况还要模糊。我国的法律对各级政府的责任和权利的规定则非常模糊,我国地方各级人民代表大会和政府组织法第五十九条和第六十一条规定了地方各级政府的职能,只是笼统地要求地方各级政府要“执行国民经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。只有这样分类的规定,在类别里面不再有具体的规定。
    其次,在德国、匈牙利和印度,有些责任是不能不断下放到基层政府的,法律清楚规定了某个层级的政府具有哪些责任,以及没有哪些责任。比如,在匈牙利,就教育类的责任分配而言,法律明确规定,学前和小学教育是乡村政府和城镇政府的责任,不是县政府的责任;而中学、技术学校和残障人士学校教育是县政府的责任,乡村和城镇政府没有这方面的责任。县政府不能把举办中学、技术学校和残障人士学校教育的责任下派给乡村和城镇政府。在印度卡纳塔卡邦,邦政府根据1990年代初的宪法修正案对村潘查亚特的职责作了非常清晰的规定,即乡村的道路建设、公共照明、清洁水供应、下水道建设、垃圾处理以及初级教育中的校舍建设和学生校服的供应。其他建设任务都是其他层级政府或组织的责任。中国的情况则是上级政府可以把所有责任无限下派给下级政府直到最基层的乡镇政府。我国的地方人大和地方政府组织法第五十九条第一款规定,省市县政府应执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,以及上级国家行政机关的决定和命令;第六十一条第一款规定,乡镇政府应执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。[4]村委会组织法也规定,村委会要接受乡镇政府的指导帮助,协助乡镇政府工作。[5]这样,在法律上,就保证了我国上级政府可以将一切任务都下派给下级政府,一直到最底层的乡镇一级政府,乃至村民委员会。
    第三,在德国、匈牙利和印度,对于基层政府来说,并不是所有的责任都是强制性的,有些责任是自愿性的,就是说地方政府可以根据自己的实际情况决定是否举办某项事业。每项事业是否是某级政府的强制性责任,法律有清楚明确的规定。例如,在匈牙利,学前和小学教育是乡村政府的强制性责任;而图书馆、文化中心、影剧院等则为自愿性的责任。但是在中国,一切任务都是强制性的。法律根本没有赋予基层政府自主选择的空间。由于法律没有规定具体的某项责任只能下派到哪一级政府为止,又由于法律要求下级政府必须执行上级政府的决定和命令,完成上级政府交办的任务,所有一切责任都可以下派,而且一切责任都是强制性的。
    在我国,上级政府将任务转移给下级的另一条途径是党的系统,各级政府受同级中共党委的领导,而党的组织原则之一是下级服从上级,所以上级政府的任务可以提交党委形成党的决议,或者上级政府的任务本身就是同级党委决议所提出的,这个决议下派给下级党委,再通过下级党委转移给下级政府,如此不断向下转移,乃至乡镇政府,乃至村委会。[6] 这种状况在德国、匈牙利和印度是不存在的,不用说这些国家存在着上级政府的执政党与下级政府的执政党不同党的情况,不同党之间不但没有从属关系,甚至可能是对立关系,转移公共事业的建设义务根本无从谈起;就是上下级政府的执政党都属于同一个党,法律也已经清楚规定了哪些公共事业建设的义务是由哪一级政府承担的,把建设义务转移给另一级政府,即使主观上移出方与接受方都愿意,也是违法的,是绝不允许的。
    我国的体制特点造成了一系列严重的问题,首先它造成了互相推诿的现象,需要建设某项公共事业时,没有人知道应该由哪一级政府去提出和实施,各级政府都可以尽量把这份责任推卸到其他层级的政府那里去,尤其在公共事业出现缺失需要追究政治责任时,因为没有清晰的法律规定,各级政府更是互相推诿,以致有关责任不了了之。
    其次上级政府可以任意盘剥下级政府直到乡村,这不是说现在上级政府正在任意盘剥下级政府直到乡村,实际情况没有这么糟糕,而是说我们没有制度保障,可以清楚明确地阻止上级政府任意盘剥下级政府直到乡村的意图。如果我们向德国、匈牙利和印度一样,法律明确规定某些任务不是强制性的,是乡镇政府或村委会可以自主决定的,而且某些任务是不得下派给下级政府的,那就可以大大制约上级政府盘剥下级政府的企图,大大增加村民自治乃至乡镇自治的空间。
