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选择字号:   本文共阅读 1699 次 更新时间: 2009-08-11 16:13:49      添加到我的收藏
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丁菊红 邓可斌:内生的分权与中国经济体制改革
·丁菊红 邓可斌
标签: 中国经济体制改革

    【内容摘要】传统的分权理论将分权作为一个外生变量,忽视了转型经济中分权的内生性特质,因而难以回答分权因何而变迁这个根本性问题。文章在对相关文献进行深入归纳与剖析的基础上,建立了经济增长、分权与经济体制改革之间关系的分析框架,认为中国式分权由经济发展内生而出,并且内生的分权通过对各级政府不同的激励和约束作用,对经济发展产生了重要影响。同时,分权的变迁直接影响着中国各方面经济体制改革的变迁。由于中国的改革形成了较为合理的路径依赖,在各级政府与经济主体顺应市场经济规律进行理性博弈的条件下,这种变迁的结果会促使政府体制进行更为有效的变革。
     
    【关 键 词】分权 内生性 转型经济 体制改革
     
    
    中国的分权式改革①是改革开放以来取得伟大成就的关键因素之一。进一步地说,中央和地方政府多年博弈所形成的分权体制对经济体制改革产生了重要的激励和约束作用,对经济发展的影响重大而深远。本文认为,分权并不是通常认为的经济外生变量,而是由经济体制改革内生出来的,政府与经济发展之间存在着紧密的内生关系,分权是由经济体的发展内生引致的结果,且经济的发展内生出各级政府的分权变迁;同时,分权在促进经济增长的同时,也促进了经济体制改革。中国经济体制改革能否取得更大的成功,关键在于经济发展如何与分权形成良好的互动关系,以推动政府体制进行新的变革。
    
    一、分权的内生性
    
    (一)传统外生分权与内生分权理论比较
    
    诞生于西方联邦制国家的分权理论,近年来更多地被运用于分析中国经济体制改革,其中最具代表性的为Qian和Weingast(1997)的研究。他们认为中央和地方政府分权所形成的经济上的激励和制约机制,保证了有效率的改革持续进行,并由此提出“中国特色的经济联邦制”这一概念。从激励的角度来看,分权在维护市场改革和效率上正面作用显著,但由于其实施主体政府也存在寻租等行为,甚至可能在高强度激励下更容易导致政府的失效,因此,分权也可能对经济有负面影响(Prud’homme,1995)。最近Ruben和Zhuravskaya(2007)的研究就表明,在缺乏地方政府可问责性的情况下,高强度的经济激励反而容易导致政府官员的腐败、省级政府保护主义和被既得利益集团所俘获。
    中国作为一个典型的转型中政府主导型的经济体,政府的制度安排及其激励结构是经济发展的关键因素,也影响到社会生活的方方面面。改革开放后,在分权体制下,由于地方政府受到来自中央政府的两个方面的激励,一是财政激励,即“中国特色的财政联邦主义”;二是晋升激励,如周黎安(2007)提出的“晋升锦标赛”,即中央政府在考核地方官员时以当地的GDP增长为主要指标,从而促进了各地政府对GDP指标的标尺竞争,带来了地方经济的迅速增长,由此将增长理论和分权理论结合起来,很好地解释了改革开放以来的经济发展。当然,分权也带来了一些负面影响,如我国《预算法》明确规定,不允许地方政府发行债券进行负债融资,这正是为了约束地方政府在财政分权下的公共品过度投资行为。但分权对地方政府投资行为的激励作用却不是一纸法规所能限制的,我国地方政府存在严重的隐性债务已是不争的事实(宋立,2004)。此外,分权还不利于经济稳定(郭旭新,2007),助长了地方保护主义和环境的恶化(杨海生等,2008)以及造成软公共品供给不足①(乔宝云等,2007),等等。
    然而,这些传统的分权理论及其在中国经济体制改革中的运用,虽然在一定程度上解释了改革开放以来中国经济发展的动因和表现,即来自分权的激励因素既起到了重要作用,也产生了一些负面影响,但它们都无一例外地忽视了对分权本身的分析,而理所当然地把政府及其分权安排当作了经济发展的外生变量来考虑,没有对其产生、发展和变迁作深入而细致的研究,更没有将它纳入到经济体制改革之中。这些研究实质上是延续了新古典经济增长理论传统,即基本上不考虑政府,而把经济发展归结为资本、劳动等生产要素的增长。直至诺斯(North,1981)开创了新制度经济学,认为资本和技术等生产要素是经济增长的结果,而并非原因,真正起作用的是社会制度及其所决定的激励结构,政府作为最重要的制度安排人,其治理结构对经济增长具有重要的影响(La Porta et al.,1999),直到这时,经济增长的黑箱才逐渐被打开,政府才被认为是经济增长的一个重要变量。
    通过对各国分权实践的观察,我们发现,虽然在每个国家,中央和地方政府都存在不同程度的分权,但所起到的作用并不相同,分权也不是天然被政府赋予的。比如,俄罗斯采取的同样是分权机制,其效果就和中国不一样,虽然政治框架的不同起到了一定的作用:中国在转轨中始终保持了政治上的中央集权,而俄罗斯在政治上也实行了分权改革,在中央和地方的关系没有理顺的情况下,政治上的非民主化无法规范地方政府的行为,而中央对地方又基本失去了控制力(Blanchard & Schleifer,2000),但分权的本质不同才是造成两国改革绩效从初期看差异很大的根本原因。同样,印度也是财政分权体制,但和中国相比,分权不仅对地方经济的激励作用不明显,而且造成中央政府的财力也难以保障(Bardhan & Mookherjee,2005;2006)。这些差异的原因恰好在于:分权本身具有很强的内生性。中国是特殊的转型经济体,正在逐步建立市场经济体制及其相关的各种制度,分权作为其中具有基础性的机制设计也具有独特性,处于一个不断争议的过程中,仅把它作为外生变量看待不尽合理,也很难完整地解释分权所取得的成绩和带来的问题,这就需要我们从一国的经济发展中找寻分权的根源,及其与经济体制改革的互动关系,对分权在中国经济体制改革中的内生性进行深入分析,形成一个转型中经济增长、分权与经济体制改革之间关系的分析框架。
    
