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选择字号:   本文共阅读 2671 次 更新时间: 2009-08-24 23:42:16      添加到我的收藏
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施雪华 邓集文:目前中国危机管理存在的问题与解决方法——以汶川地震为个案所作的一项分析
·施雪华 邓集文
标签: 危机管理 汶川地震

    [摘要]中国政府在汶川地震的危机管理中,其成功经验是防震减灾规划全面得当,各级政府反应迅速;恰当把握应急救助原则;充分公开危机信息;社会公众积极参与。但是,从抗震救灾的实践来看,目前中国的危机管理仍存在诸多问题,即新闻媒体自身在协调上存在问题;政府信息公开存在问题;航空救援机制存在问题;应急协调联动机制存在问题。为此,要协调新闻媒体自身的运作,打破政府信息公开上的惯性思维,健全航空救援机制,加强应急协调联动机制建设。
    [关键词]中国;危机管理;汶川地震;信息公平;航空救援;应急协调联动
    
    2008年5月12日14时28分,中国四川汶川县发生8.0级地震。此次特大灾难,从应急救灾的角度看,是一次对中国全方位的考验,不仅考验着政府各部门的应急反应能力,也考验着全社会、普通公众应对突发灾难的能力。面对严峻考验,中国政府在危机管理上取得了前所未有的成绩。当然,抗震救灾的实践表明,目前中国的危机管理仍存在诸多问题。这些问题需要我们想方设法加以解决。
    
    一、目前中国危机管理的成功经验:来自汶川地震的现实
    
    “每一次危机既包含导致失败的根源,又孕育着成功的种子。发现、培育,以便收获这个潜在的成功机会,就是危机管理的精髓。”这话非常适合于中国政府在汶川地震中的危机管理。新加坡《联合早报》曾报道:“(汶川地震中中国政府的危机管理是)中国政府建国以来最成功的一次危机管理。在展现政府抗击危机方面的信心,占领信息主导权,争取百姓的信任,以及赢得国际信誉方面,中国政府此次的表现可说是令人‘耳目一新’。”可见,中国政府在汶川地震中的危机管理是相当成功的。
    (一)防震减灾规划全面得当
    2007年10月发表的国家防震减灾规划(2006—2020年)再次重申,中国50%的国土,50%的城市,70%百万以上人口的大、中城市,都位于七度以上的高烈度地震区;国土面积占全球陆地面积的7%,但大陆地震却占全球大陆地震的三分之一,地震灾难严重必然成为中国的基本国情。长期以来,从编制地震区划图到推出地震应急预案,从建设地震监测网到制定地震行业标准,从重点设防重大建设工程到渐次评估乡村建筑抗震等级等等,涵盖了几乎所有内容的战略性防震减灾规划始终被作为提高中国综合防震减灾能力的重要保障。汶川地震发生后,中央政府之所以能在最短的时间内就发出指令,各方力量之所以很快就进入虽然紧张但又有序的救援状态,无不表明中国对地震的准备是有效率、有效果的。值得一提的是,媒体已公布的防震减灾法修订草案就已专门针对防震减灾规划从现行第22条所作的原则性规定到拟设专章进一步明确规划的内容、编制和审批程序等。这并非单纯出于提高规划的权威性之考虑,更是建立中国这个世界上最为庞大的地震监测、防御系统的客观要求。
    (二)各级政府反应迅速
    在抗震救灾过程中,中国各级政府的快速反应和动员能力获得了世界舆论的赞许。当汶川地震发生的时候,在第一时间北京就决定了开放处理的原则,最高层立即全面统筹救灾,总理温家宝7小时后就赶到了危险的地震灾区,救援部队第一时间聚集灾区,这种开放负责的态度,不但在中国从未曾见,纵使放在全球救难史上也算创下范例。