    第三它导致基层政府和村委会的行为严重扭曲,要完成所有的任务是不可能的,所以基层政府要么最大限度地向居民那里汲取资源,造成居民与基层政府严重对立,要么谎报数字隐瞒真相做表面文章来欺骗上级政府,或者两者兼而有之。
    其他方面的问题也是显而易见的,因为整个体制的决策是由上而下的,所以谈不上利益相关者的参与,也无法做到决策过程透明。这些决策很难得到普通群众的认可和自觉服从,也就是说合法性不足,同时因为没有自下而上的参与,回应性很低;没有自下而上的监督,廉洁难以保证。
    3. 村与乡镇治理结构的影响
    如前所述,政府间责任和权力的分配,以及决策传导机制的差异对乡村治理造成巨大的影响,他们制度化地界定了乡村治理能够自主转圜的空间。在有限的空间内,村和乡镇本身的治理结构的不同也会产生不同的影响。我们以乡村地区的政府或村委会的决策过程为例,来分析乡村治理中的核心人物。各国在这方面的情况见下表。
    乡村治理中的核心人物(Major Players)<德国—匈牙利—印度—中国>:村镇长(Mayor)—村镇长(Mayor)/村镇公务长(Notary)—村潘查亚特委员/村潘查亚特秘书(Gram Panchayat Secretary)—村党支部与乡镇党委书记/村主任与乡镇长
    我们来考察一下这些核心人物在决策与实施过程中起什么样的作用,先从匈牙利的村镇公务长(notary)这个我们不大熟悉的职务谈起,这是一个公务员的职位,一个非政治性的职位,就是说跟村镇政府的换届选举没有关系,这个职务的工作成绩由内政部根据公务员的有关法律规定进行评定,不是由当地居民来评定。也因此,这个职务没有任何的决策权,决策和实施权完全在经由选举产生的村镇长手里,村镇公务长关照而且只关照决策和实施的法律面向,即,他要确保村镇长的决策和实施符合法律规定,村镇长在考虑某件事情时,他要事先告知相关的法律规定,在决策的过程中他要纠正不符合法律规定的部分,决策以后在实施的过程中他也要时时地对照法律,确保整个过程符合法律规范。如果决策和实施过程中出现违反法律的状况,他应该拒绝为相关的指示背书,而所有村镇政府发布的指令、签订的合约、以及提交的报告都必须同时有村镇长和村镇公务长的签字才是有效的。因为其职责就是关照决策和实施的法律面向,村镇公务长绝大多数是律师出身。德国没有村镇公务长这个职务,但是村镇长要完成匈牙利的村镇长和村镇公务长两个职位应当完成的工作,因此,不奇怪地,德国的村镇长大多数也是律师出生,因为其他职业的人很难担负需要复杂法律知识的村镇长的工作。同时,无论德国、匈牙利还是印度,村镇长都是经由自由开放透明竞争的选举产生,村镇长是得到选民充分授权的决策者,他的决策计划也是得到选民事先考察,同时他的决策效果还要受到选民在下次选举中投票考验的。
    印度的村潘查亚特秘书的职能与匈牙利村镇公务长的职能基本一致,都是国家的公务人员,由邦政府派任,而非由当地居民选举产生。村潘查亚特秘书关照村潘查亚特委员会决策是否符合法律规定,协助村潘查亚特委员会获得邦与中央政府的转移支付和项目资助,并协调执行村潘查亚特委员会关于村公共设施建设的决定。村秘书的任期一届四年,一个国家公务员只能在一个村最多任两届秘书,任两届后必须调任其他地方的其他职务。村潘查亚特委员会是村决策机构,由21名左右的成员组成,全部成员由村民选举产生。村潘查亚特委员会主席无特别决策权,只是主持潘查亚特委员会会议和协调会议议程,决策由多数议决形成。为了提升在旧时代受压制的种姓和群体的利益,潘查亚特委员会25%的委员席位保留给最低种姓,30%的席位保留给妇女。