    (二)中国经济发展早期分权的内生性
    
    众所周知,中国的中央和地方关系一直处于变化之中,最早可以追溯到秦朝,当时的郡县制体现了政治上的中央集权,也为后来的中国地方行政体制奠定了坚固基础。由于经济处于中央和地方关系的核心地位,可以说,中国历史上政治体制及王朝的变迁,背后都隐藏着深刻的经济关系。这种经济关系在分权变迁中不断发展,两者相辅相成,达到一定均衡后,不仅能对经济发展起到积极作用,而且也为分权的合理化提供了有利条件。
    建国之初到改革开放前,我国以财政体制为核心的经济制度经历过多次变迁,中央和地方政府在管理权力与财政收支管理制度的确定上一直处于争论之中。实践中,中央和地方政府之间的权力也在博弈中反复调整,特别在两次分权改革中更是如此。第一次分权发生在1950年代末期,随着第一个五年计划的顺利完成,为促进经济建设,地方政府要求中央扩大其财权,于是1958年中央对地方进行权力的大下放,然而这次放权却带来了诸多负面效应,造成各地发展分割严重,经济浪费巨大,而后中央又重新收权。第二次分权发生在1970年代,比上一次的规模还大,在经济体制上实施了“大包干”,即“定收定支、收支包干、保证上缴(或差额补贴)、结余留用、一年一定”的财政体制。但由于当时处于“文革”时期,国民经济严重受挫,这一制度并没有得到很好地贯彻与实施,以至于权力虽在不停地下放中,但相应的责任却没有到位,造成各地形成了相互隔绝的经济体,影响至今。
    总之,改革开放前,我国中央和地方政府权力的划分虽然主基调没有变,始终是中央集权下的计划经济,但是几次分权浪潮已经表明,经济的发展促进了资源配置的分权化,中央和地方政府的关系也在这一驱动下不断调整,这一博弈产生的内生性分权在改革开放后表现得更为突出。
    