    各方面的动作是迅速的:《汶川地震灾后恢复重建条例》迅速出台,这意味着万众瞩目的灾后恢复重建工作纳入了法制轨道;工业和信息化部提出“恢复重建的企业将在一年内开工重建项目”;有关方面提出“灾后重建质量第一”;文化部制定重建方案以保护文化遗产;商务部欢迎国际社会提供支持参与灾后重建;四川省发改委更是制定了8年工作的具体时间表..;等等。
    政府的快速反应,政府领导人的信心,信息的公开透明,不仅大大加强了老百姓对政府的信任,也为中国政府赢得了良好的国际声誉。新加坡外长杨荣文认为中国政府地震信息处理手法“令人赞叹”。连习惯于对中国政府挑刺的西方媒体,也不得不佩服中国政府此次的突出表现,作出了正面报道。
    (三)恰当把握应急救助原则
    刚刚实行不久的突发事件应对法旨在强调政府在救灾中的特殊主导地位。汶川地震后,中国政府利用绝对的职能优势,大规模动员社会力量及资源以应对危机。特别令人称道的是,政府又十分重视这种垄断性权力的运用,在处置汶川地震这场突发公共危机的时候恰当把握两个必要的原则:一是比例原则。在依法履行救助义务时,所实施的措施与救助的要求基本相适应,形成适当的比例关系,不能不急,但也并未过度,没有无限制地随意扩大法律规定的应急权力。二是平等救助原则。虽然此次实际救助情况复杂,比如道路交通状况、通讯电力情况、天气原因等客观上均会影响到救助的范围和顺序,可是政府仍然考虑尽力保障所有成员不受歧视地享受政府救助这一权利。正是在法治框架内恪守上述原则,使得全体人民自觉地团结在党和政府的周围,全力以赴地支持和信赖政府,应急救援能力大为提升。这些是如何评价政府应急能力必须面对的问题,也是防震减灾法实施以来应予归结的重要经验。
    (四)充分公开危机信息
    从汶川地震来看,中国政府除了没能准确报道地震来临的情况外,其他信息则完全向公众公开。地震发生后仅18分钟,新华网即发布消息,并及时发布了各地的震感信息,速度之快前所未有。与此同时,主流媒体及时发布权威信息,主动公开辟谣。卫生部等权威部门每天公告最新的因地震受伤住院治疗人数、已出院人数、遇难人数、失踪人数、转移治疗人数,以及捐赠情况、灾后的次生灾害及防治工作进展情况等。有关部门还邀请中外记者团前往地震灾区采访。新加坡《联合早报》报道:“中国政府面对这场特大危机保证了信息的高度公开和透明化。允许国际媒体进入灾区第一线采访报道;让国际救援人员入境救助”、“官方电视台也播出‘原汁原味’新闻,及时报道伤亡损失情况。”谣言止于真相。中国政府不断地向社会发出预警,公开信息,使得汶川地震期间社会上基本没有多少谣言传播,民心相对稳定,社会秩序安定。
    (五)社会公众积极参与
    汶川地震发生后,普通百姓在面对突如其来的灾害时,所表现出的沉着、镇定、信心和勇气,给人留下了极其深刻的印象。数不清的无名英雄,舍小家,顾大家,彼此扶持,相互慰藉,自觉维护秩序,自觉坚守岗位。举国上下,大江南北,有钱的出钱,有力的出力,谱写了一曲中华精神根深叶茂的壮丽乐章。同时,大量来自非政府组织的志愿者在抗震救灾中做了很多工作。社会公众之所以积极参与抗震救灾,究其原因,主要有两点:一是完全透明、及时的信息传递。每一天都有大量真实的图片、视频通过各种媒介向全社会公布,极大地触动了人们的同情心。二是中国传统文化的作用。由于两千多年的人治传统和官本位思想,使得中国人一直都有着“清官崇拜”的情节。此次汶川地震中,以温家宝总理为首的许多高官都亲赴灾区第一线,极大地感染了普通民众。
    
    二、目前中国危机管理存在的问题:来自汶川地震的反思
    
    (一)新闻媒体自身在协调上存在的问题