    在我国的乡村治理结构里,没有类似村镇公务长这样的角色,它反映了我国乡村治理的法律制度很不完善,缺乏必需的法律规范,也就没有了关照法律规范的必要。同样重要的是,我国乡村治理的核心人物的在决策过程中很难关照居民意愿,因为民意对这两个职位的产生过程的参与非常有限,对这两个职位的监督和制约也极为有限。党支部或党委书记是由上级党委经由党员同意任命的,这个过程没有普通民众的参与,近年有些地区的村庄在党支部书记的任命过程中采取所谓两票制的做法,尝试整合普通群众的民意,这些新的举措值得鼓励,但是目前为止效果如何还不清楚,而且即使是这种举措,实行的地方也很少。乡镇党委书记的任命方面,还没有尝试整合民意的举措。[7] 村委会主任的产生过程,虽然近年的选举在透明、公开、公正方面有进步,但是还是受到很大的限制。乡镇长的选举虽然也有公推公选的新举措,但是实施的过程仍然有很多制约,实施的乡镇数量也很少。总的来说,我国乡村治理的核心决策人物,较少反映民意,也较少关照是否合乎法律规范,这也造成许多弊病。有关这个方面的分析,现有的研究已经有大量的叙述,这里不再重复。
    4. 融资渠道的影响
    乡村公共事业的融资是我国乡村治理的一大难题,我们有资金不足的问题,有融资结构不合理的问题,也有支出混乱不清的问题。
    德国乡村地区公共事业项目的融资完全由政府预算提供,政府不禁止私人捐款建设敬老院、残障人士福利机构、初级教育机构等,但是政府有责任和义务提供这些方面的基本服务,私人提供的这些服务只是给有关人士提供了更多的选择,政府不能以已经有私人投资为借口不建设这些项目。其次,一个项目的融资方式与融资结构与该项目的性质有关。由联邦政府和州政府委托的地方政府建设的项目,则全部开支由联邦政府和州政府以专项转移支付的方式拨付。由法律规定强制地方政府建设的公共事业工程,则由地方政府与州和联邦政府共同承担,联邦预算和州预算根据给定的公式统一给各地方政府拨付一定的资金,地方政府从自己的预算中拨付其余的支出。由法律规定地方政府可以自主决定的项目,地方政府要全部从自己的预算收入中支付,也可以本地区的公民投票决定建设某个项目,并为这个项目单独设立一项一次性的税收。有一点特别值得注意的是,政府主办的公共事业项目,不接受任何企业或个人的捐助。企业和个人可以自己出资举办某项公共事业,但是企业和个人不能出资由政府操办的项目。
    匈牙利的情况很相似,主要的区别是匈牙利是单一制国家,中央政府在名称上不叫联邦政府,中央政府下没有一个权力广泛的州政府层级。匈牙利也有中央政府全额拨付的委托地方政府实施的项目,有村镇政府与中央政府共同融资的法律强制村镇政府举办的公共事业项目,有完全依靠村镇政府预算的自主选择的项目。政府不禁止私人举办公共事业项目,但不能替代政府提供同样设施和服务的义务。匈牙利的村镇公共事业项目的另一个资金来源,是欧盟的资助,这在2004年加入欧盟后成为可能,当然目前这个来源的数量还很有限。由于村镇政府的常规财政收入不足,村镇政府更多依赖居民公决,并收取项目导向的一次性税收来给村镇的自主选择项目进行融资。
    印度的法律规定,基层政府(潘查亚特)有征税权,地方政府的支出由地方的税收支付。潘查亚特拥有的征税和收费权力是相当广泛的,同时,中央政府和邦政府向潘查亚特提供转移支付。虽然如此,但是由于经济发展水平低下,潘查亚特的收入极为有限,公共品的提供极度匮乏。
    中国的财税体制在政府间的收入划分上是很明确的,而且是向上级政府特别是中央与省集中的。但是在支出责任的分配上无相应的法律规范,正如前文已经指出,事实上支出责任通过地方政府组织法和村委会组织法的规定以及党的系统下级服从上级的体制不断地转移到乡镇政府和村委会,乡镇政府和村委会非常有限的收入完全无法应付不断转移下来的建设责任。一个办法是向上级政府申请补助,这些补助是很有限的,根本不够。但即使是这笔微薄的补助,即中央政府向基层政府的专项转移支付,也是通过地方政府与上级政府的谈判来达成的,而没有清楚明确的公式或规章可循。谈判年复一年地进行,谈判的结果也在年复一年地变动,因而地方政府在公共事业建设的融资能力上很不稳定。我国的专项转移支付还有一个严重的问题,就是专款不能专用,专项转移支付常常全部或一部分被基层政府挪作他用,这在德国、匈牙利和印度都是不可想象的。融资不足和融资渠道不明的问题造成我国无法公平有效地利用有限的资源在乡村地区建设公共事业,使许多乡村的公共品供给处于极为匮乏的状态。
    5. 监督机制的影响
