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选择字号:   本文共阅读 2016 次 更新时间: 2009-08-05 12:21:30      添加到我的收藏
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戴长征:腐败与反腐败:变革之中的中国面临的严峻挑战

    【摘要】本文研究了目前在中国存在的不同的腐败类型,分析了腐败滋生的原因、党和政府反腐败的努力和措施以及中国根除腐败所要重视的几个重要问题。
    
    【关键词】腐败;反腐败;腐败类型;腐败趋势;监督制衡
    
    勿庸置疑,自中华人民共和国建立以来腐败就一直存在,但包括政府和党的领导人在内的大多数中国人,对腐败在当今中国的不断蔓延乃至愈演愈烈的发展势头都始料不及。许多中国人对腐败持有痛恨的态度、消极的情绪和回避现实的看法。不少群众在对政府反腐败政策的无力感到失望的同时滋长了消极的情绪,而另一些相信腐败在国家的某一特定发展时期不可避免地人持有回避现实的看法,他们相信某种程度上的腐败能改变已存在的利益和权力格局,并能促进经济增长。许多学者已敏锐地观察到腐败和社会变革间的联系,他们试图揭示作为转型社会里某种特殊现象腐败的存在及恶化的原因。基于对中国学者关于腐败和反腐败见解的理解,本文致力于探寻在当下的中国腐败的特征、形式和趋势,同时讨论中国反腐败的努力和措施。
    