    1.中央人民广播电台直播的组织协调存在不足
    汶川地震发生后,中央人民广播电台“中国之声”频率现场直播“汶川紧急救援”。“汶川紧急救援”的组织协调,基本延续了中央电台习惯的大直播套路:有统有分,大时段包干到位。统筹组的协调,使直播主题贯穿于全天节目之中,五个直播组“分进合击”,在充分体现自由度的同时,又保证全天节目有一个清晰的主攻选题。然而,“汶川紧急救援”的组织协调却在实际操作中遇到了诸多问题。
    一是五个直播组各自为战,节目整体定位模糊。五个直播组所辖的责任时段,少则315小时,多的可达615小时。虽然各组基本以“小时”为最小播出单元对责任时段加以细化,但是在细化过程中,组长凭借自己对该时段播出特点的理解和分析为出发点,并综合本组人力资源特点,各自为战,以致一个重大新闻事件的大型直播,呈现形态各异的播出形式。早间和午后时段,记者发稿踊跃,直播基本变成记者连线的电话轰炸,缺乏专家的深度分析和报道。到了晚间,大量时间空出来留给嘉宾,来自新闻现场的即时报道,此刻骤然失去了“新闻随进随出”的势头。新闻事件的现场直播,完全变成了广播讲座。即使有少量电话进入直播间,也多是白天难以播出的、时效明显滞后的“工作总结”式的稿件。在“汶川紧急救援”播出中后期,每天从21时开始,播放将近20分钟的童话故事。设计者的初衷是,让灾区小朋友暂时丢开痛苦的回忆安静入睡,然而这样的播出形式,显然难以纳入“新闻现场直播”的定位之中,以致我们产生这样的疑问:中央电台的“汶川紧急救援”,到底是一场重大新闻事件的现场直播,还是综合了新闻直播、科普讲座、以及充满人文关怀的情感节目的听觉杂烩?一天数变的直播风格,模糊不清的直播定位,让国家电台的形象和立场受到明显的损害。
    二是“新闻随进随出”的实践使直播出现一些不协调现象。按照中央人民广播电台重大新闻事件现场直播的传统,文案中每个连线的位置,事先均经过周密考虑,或层层推进,由现场过渡到专家点评;或多点出击,通过视角转换完成对事件的全景描述。这样的文案,固然详尽周密,逻辑性强,但是经常严重滞后于瞬息万变的新闻现场,于是才有了“新闻随进随出”的新理念和新实践。然而,在“汶川紧急救援”直播中,“新闻随进随出”的频率,一度达到近乎失控的程度。在最繁忙的时候,三部热线电话同时占线,各种信息不分主次,不加选择、排序,杂乱无章地送到主持人手上,又随即被播报出去。应该最先被播报出去的,可能因为前面消息“占线”而被挤压到后面;应该详细追问细节的消息,可能因为连线过多而遭遇挤压“缩水”;同一类的信息,本应用“批发”的手段集中播报,现在却拆散夹杂在各类信息里“零售”出去,让听众“只见树木,不见森林”。
    三是统筹组规划直播主题,直播组大时段包干到位,必然对新闻事件的反应速度产生一定的负面影响。设置统筹组规划当日直播主题,目的是解决直播小组间各自为战的症结,但是设置主题需要过程,必然丧失对时效性的追求。这里仅举一个例子:22日深夜,民政部紧急下发通知,要求21个省市对受灾最严重的四川、甘肃和陕西提供对口支援。当晚通知下达的时候,“汶川紧急救援”统筹组已经安排好次日直播主题;直到23日傍晚,才决定把这条消息确定为次日(24日)直播主题。然而在23日的时候,中央电视台已经围绕这个选题,大规模展开了报道,反应机制显然更加灵活。
    2.中央电视台前方记者的行动缺乏必要的协调