    二、中国经济体制改革与内生的分权变迁
    
    (一)财政体制内生的分权变迁
    
    从某种意义上说,中国改革开放的历程就是中央和地方不断分权与集权的变迁过程。以财政体制分权为代表的分权既是改革的起点,又是改革的核心内容。分权始于以权力下放为特征的财政包干制,与1978年之前的分权相比,这次分权真正将主动权给予了地方政府,特别是将权力下放制度化,充分调动了地方政府的责任心和积极性,体现了权责利相结合的原则,有利于打破计划体制的集中与僵硬。同时,这次财政体制改革伴随着包括国有企业控制权等在内的很多其他权力下放,因此对资源的优化配置有促进作用。这意味着我国的分权正逐渐向适应市场经济体制要求的经济性分权①迈进。换言之,这时的包干其实就是中央和地方政府在博弈中形成的一种固定财政合约,在初期作用显著,对地方政府的激励很强。但是,由于包干制设计不理想,分税比例需要定期协商,使得中央和地方政府财政关系无法确定,在讨价还价中造成无谓的效率损失。同时,又缺乏有效的财政约束机制和配套的财政法规,地方政府在发展中对企业的介入较深,政企不分,有碍独立企业的发展。此外,在金融制度制衡机制不健全的条件下,分权度的扩大也不利于整体经济的协调和稳定。因此,随着经济的发展,这种分权带来的负面效应也随之显现:地方政府为了创收而不顾全局规划和风险,盲目发展本地经济,搞重复建设,资源错配现象严重,而中央财政却得不到保证。
    到了1993年,中央财政已经捉襟见肘,必须进行改革才能缓解中央财政的困境,改变中央和地方政府在财权与事权上的不匹配。作为一种市场化的分权制度,分税制能在一定程度上发挥中央和地方两方面的积极性,增加中央和地方分税比例的透明性,合理利用非扭曲性转移支付来调节地区之间的财力差异,它是市场经济国家依据市场经济原则和公共财政理论确立的一种普遍实行的财政制度。分税制改革后,中央财政的困境得到了有效的缓解。而此时的分税制实际上体现了中央财政集权的加强,这是因为,一方面,我国税制改革进程中的特殊情况使中央政府承担了大量的税收支出任务,而地方政府承担的税收支出责任与事权不匹配;另一方面,在经济发展过程中,地区差距逐渐拉大,各级地方政府对分权度的需求也不尽相同,中央政府从全局考虑加强中央财政,客观上符合某些地区对中央供给的公共品需求。因此,中央需要集中财力进行协调统筹,这也顺应了经济发展的需要。
    纵观中国财政体制的分权变迁,表面上看是自上而下的,由中央或地方政府直接推动的结果,但实质上它是经济发展使然,实行分权或集权均体现了一种自下而上的结果,更准确的说是因为政府偏好①发生了变化,从而需要重新调整两者之间的关系(丁菊红、邓可斌,2008)。如在经济发展初期,中央和地方政府都倾向于促进经济发展,那么只要中央让渡一部分权力给地方,就能发挥出很好的激励效果,使得地方政府愿意最大化地方经济的增长;然而,随着经济的发展,地方政府日益强大,其在分权意向上与中央政府出现了分歧,它们为了利益格局的划分而进行博弈。从分权的变迁史上也可以看出,中国的地方政府在每次分权中即使权力被再次收回,也总会保留部分权力,制订并执行自己的各种政策,尤其是财政政策,而不是简单地去执行中央政府的财政政策②。
    
    (二)分权与其他经济体制改革
    
    与此同时,这种内生的分权变迁不仅突出地表现在财政体制上,而且在经济体制改革的各个环节都有所体现。以农村的经济体制改革为例,它是从家庭联产承包责任制开始的,这实质上是通过分权形式实现了土地所有权和经营权在一定程度上的分离,也是对农业经营方式的一种根本改变,意味着由土地所有者的集体经营改为家庭农户在承包的土地上经营,在完成国家税收、统派或合同订购任务后,再向集体上缴一定数量的提留,剩下的产品全部归农民所有和支配,即“交够国家的,留足集体的,剩下全是自己的”。这种分权形式的激励作用显著,形成了在国家、集体和个人之间有效的资源配置。后来中央也出台了相关政策,使得“包干”有了政策依据,促进了农业生产蓬勃发展③。
    与财政体制改革类似,虽然农村经济体制上分权初期给农村经济带来了活力,但随着经济的发展,其局限性也逐渐显露,如农民通过承租土地取得的土地使用权不完整,不具有永久使用权,从而使其感到一定的不确定性,不愿意从事长久的生产性投资。为解决这一“分权不恰当”的问题,1985年全国各地普遍签订了15年的承包合同,1993年又将土地承包期延长至30年,并于2002年通过了《农村土地承包法》,进一步保证农民充分行使对承包期内土地的经营权。同时,针对土地产权不清晰,不能实现使用权的自由转移等问题,2005年出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》,进一步细化分权化的农村土地体制。当然,农村经济体制改革中的分权也引发了一些问题,比如农村社会化服务体系就不甚完善,这和经济发展初期政府往往忽视社会公共职能有关,特别是在农村经济发展中,由于起步较低,没有相应的公共管理体系、包括农村社会保障体系、农村公共品及公共服务的供给机制等。这就需要政府在取得分权带来的利益基础上,承担起这部分责任,使农村经济体制改革中的责权利相匹配。
    此外,金融体制、国有企业等也经历了类似的体制改革,分权变迁同样渗透其中。比如,在改革开放初期,中国的银行实质上是执行政府财政政策的工具,国有企业也依附于银行贷款,在财政逐步分权化的过程中,金融体制也出现了分权化,然而货币的分权化容易导致经济体系的信用扩张,引发通货膨胀,不利于经济的稳定。因此,在这些领域集权更有利,这需要建立起独立的银行体系和健全的金融市场,以保证在分权变迁中也有适度的集权,让资金得到最大效率的运用。由此可见,包括财政体系在内的这些相互关联的经济体制共同构成了一个中国式的分权格局,在经济发展过程中,中央和地方政府通过博弈不断推动经济体制改革,并且在此过程中内生出分权机制,不仅逐步退出了本应属于市场的领域,而且在需要集权的地方又收紧权力,整个经济体制和分权机制也随之变迁。
    