    一、腐败的新旧形式、特征和趋势
    
    腐败在中国不是一个新的现象,甚至在毛泽东时代就存在各种形式的腐败,但这与当代中国的腐败大相径庭。新中国制度安排和意识形态上的紧张关系造成了改革前中国的腐败形式和特征。一方面,中国社会是建立在层级官僚制上的高度组织化的社会,政党和政府机关非常庞大并保持着对社会的强势,因此腐败不可避免地产生。另一方面,在新中国成立后的很长一段时期,在一系列严格的纪律、规则和制度的约束下,并结合对朴素生活方式的倡导、平等主义意识形态的宣扬、群众运动的不断发起,腐败在很大程度上处于被压制的状态。因此,毛泽东时代存在着腐败,但在腐败的形式和程度上与当下中国有着巨大区别,其形式和特点主要表现在:
    1 、毛泽东时代的中国,官员主要的腐败形式之一,表现在生活方式上的优越感和优越性。这种优越感和优越性的保持,主要有赖于腐败官员手中掌握着可资利用的政治和经济特权。反特权和反官僚主义是毛泽东时期反腐败的主要诉求。
    2 、腐败所获主要借助于实物的形式,而以货币形式出现的不太普遍。这是因为计划经济的实行,使得市场交换处于极不发达状态,官员即使拿到了钱,也很难有合适的消费渠道。总体上看,在改革前的中国,腐败在实物形式上的限制使得官员的权力和行贿者的利益之间的交换主要在已建立起来的关系网中实现。“拉关系、走后门”是腐败运作的主要渠道。
    3 、贪污受贿和挪用公款也是主要的腐败形式,但是这种类型的腐败是极端危险的,因为一旦受到查处就相当严厉,并且无论贪污、受贿、挪用公款的数量是多少,受到的惩罚都同样严厉,这使得腐败官员在做出腐败举措的时候非常忌惮。可能更为严厉的惩罚还不是司法上和行政上的,而是道德上和心理上的,有时还包括肉体上的。一个人一旦被贴上了腐败分子的标签,那他在群众的眼中就成了社会的公敌,成了在道德上遭到排斥和唾弃、社会上遭到隔离和敌视的人,甚至在肉体上还要接受群众的惩罚。无休无止的揭发和批斗、永远也洗刷不了的耻辱、道德上的羞辱、政治上的歧视、心理上的压力会使大部分官员在腐败的诱惑面前都会望而却步。但是腐败现象在中国进入改革时期后,在形式、程度和特征上已大大改变。国际知名的反腐败专家海登海默(Heidenheimer) 教授曾把中国的腐败分成三种类型: 1.“黑色腐败”:包括贪污贿赂、挪用公款、诈骗、强取、走私和偷税等,它们构成了“经济犯罪”的重要组成部分。2.“灰色腐败”:实际上是在行政行为掩护下追求自身利益最大化的一种经济行为。其主要特征是公共机构的领导者利用自己所掌握的垄断性权力和资源进行“创收”,并通过各种合法、半合法和非法的途径改善内部职工的福利待遇,包括公共机关参与商业活动,将行政收费和罚没收入放入自己腰包,公费的奢侈性娱乐和旅游等。3.“白色腐败”:这构成了社会生活中的一种“可理解的正常行为”,包括在人事招募和提升中的偏袒和任人唯亲,在法律实施和资源分配上对亲朋的优待。这种腐败行为已广泛渗透到公共生活中,导致了个人关系网的广泛建立。
    以上这些是中国学术界普遍认可的对腐败形式的归纳,但现今中国的腐败状况严重到几乎所有腐败类型都能找到。基于对中国社会、文化和政治特征以及中国经济社会转型特殊性的认识,本文对主要的腐败形式做如下归纳:
    1 、一把手腐败
    这种腐败形式产生于中国政治制度的特殊安排。在中国复杂的政治、经济和社会组织中,“一把手”实际分别指拥有某一层级政党和政府最高权力的两个人。但当这两个平行机构指的是作为一个整体存在的政权组织时,一把手只指党委书记。在特殊的“党委领导下的分工负责制”的制度安排下,主要的政务首长拥有负责政府日常工作的权力和责任,但事实上却是党和政府的领导共同讨论和决定事务。在党委会议里,主要的政务首长通常是党委副职,而书记是党委正职。在一个省、县或乡的权限里,平行的党组织和政府工作人员是交叉任职的,而不是保持一种监督和制衡的关系。党组织的一把手一般持有对人事的控制权,通常易于导致用人腐败,而政府的一把手拥有攫取经济发展和公共工程利益的机会。典型的例子是北京市的前市委书记陈希同,广西壮族自治区的前主席及后来的全国人大常委会副委员长成克杰。
    2 、人事腐败
    在当下的中国,尽管所有关于官员选择的程序和方法都已制度化了,但事实上,在一些地方或部门,某人能否被选任到一个重要位置,或提升到更高的位置上却取决于这人是否与更高层的领导有密切的联系。这种联系可以是亲戚、朋友、同学、高层官员的同事关系,或者直接以金钱贿赂领导等建立利益上的联系。买卖公共职位是人事腐败的主要形式,典型例子是广西壮族自治区合浦县原县委书记何建林将公共职位明码标价进行的卖官受贿案。
    3 、公共贿赂
    在中国政府机关的家长主义作风下,重要的权力和资源通常聚集在更高层次的政府机关里,地方、企业和其他社会力量为了从这些政府机关手中得到行政审批、特殊优待和其他优惠政策,不得不建立与高层政府官员、政府部门或垄断机关的紧密联系,或通过贿赂在资源和利益分配、政策制定上的关键人物,将公共关系转变为私人关系。这种腐败的主要特点是为了所谓“集体利益”利用公共钱财进行贿赂活动。
    4 、公款消费或行业和部门不正之风
    中国的政治文化和行政文化强调权力的重要性和基础性,尤其重视政治等级和行政权威。普通民众已经习惯了政府的铺张挥霍,甚至奢侈浪费,公民视之为理所当然,缺乏西方那样强烈的纳税人意识。在当下中国,政府财政收入显然无法维持官员们的庞大开支,因此,各个层级的腐败官员主要依靠种种合法的、半合法的、或违法的手段来敛财,以维持他们奢侈的享乐,典型的如恶名昭彰的“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派) 。据估计,在中国,每年有300 亿美元花在官员购买豪华轿车的消费上,而政府浪费的总额大约是2500 亿美元。
    5 、公共工程腐败
    普遍认为公共投资是促进经济发展的主要动力,这在中国尤为正确。事实上,几乎所有的公共投资都可能向政府官员提供榨取钱财的机会。因为所有的公共工程必须外包,这就意味着政府官员事实上扮演着公共代理人的角色,负有与承包方讨价还价的责任。所有的秘密在于负责公共工程的政府官员有权决定工程的承包方和底线,因此他们有足够的动机与承包商串通来出卖公共利益。公共工程的回扣是非常巨大的,据估计每个公共工程基金至少有20 %被用来贿赂相关的政府官员。
    6 、审批权力腐败
    中国现处于转型时期,在完成转型之前旧体 制的属性和特征将持续相当长时间。经济生活中的政府干预和行政指挥仍很盛行,主要体现在政府和政府机关手中的行政审批权上。企业、公民和其他社会力量很难越过行政审批的冗繁程序。简单如某人想要开一家小型的书店,他就不得不通过一大堆政府部门的审批,包括市政、税务、工商、城建、文化事务、公安、新闻出版等部门都必须盖章签字。任何一个政府组织都可能阻挠最终的批准。因此,拥有审批权的官员就有动机利用公共权力来敲诈和欺骗企业和公民以榨取钱财。现今一种流行的说法“没钱,不批;钱少,慢批;钱多,快批”,形象刻画了中国行政腐败的现状。
    形形色色的腐败在中国的存在可谓触目惊心,应该注意的是,它们在当下呈现出了新的趋势和特征:
    1 、大量的高官及其家属成为腐败的主体改革开放以前,高层官员享受特殊的物质生活待遇,如宽敞的房屋,充足的食物配额等,但很少以金钱的形式给付。自从中国实行市场经济以来,高层官员享受实物形式的特权越来越少,与那些在改革开放政策下崛起的富豪阶层相比,实物性特权的优越性越发显得微不足道。因此,为了满足贪欲,掌握在手中的公共权力就成了他们谋取私利的直接工具和手段。
    2 、腐败大案在数量和程度上大大增强。腐败在中国的广泛存在,不仅是种类的多样,更体现在一大批大案要案在数量上的增加。在20 世纪80 年代,1 万元人民币的经济犯罪案就可以被判为腐败大案,但在90 年代,10 万元的腐败案件已经是区区小案。据估计,在厦门大规模的走私案里国家至少流失了800 亿人民币。
    3 、集体腐败愈加明显和猖獗。
    中国特殊的政治和行政制度下很容易产生集体腐败,同一部门和组织里的官员通常以运作公共物品的名义共同进行腐败活动。事实上,腐败案件越大,官员进行共谋的可能性就越大。典型的例子是长江三峡工程。据调查,4. 73 亿元人民币被挪用来修建办公室、宿舍和开办公司,而在2000 年查出97 名参与上述工程的官员有腐败行为。这样的案子表明了中国政治和行政结构中深层次的漏洞和缺陷。
    