    汶川地震发生后,中央电视台新闻中心不断地向灾区派出记者,在峰值的时候,大约有一百五十多名记者在灾区,占整个新闻中心记者人数的五分之一。但是,如此多的记者在前方,并没有形成一个有效的协调机制。后方由于不了解记者在前方的行踪和能够发现的新闻点,无法对前方记者进行有效的指挥,而前方记者也并不了解其他人的行为,由此形成了各自为战的状况。表现在屏幕上,就是直播的信息,宏观的不够宏观,微观的又微观不够。这方面《南方周末》做得比较好。宏观信息上,他们按照地域,如北川、汶川、绵竹等地方,进行了系统梳理,一下子让读者形成了对灾情的整体印象。而在具体的报道中,又专注于灾民的个体命运的描述。其实,在事发之后,央视新闻中心很快就派出了新闻中心副主任及其带队的前方指挥人员,希望能对前方资源进行必要的整合。但是,这样的大规模直播,对于央视来说也是前所未有的挑战。从效果上看,整个前方记者的协调统一并不理想。
    (二)政府信息公开存在的问题
    汶川地震发生在国务院《政府信息公开条例》2008年5月1日生效之后。除了报道快速、及时以外,信息公开也是这次地震报道的一个显著特点。与以往强化信息控制的做法有所不同,中外记者在四川的新闻采访活动受到的限制不多。国务院带头,每天公布关于震灾的伤亡数字、救援进展等各方面的情况,民众可以通过媒体随时获得有关灾区的各种信息。对地震预报的质疑、学校房屋质量的责难、救助中出现的各种具体问题,都有一定的反映,尽管不占主导地位,还是允许存在。我国政府在第一时间践行了《政府信息公开条例》,及时公布抗震救灾的第一手信息,得到了国内外的一致赞扬。
    不过,以上所说的前提是自己与自己比。若与境外媒体相比,差距仍然存在。具体言之,就是政府信息公开仍存惯性思维的遗迹。地震发生之时,只有凤凰台即刻播报了“中国四川发生大地震”,国外网站发布这个消息十几分钟后,我们的官方网络上才有了信息。在那个真正的“第一时间”,我们的媒体延续了审查与自我审查的习惯:上级批示之后才能报道。好在经过不长时间的迟疑之后,管理层和媒体顺应了信息公开的世界潮流,新闻报道迅速出击,接下来就是全球都予以关注的情形:我国的各路媒体派出了记者向灾区进发,几乎所有重要的灾区场景都被报道。
    当然,也有少数地方的宣传部门,依然按照惯性方式控制传媒,使得那里的信息在全国得不到关注。例如西祠胡同网站有网友发帖称邻近四川北部的甘肃几个县也遭受了震灾,地震发生后第二天上午,该省各报的记者准备出发赴灾区采访之时接到通知:所有报纸不准派记者到灾区采访,不能报死亡的人数。于是当天该省除个别报纸报有死亡人数外,对地震失声。到了中午,又接到通知,说可以去一线,但要以领导在抗震救灾一线的行动为准,死亡人数仍然不能报。第三天,通知说可以反映一线的民生问题。第四天再接通知:不要写灾区困难,尤其是灾区缺物资,坚决不能写。正是由于该省采取了如此的信息控制,使得全国人民在抗震救灾中几乎忘却了还有甘肃的几个县遭受了严重震灾,当四川的灾区群众及时吃上全国支援的食品时,那里的很多受灾民众却因得不到救助而挨饿。
    对最初的新闻发布会,也需要加以挑剔。中国地震局的发言人只是大致介绍汶川发生地震的情况,并没有满足民众关于地震信息更多的需求。发言人匆忙读了一份发言稿,没有给现场记者留下发问的机会,可见其准备不是很充分,这也暴露出政府机关在突发事件的应对方面还欠缺一定经验。
    (三)航空救援机制存在的问题
    汶川地震发生后,民航局立即启动应急预案,全力以赴投入抗震救灾。应当说,民航的航空运输在此次抗震救灾中显示了自身优势,发挥了巨大作用。通用航空在唐家山堰塞湖抢险以及一些高难度救援中也有诸多亮点,发挥了独特作用。但总的来说,通用航空在此次抗震救灾中发挥的作用差强人意,暴露了我们通用航空发展滞后,以及通用航空在参与大规模航空救援方面存在的严重问题。首先是响应慢,5月14日,在国务院领导指挥后,民航局立即以最快的速度开始调集民航直升机参与救灾,但实际上等民航直升机到达灾区时,黄金救援时间已经基本过去了,说明我们的航空救援欠缺一种自动响应机制。其次是发挥作用有限,5月15日有16架民航直升机到达广汉和绵阳机场,加上后续到达的,至6月1日,集结在广汉机场的民航直升机达到33架,是民航历史上空前的直升机大集结,但总的说来,执行任务不多,利用率比较低。半个月时间里,一架直升机平均每天执行任务不到2次,即使再加上其他通用航空飞机少量的遥感作业,与全国人民的期望相比,与通用航空应该发挥的作用相比还有相当大的差距。