    监督是确保基层政府以合乎法律规范的方式实施了法律规定的义务,包括动议的提出、决策、筹资、资金的使用、项目的建设以及最后的交付使用与维护。在德国、匈牙利和印度,反对党在民意机关内外的监督和自由的新闻媒体的监督是强有力的,它使得任何层级的政府当然也包括基层政府不敢有明目张胆的违法行为。除此之外,对基层政府的监督还有来自中央政府的力量。匈牙利中央政府在各地区(7个地区)设置了公共事务公署(Public Affair Administration),这7个公署的最重要职能就是监督地方政府的行为使之符合有关规范。这些公署的监督并不是在发现地方政府的不当行为以后改变地方政府的人事和决策,公署没有这个权力。公署对地方政府行为恰当与否的考察角度,只能是决策和执行是否符合有关法律的形式规范,它无权在实质方面评判地方政府的行为恰当与否,如它无权评判一项公共事业的决策是否有利于当地居民的利益,它只能评判比如一项决策是否经过了法律规定的投票程序等等。当公署确信某个地方政府的某项行为不当以后,公署将到法院对地方政府的行为提起公诉,地方政府依从法院的判决维持、撤销或修正自己的行为,公署无权直接指令地方政府采取或不采取某项行动。
    我国的监督非常薄弱,这是众所周知的。虽然在反对党的监督和新闻媒体的监督方面我国与上述国家没有可比性,但是这些国家的监督机制仍然有许多值得我们认真思考的地方。富有启发的一点是,这些国家的监督对事不对人,我国的监督则倾向于对人不对事。具体说来,在确保基层政府的行为符合上级政府的规范方面,德国、匈牙利和印度依靠的不是基层政府的人由上级政府控制和监督,在这些国家实际上常常有这样的情况,基层政府的执政者与上级政府的执政者分属不同党派,然而国家的整个行政和政治机器仍然能够井然有序地运行,重要的原因之一是法律规范了行为,无论什么人,只要按相关的规范行事就可以了。但在我国,对下级政府的约束主要依靠任命下级政府的人事来实现,关于决策的程序和规范、责任和义务的分配等等没有明确的具体的规定,通过任命服从上级命令的人、领会上级意图的人来实现上级政府对下级政府的领导。这种机制有一定的效率,缺点是难以监督,不仅因为没有规范行为的法律可遵循,而且即使有法律,也因为上下级在人事上的亲密关系,上级不可能有客观的立场根据一般性的、非人格化的法律来监督下级的行为。
    
    三、初步的结论及其政策含义
    
    与德国、匈牙利和印度相比较,我国乡村治理存在巨大的缺陷。经济发展水平固然是我国乡村地区治理绩效不佳的原因,但是我国乡村治理绩效欠佳还有很多原因,如前文所述,我国在法律在政府间责权分配的规定上模糊不清,上级可以无限下派任务给下级,上级下派的所有任务都是强制性的,乡村基层的自治和自主空间被极力压缩,乡村治理结构反映民意不足,对决策和实施过程是否合乎法律程序的关照部队,融资方面渠道不畅通,对各级政府的监督不力,等等,都造成或加剧了乡村治理的不良状态。反过来说,了解了问题所在,也就不难找到改善我国乡村治理的钥匙。今后从中央和地方各级政府应该在政府间责权分配、乡村治理结构、融资渠道和监督机制上学习德国、匈牙利和印度的经验,逐步改善我国的乡村治理绩效。具体说来,比较研究有如下几个方面的启示。
    (1)关于公共品的提供以及政府在其中的作用的认识是可变的。
    在德国,人们认为公共品是教育、健康、社会保障以及能源等的供给。1980年代以来,随着政治和经济的变革,公共品的重点转向金融稳定、环境保护和维护和平。最近开始讨论全球公共品。
    关于公共品的提供主体、提供方式,人们的认识也是可变的,一段时间,人们似乎认为公共品的提供主要应依赖政府直接投资,甚至只有政府直接投资才能提供公共品。这一点已经不是惟一的认识,私人企业、非政府组织、非营利组织、政府都可能提供公共品,政府也可以通过规制而非直接投资来介入公共品的提供。
    在德国、匈牙利和印度,非政府组织在乡村公共事业的发起方面起重要作用。但在我国,非政府组织很不发达,居民虽然也可以发起关于建设公共事业的讨论,但是缺乏组织的表达,声音微弱,效率低下。非政府组织在我国的发展有巨大的体制障碍,体制障碍的形成有多种原因,消除这个障碍有很多困难,但是对非政府组织的不正确认识是重要原因之一,很多政府部门和党委组织笼统地将非政府组织视为政治反对组织,这是不全面的。在德国、匈牙利、印度,许多非政府组织是地方性的,也不介入政治。这一点很值得我国借鉴。