    三、总结与展望
    
    综上所述,我们可以将分权的内生性与经济发展以及经济体制改革的互动关系总结为图1。在这一逻辑示意图上,圆圈表示经济发展状态,方框表示经济体制改革内容。处于转型经济中的中国式分权其实是由经济发展内生而出的,并不是传统经济理论或实证研究中所认为的外生变量,且分权也不是单一方向,而是在分权和集权上随着经济形势的不同而转化,正是分权的变迁和经济改革的内生相互决定使得中国经济改革能够持续良性发展。不过,从图上我们也能看出,如果实施了不合理的分权,则会扭曲对地方政府的激励,破坏增长的均衡路径,并由此对经济发展造成不良后果,拉大地区经济间的差异,反过来又会影响到分权度的划分,也不利于中央政府进行集权管理。
    总之,由于现阶段我国仍在经济转型和完善民主政治的改革进程中,经济发展不可能马上带来分权变迁,甚至有时因为某些因素,如中央财力不足和呼吁机制不完善①等,导致了分权变迁长期落后于经济发展的要求,使得两者不能形成良好互动,阻碍了经济的发展。因此,从制度设计角度来看,需要进行及时有效的政府行政体制改革,并建立起符合经济效率的公共财政体制,从财政支出、财政收入、转移支付以及预算体制上真正体现出中央和地方政府在权责利方面的匹配,在硬化预算约束的基础上,随着经济发展进行动态调整。同时,更为重要的是,进行政府行政管理体制的改革,让政府的政绩考核转变为一个自下而上的过程,并非单一的自上而下决策,淡化经济发展初期过分强调的经济指标,让其他关系到民生发展的变量进入考核体系,如环境质量、公民素质等,真正使分权下的各级地方政府权利和义务相匹配,理顺中央和地方政府之间的关系,使它们向更有效率的分权方向发展,从而有利于从体制内自发地推动下一步的中国经济体制改革。
    
    
    
    参考文献:
    
      丁菊红、邓可斌,2008:“政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权”,《经济研究》,2008,7:78—89。
    
      郭旭新,2007:“经济转型中的财政分权化与经济稳定”,《经济社会体制比较》,2007,2:47—51。
    
      乔宝云、范剑勇、冯兴元,2005:“中国的财政分权与小学义务教育”,《中国社会科学》,2005,6:37—46。
    
      宋立,2004:“市政收益债券:解决地方政府债务问题的重要途径”,《管理世界》,2004,2:27—34。
    
      周黎安,2007:“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”,《经济研究》,2007,7:36—50。
    
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      Blanchard, Olivier and Andrei Schleifer, 2000. “Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia.” NBER Working Paper 7616.
    
      La Porta, R., F. Lopez-de-Silanes, A.Shleifer, and R.Vishny, 1999. “The Quality of Governance.” Journal of Law Economics and Organization. 15: 222—79.
    
      Prud’homme, R., 1995. “On the Dangers of Decentralization.” World Bank Research Observer. 10(2): 201—20.
    
      Qian, Y., and B. Weingast, 1997. “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives.” Journal of Economic Perspectives. 11(4): 83—92.
    
    Ruben, Enikolopov and Ekaterina V. Zhuravskaya, 2007. “Decentralization and Political Institutions.” Journal of Public Economics. 91: 2261—90.
    
    
    (来源:《经济社会体制比较》2009年第3期)(作者单位:丁菊红,中国浦东干部学院;邓可斌,广东外语外贸大学财经学院)
    


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