    此次抗震救灾中通用航空救援机制存在问题的重要原因是目前中国的通用航空力量薄弱、机构分散,通用航空企业处境艰难。自从原中国通用航空公司并入东航之后,已经实际上没有了通用航空的国家队,这是通用航空长期萎缩的结果,同时又进一步加剧了通用航空和运输航空发展的不平衡。尽管多年来不断听到振兴通用航空的呼吁,也出台过一些政策,但总的来说,通用航空受重视的程度、得到扶持的力度均无法与运输航空同日而语。再加上对空域的严格管制,严重抑制了通用航空的发展。与迅速发展的运输航空相比,通用航空日渐边缘化。
    (四)应急协调联动机制存在的问题
    一是部门协调不力。处理公共危机必然要求政府部门之间、政府与其他社会组织之间密切配合、相互协调。然而,中国的行政组织呈条块分割,任何政策任务从决策、发布到实施必须自上而下地逐级通知,然后自下而上地逐级汇报请示,时间可能被无限拖延。在危机发生时,这种结构的危机管理体系远远不能满足处置危机的要求。特别是当综合性的危机发生时,各部门应急管理资源难以有效调动和利用。与2008年年初的抗冰救灾相比,在汶川地震中,各个部门之间的协调有了较大的改善,但总体说来,部门协调不力的现象依然存在。
    二是部门沟通不畅。在抗震救灾中,部门沟通不畅的现象一定程度地存在着。我们可以看到,抗震救灾的最初几天,中央决策非常困难,因为信息中心没有伴随建成,对震中地区的信息了解严重不足。在道路和移动通讯中断后,汶川、映秀、北川等多个重灾区成为真正的“孤岛”,这种“孤岛”并不只是指物流意义上的,更大程度上是信息中断,这对于中央的灾情评估、下一步救灾安排、资源调配、政策调整等决策,有严重的影响。震后通讯恢复中暴露出的应急手段单调、防灾意识不强等弱点,如现有传输手段绝大部分采用光缆,缺乏备份方式;卫星设备安装需要大量仪器和人员配合,调测难度较大;IDR卫星设备天线口径大,不便于运输和安装;设备耗油量较大,油料供应不足;灾难发生地没有对设备做容灾备份,导致设备运输时间过长;传输干线电路备份手段单一;通信角钢塔倒塌后难于重建等,也使得各个部门之间的沟通出现不畅的情况。
    三是政府没有很好地协调引导社会组织及公民的力量。在危机事件处理中,仅靠政府力量是不够的,社会组织及公民的参与是危机管理中能依靠也是必须依靠的重要力量。在汶川地震这一危机处理过程中,很多社会组织参与了救援工作,但没能充分发挥社会组织的力量;公民参与的规模是相当庞大的,所凝集的人力,物力和财力是以往危机事件中从来没有的,却没有发挥其应有的巨大作用。其最重要的原因在于,政府没有很好地协调引导社会组织及公民的力量,没有正确地处理好政府与社会组织及公民之间的分工合作关系。这样就造成了大量的人力和物力资源浪费,并且在一定程度上挫伤了公民参与的积极性,也影响了这次公共危机管理中公民参与作用的发挥。四是应急协调联动机制法制建设滞后。四川汶川地震是新中国发展史上的一次大灾难,中国政府的危机处理能力得到了国际国内的一致赞誉,这也说明中国政府越来越成熟、理性,依法行政的水平越来越高。但是,这次地震灾害中政府的应急所依据的是政府文件,而并非人们寄予厚望的法律。汶川大地震震级已达到8.0级,而且是浅表地震,是建国以来破坏性最严重的一次自然灾害,国家启动了一级地震灾害响应,其依据就是危害程度最高。可是,我们国家并没有一部应对最高级别危机的法律。
    