    二、反腐败的努力和措施
    
    当代中国日益严重的腐败形势引起了重大的社会不满和抗议,并受到党和政府的高度重视。从20 世纪80 年代早期开始,反腐败已成为党和政府关注的主要问题,相继出台了一系列决定、法规、纪律和制度来阻止腐败形势的进一步恶化。由于中国渐进改革的特点,反腐败的任务要置于经济建设和社会稳定的总方针下,反腐败斗争将是长期的、艰巨的。但党和政府已经做出了巨大努力,加大了打击力度,以阻遏腐败的蔓延,主要措施如下:
    1 、建立和强化各种反腐败机关、完善反腐败制度
    从1978 年以来,已重建了许多在文化大革命时期陷入瘫痪的反腐败机关。1978 年底,中央和地方纪律检查委员会重新建立起来,负责监督不同政治、经济、社会组织里党的领导人和党的成员。最高人民检察院和最高人民法院也在1978年重新建立,监督法律的实施,调查并起诉经济犯罪案件。监察部及其地方分支在1987 年重新建立,它的主要作用是监督政府官员和惩罚违反行政纪律的人。90 年代初作为主要的反腐败机关的反贪局建立起来,它直接归属检察院的领导。而后,为了整顿反腐败机构和加强其在法律和纪律实施上的独立性,党和政府又整合了中央纪律检查委员会及其地方分支机构,监察部及其地方分支机构的工作,建立起两者之间密切协作,通力配合的关系,并由党的纪律检查委员会负总的协调指挥责任,这项工作于1992 年完成。在协调各级反腐败部门的同时,还加强了对反腐败机关的垂直领导,从而大大强化了反腐败机构的权能,突出了它们作为反腐败专门机关的作用。
    在过去的20 年里,党和政府还开展了其他重要的反腐败制度的创新和建设。一是增强公共决策的透明度。从20 世纪80 年代末开始,一些地方政府和部门开始尝试公开政策和措施的制定及执行过程,以便公民能更好的监督政府工作。二是强化对制度化权力进行内部控制的其它机制,如交叉任职、组织内部监督、行政权力分立等。三是对各个层级主要官员实施回避和岗位轮换制度。四是规定所有的县处级及其以上级别的官员必须每半年报告登记一次个人收入和财产情况。五是建立举报中心、改进举报系统。1988 年在检察院和监察部及其分支里建立起举报中心,公民可以通过传真、电话、信件或口述向中央举报任何经济犯罪线索,并对举报群众实行保护、奖励和信息反馈。
    2 、坚持开展反腐败斗争
    从1978 年开始,中国政府开展了四次反腐败运动。第一次是始于1982 年的打击经济领域中严重犯罪活动的斗争。第二次是1983 年到1987年间开展的整风和纠正新的不正之风的斗争。在这场运动中,许多违反党纪或参与腐败活动的共产党员受到惩处,包括县处及其以上级别的35 ,616 名官员。第三次是始于1988 年并在1989 年下半年后达到高潮的反腐败斗争。一大批腐败官员纷纷落马。据官方数据,1989 年检察机关掌握的11 ,763 个贪污贿赂和其他相关犯罪的案子中,有58 ,726 个被调查和起诉,20 ,794 个罪犯被抓捕归案,挽回经济损失482. 86 亿元人民币。第四次是1993 年开展并持续到现在的反腐败斗争。这四次反腐败战役不仅针对“黑色腐败”现象,许多措施是直接针对“灰色腐败”和“白色腐败”的。这包括: (1) 禁止公共官员及公共机构参加商业活动和运作卫星公司。(2) 对于不同部门的预算外收入进行集中管理,实行政府部门的“收支两条线”。(3) 禁止政府机关的铺张浪费,包括减少行政会议和文件的数量,限制宴会、轿车和办公用品的开支,狠刹公款国内外旅游之风,严禁奢侈性消费和使用公款挥霍浪费等。
    3 、强化政治思想工作和公共部门道德建设政治思想工作和公共部门道德建设是中国反腐败斗争的重要组成部分。党和政府主要加强了如下措施:一是用共产主义观念、道德和信仰武装全党,定期进行政治理论的学习,尤其强调对邓小平“建设有中国特色社会主义”理论以及“三个代表”重要思想的学习。二是要求共产党员,尤其是党的高级干部对照党的有关反腐败的制度、条例和规定,进行自我检查和反省。三是树立榜样和模范,以供全体党员和干部学习。四是严厉惩处和打击腐败分子。
    党和政府的一系列反腐败措施和努力已经收到良好的效果,但是与腐败猖獗的形势相比,这些效果还显得远远不够。因此,进一步加强反腐败的制度创新、法制建设,强化各项反腐败措施仍然任重道远。
    