    (2)中央应该在权力下放方面做出努力。
    首先,我国虽然不应该放弃自上而下的乡村重组,但是应该尽量少地应用自上而下的强制手段,因为乡村形成有长期的历史根源,涉及经济、社会、文化等各个方面,不同的乡村有不同的特质,把他们强制合并起来,可能增加被合并乡村之间的矛盾和摩擦,降低乡村治理的效率,甚至可能引发群体冲突。所以,应该尽量运用自下而上的重组,乡村行政区域的重新划分如合并分离等要出自乡村居民的意愿和发动,公共品的提供需要乡村各级政府在各个具体的公共品领域横向联合,当然在这个过程中,从中央到地方各级政府可以加以引导。
    其次,中央在非政府组织和非营利组织的作用的问题上,应该采取新的思维。要逐渐淡化过去对这些组织的僵硬态度,就这些组织与党和政府的关系、它们与村级党组织和村委会以及其他组织的关系采取有一定模糊空间的政策和战略,让地方党委政府根据实际情况作出灵活的调整。
    再次,应该思考将乡村政权建设的更多权力下放给省,允许各省根据自己的情况进行改革,各省可以决定是否维持目前体制、是否合并乡镇村、是否在更大范围推动竞争性的选举、是否赋予县乡村更多或更少的责任和权力,等等。目前,严重制约乡村治理改善的因素之一是制度创新难以展开和推广,因为权力高度集中在中央,所以一个地方的创新在是否获得认可和推广的问题上牵涉面太广。如果认可了某项创新,就意味着全国所有地方都要推广,一旦不认可某项创新,就意味着全国所有地方都不能试验这个新的办法。而全国的情况又是如此复杂,乃至于难有一项创新可以普遍适用于全国,或在全国所有地方都失效。鉴于此,应该把规范乡村治理结构的权力下放到一定的地方层级,比如省一级。这样一个地方的乡村治理创新,因为牵涉面只在一个省的范围内,好的创新容易得到共享,创新如有不利的后果,也容易加以控制,这样创新就有更大的机会获得认可和推广。各地不断有创新的试验,会在很大程度上促进乡村治理的改善。
    第三,中央要学会通过立法和司法的手段来规范基层政府的行为,而不是只通过目前的上级党委政府的政治决议和人事调整手段来规范。这一点非常重要,更多地通过法律来规范各级政府党委的行为和关系,是我国建设法治国家的要求。同时我们在德国、匈牙利和印度等国也看到,这是很有效的手段。我国有特殊的国情,要继续通过党的领导来规范政府间的关系和行为,但是我们应该看到其中的不足,并且用法律的手段补充这种不足,从而也增进党的领导的效率。
    第四,政府间权力要有清晰的界定,不同的事务由不同层级的政府去完成,或者各级政府在同一事务中的权力和责任有一定的比例。下级政府不能侵害上级政府的权力,上级政府也不能侵夺下级政府的权力。我国的政治结构中,下级要在任何事情上听从上级政府,这种结构造成下级政府负担过重。必须在各级政府间有一个合理的分工,不应该什么事情都是上级政府出个决议,让下级政府去落实。应该各级政府各自落实分内的事情。有些任务必须层层下达给基层政府,但有些任务应该在下达到省市县当中的某级政府就止住了,不应该继续下放。
    第五,中央规定的任务,应区分必须完成的(Compulsory)和鼓励完成的(Optional)两种情况,不应该什么都是必须完成的。只有这样,才能一方面保证基本的任务大家都能完成,同时各地可以根据自己的实际能力增加新的对村民的服务。目前我国所有任务都是强制性的这样一种体制,因为根本没有考虑各地不同的情况,造成大多数地方不堪重负,穷于应付,不但各项任务都完成不好,而且连基本的公共服务都做不好。
    第六,要推广和落实Subsidiarity原则,把地方的事情地方解决,目前的体制是村的问题可以追溯到乡镇党委政府,因为农民会看到村的措施和行为是根据乡镇政府或党委的决议执行的,这种追溯然后可以达到县党委政府、市党委政府、省党委政府,最后追溯到中央,应该改变这种体制,使得一些事情的向上追溯到某个层级就可以中止。这样地方治理的利弊得失都可以在地方的范围内解决。地方的风险可以在地方解决,保证中央有稳定的环境,中央可以超脱出来管理大的事情。
    (3)省市县应该努力创新和灵活应用扩大的空间。