    三、目前中国危机管理存在问题的解决方法:来自汶川地震的启示
    
    (一)协调新闻媒体自身的运作
    1.摒弃大时段直播思维
    汶川地震这样的重大新闻事件是“进行时态”新闻事件,直播这样的新闻事件,对文案的要求相对较轻,强调的是对新变化的反应速度。落实到组织协调和编辑理念层面,其核心就是摒弃大时段直播思维。摒弃大时段思维,会给重大新闻事件现场直播带来很多变化。
    (1)将以“随进随出”的方式播报和在播报单元中播报结合起来。现场正在发生的重要消息,以“随进随出”的方式立即插播。其他传递到编辑手中的消息,则由编辑归类,重新编写、制作、包装之后,纳入新一轮播报单元首播。所有在上一个播报单元里出现的内容,经编辑整理、重新编排之后,安排到下一个播出单元滚动播出。编辑必须明确:“新闻随进随出”的目的,是让意义重要的、时效性强的现场新闻,以最快速度传递给听众;除此之外,其他非现场的,一般性信息都可以“暂缓处理”,处理后安排在新一轮播报单元里滚动。以“汶川紧急救援”为例,抗震救灾初期,打开通向重灾区的道路,是抢险的重中之重。假如两条热线同时进入导播室,前一条报道打通公路的最新进展,后一条报道某处废墟刚刚救出一名幸存者。显然,前一条必须“随进随出”,后一条完全可以和其他类似消息合并处理,安排在新一轮播报单元集中播报,而不必挤占有限的播报时间。
    (2)使节目风格整齐划一。这既从根本上杜绝“各自为战”的现象,又利于人员调动。在“汶川紧急救援”直播中,各直播组人员调动频繁,许多编辑刚刚适应了这个直播组的工作规律和节目风格,可能又被抽调到新的一组,重新适应这里的规律和风格,精力被大量消耗。摒弃大时段思维,给编辑带来的一项显著变化就是:无论调动到什么时段,每个播报单元的内容,都是基本固定的。编辑需要调整的,只是新的作息时间,而不存在适应风格变化的问题。
    2.协调前方记者的行动
    (1)可以将前方记者分为三类。一类是驻当地的首席报道记者。如央视驻北川记者,驻汶川记者,该类记者轻易不要换人,由他们负责每天将该地的灾情在整体上向观众进行描述,以利于观众对宏观信息有一个整体印象。第二类是动态新闻记者。他们专门负责动态新闻的采集,这部分记者也可以分为两组:对于重点报道对象,如聚源中学,采取记者定点进行持续报道,不宜打一枪换一个地方;对于不太重要的,则适合由机动记者随机采集。第三类是专题记者。这次专题记者在前方也被当做动态记者使用,这样的做法当然丰富了直播新闻的内容,但是也带来一个问题,就是专题节目跟进的速度和质量受到一定的影响。央视在地震后的两周推出了专题片《震撼》,该专题片的素材全部来源于整个新闻中心各个报道点的零散片子。这样的素材直接整合成一个系统的专题片,在制作上的确有一定的困难。在后期制作的时候,该专题片的编辑组,不得不专门派出两路摄像,到灾区专门拍摄空镜,这正是前方记者缺少精细分工的直接后果。这方面,凤凰台的方式值得我们借鉴。他们在一开始就将前方直播记者和专题记者进行了分类,专题记者不负责直播,专心拍摄专题片;同时后方有一二十个编辑专门为这些前方记者提供编辑服务。
    (2)可以考虑将演播室搬到前方。这一点在技术上并没有太大的难度,这样的好处在于,前方指挥系统能够真正发挥对节目的协调指挥作用。现在的运作模式,导致后方基本是在对前方采访缺乏准确了解的情况下设计直播的。如果演播室搬到前方,信息传递和沟通的成本将大大下降。更重要的是,由于许多灾民和抢险人员无法到后方接受演播室采访,导致整个直播缺少新闻当事人。如果演播室搬到前方,这个问题将迎刃而解,会使直播更贴近新闻现场和新闻当事人。