    三、结语
    
    如前所述,中国的腐败和反腐败问题已成为党和政府面临的一个严重挑战。中国有着特殊的传统、文化、道德、政治承袭和行政习惯,中国的反腐败斗争应该寻找自己的出路。事实上在中国,腐败和反腐败的形势对于党和政府来说似乎成了两难格局:一方面党和政府不得不努力阻止腐败的恶化,但却又很难完全根除腐败滋生的温床。
    其根本原因在于:
    首先,经济社会转型和经济高速发展带来的利益格局的变动是产生腐败和反腐败之间拉锯战的主因。一方面新的经济社会因素不断萌生,新的获利机会和获利可能具有巨大的诱惑力,在强大的利益驱动面前,一部分党的干部和政府官员经不住诱惑,成为腐败的俘虏,这是自然的。另一方面,旧有的尚未得到变革或变革尚不彻底的政治和行政制度的安排,又为一部分党的干部和政府官员非法牟利提供了便利,因此腐败在一个时期的存在和蔓延又是不可避免的。因而,反腐败首先要解决的问题是认识问题,要求人们正视腐败,找出腐败产生的根源,以便更好地根除它。其次,当前中国反腐败不力的主因在于权力制度和体制的不合理。受人们的认识所限,就人类思想道德所能达到的水平而言,到目前为止,人们所能了解的与腐败做斗争的最有效途径是建立完善的权力监督制衡机制。以权力制约权力这是人类无奈而又必要的选择。就中国的情形而言,无论是执政党的纪律检查委员会,政府的监察机关,还是作为司法机关的各级人民检察院,以及许多其它已建立的监督机构,它们在权力的监督和制衡意义上,还是微弱的,这大大限制了反腐败的力度和效果。
    最后,依法治国,建设社会主义法制国家,这是党和政府近年来大力强调的。但是在中国既存的政治行政制度安排下,却始终解决不了是权大还是法大的问题。权力的过度集中和不受约束使得任何已经制定出来的完好的法律都可能在执行中变质,任何一部良法都可能由于强势权力的介入而变成一部恶法。由此观察,法制建设必须紧密配合民主建设,才能消除腐败滋生的根源。因此,民主是中国反腐败的最终解药。民主的观念、民主的政体、民主的社会与法制的国家、法制的行政、法制的社会之间的密切结合,是中国取得反腐败斗争胜利的决定性因素。 
    
    [参考文献]
    [1 ]何增科.中国转型期腐败和反腐败问题研究(上篇) [J] .经济社会体制比较. 2003. 1. 2.
    [2 ] Tony Saich. Governance and Politics of China[ M ] . First Published by PAlGRAVE Ltd ,New York. 2001.
    [3 ] (美) 杰拉尔德 凯登著, (美) 马国权编. 行政道德文选[C] . 复旦大学出版社. 2003. 7.
    
    
    


■ 本文责编: jiangxl
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