    首先,穷则变,变则通,通则久。既然在乡村治理方面遇到很多困难和问题,处在工作前线的省市县政府,尤其是县和乡镇政府,应该努力创新,探索新的做法、措施、制度,以改善乡村的治理状况,并供其它地区推广利用。几年来,我国许多地区在乡村治理方面进行了很有意义的创新,比如散见全国的村委会主任和委员的海选,村党支部书记的两票制选举,在四川江苏等省的乡镇长公推公选,四川省的乡镇党委书记的公推直选,重庆市变党委政府决策替群众决策为党委政府执行群众决策的工作方法和工作流程。这些创新,虽然最终的效果还有待时间检验,但是可以看到很多地方已经向前迈出了步伐,对于改善乡村治理是很有意义的,全国各地的省市县党委政府应该在创新方面赶上并超过这些省市,大力改善乡村治理状况。
    其次,在现有的框架下,努力发掘可自由运作的空间。中央已成文或不成文方式,对地方的创新采取了越来越多灵活的态度,近年来在经济、社会、政治和文化领域,地方政府突破现有条条框框的改革和创新,中央都采取观察的态度,而不急于下结论。等到地方的改革和创新的正反两方面的效果都比较明显的时候再作评估,以决定是鼓励和制止新的措施和制度。这就给地方的改革和创新创造了巨大的自由运作的空间。省市县乡镇各级党委政府应该充分利用这种扩大了的自由运作空间,放手试验新的办法、措施和制度,改善乡村治理。
    再次,省市县乡镇应该学习跟非政府组织和非营利组织一起工作,改变与这些组织的关系。各国的经验表明,非政府组织和非营利组织是乡村治理不可或缺的一个环节,管理的好,应用得好,非政府组织和非营利组织会大大促进乡村治理。我国云南省的一些地方政府已经学会跟非政府组织和非营利组织合作,在特定人群传播预防艾滋病的知识,发放相关的医疗器具,取得了很好的效果。这只是一个例子,全国各地省市县乡镇应该学会跟各种非政府组织和非营利组织合作,把他们往好的方面引导,利用这些组织来改善乡村的治理绩效。
    (4)学术界应该加强对地方自治的研究。
    英语文献对中世纪以来直到当代的自治案例不断进行研究,有大量成果,对自治的价值高度重视。与此相比,国内对自治的研究似乎很不够,有很多问题在我国人民和决策者心中都没有解决,极大阻碍了地方自治的推动,阻碍了乡村治理的改善。这些问题包括,地方自治或地方自主与国家的统一是什么关系,地方自治和自主会冲击国家的统一吗?如果会,那么其他国家是怎样既维持国家的统一又推进地方自治和自主的?如果不会,我国人民的误解在哪里?地方自治和自主有什么样的价值?尤其在维护社会政治稳定和促进经济发展这两个我国人民十分关注的问题上有什么价值?这些问题如果解答不了,我国人民和决策者就会在推进地方自治和自主方面犹豫不决。我们从其他国家看到的地方自治和地方自主对于良好的乡村治理的促进作用,我国人民就享受不到。因此,学术界应该深入研究有关地方自治和自主的问题,使人们对此有更全面的了解,从而促进乡村治理的改善和发展。
    
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    本文写作过程中,得到了何增科教授、杨雪冬博士、陈家刚博士、丁开杰先生和刘承礼先生的许多很好的建议,笔者在此向他们表示诚挚的感谢。文责自负。
    
    注释:
    
    [1] 俞可平,2004:《善政:走向善治的关键》,载于《文汇报》2004年1月19日。
    [2] 如蔡晓莉(2006)对中国乡村公共品供给的研究认为,经济增长与善治不必然相关。
    [3] 匈牙利地方政府有3200多个,平均每个政府下辖人口3000多人多数人口集中在布达佩斯等大城市,所以村镇政府的规模是很小的,有些村镇政府下辖人口只有一两百人。
    [4] 见2004年10月27日公布的地方人大和地方政府组织法有关条款。
    [5] 见1998年11月7日公布的村民委员会组织法第四条规定。
    [6] 正如一些学者概括的,中国的体制是压力型体制,上述原因实际上是压力型体制的法律和政治根源。
    [7] 最近在四川、湖北、江苏等省出现乡镇党委书记由乡镇党员直接选举产生的改革试验,这是积极的步骤,因为是刚开始实施,或还只是准备实施,所以效果如何还有待观察。
    


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