    (二)打破政府信息公开上的惯性思维
    1.进一步增强开放意识
    在信息多元化的时代,政府必须面对传播手段先进和多渠道的挑战,政府已经没有能力封锁信息。公众可以通过多种渠道获取信息,并能核实政府发布的公共信息是否准确、可信。如果政府封锁信息或发布假信息,则政府就要付出失信于民和社会不稳定的代价。在这种形势下,中国政府应进一步增强开放意识,全面、充分、准确地公开各种信息,包括危机信息。
    2.保障新闻媒体的采访报道权利
    就新闻规律而言,对同一事件的报道,不同的记者会因选取角度以及受众对象的不同,报道的侧重点也会有所不同,从而使公民的知情权得到更全面的落实。汶川地震中,新闻媒体的采访报道曾一度受到限制,这既与新闻规律相悖,也无益于危机事件的解决,所以,中国政府在危机管理中要切实地保障新闻媒体的采访报道权利。由于权利可以因法律而得以存留,故此,要保障新闻媒体的采访报道权利,进行新闻立法是十分必要的。大体上说,要通过加强新闻立法以法律形式明确规定媒体的采访权、报道权及其程序、方法、侵权责任等。
    3.健全应急新闻发布机制
    对突发事件和重大灾难、灾害、事故等敏感问题,政府新闻发言人的发言一定要贯彻英国危机公关专家迈克尔·里杰斯特提出的危机处理中社会沟通的“三T”原则:“Tellyourowntale”(以我为主提供情况);“Tellitfast”(尽快提供情况);“Tellall”(提供全部情况)。〔或者套用美国危机管理专家诺曼·R·奥古斯丁的话讲,政府新闻发言人在危机管理中一定要“说真话,立刻说”。同时,要设多个应急新闻发言人,特别是在重大危机中必须赋予多人以发言人的权责。原因是,当危机来临时,涉及危机事件的政府机构与公关人员所承担的职责都大大增加了;〔此时,一个人承担过大的工作强度和工作压力容易导致状态不佳、错误频出,甚至被拖垮。
    (三)健全航空救援机制
    鉴于目前中国的通用航空力量薄弱、机构分散,通用航空企业处境艰难的情况,有必要成立国家航空救援中心,集中规划和领导全国的航空救援工作。国家应在相关法律和法规中明确责成民航局及其下属的国家航空救援中心,在对全国通用航空力量摸底的基础上,参照军队预备役部队模式,把分散在全国各地、各部门的有能力参与航空救援的通用航空器和机组组织起来,随时掌握每一架航空器和机组的状态,建立起国家航空救援系统。每年国家财政拿出专项资金,以市场价格向各个通用航空企业购买一定的作业时间。
    政府购买的这些作业时间主要用于航空救援方面的专门训练和演练。这支航空救援队伍平时分散在各个通用航空企业,通过商业作业满足全社会的通用航空需求,既有利于飞行员保持基本飞行技术,又不会浪费国家财力。在通用航空的作业间歇和作业淡季,则按照航空救援中心的统一安排,通用航空器连同机组在航空救援培训中心接受专业救援培训,使机组掌握特殊的救援飞行技能,并磨合通用航空器与专业救援设备的连接配套、检验新的救援技术。适当时机还应组织一些带实战背景的演练。按照这样的机制建立起来的国家航空救援系统,既可以有效刺激通用航空力量的壮大,又不会给国家财政增加太大的负担。
    国家航空救援系统建立后,应该与各级政府和各个系统的应急机制有机融合,成为应急响应机制的一部分。平时可以方便地分散处理需要航空救援的个别事件,集中起来使用应该要有可以对中等规模的自然灾害实施独立航空救援的能力。国家通过航空救援中心实时掌握分散在各地的、参与到航空救援系统的各个通用航空器和机组的情况,“寓军于民”,平时分散各地开展作业,需要时就近调动。一旦出现大的灾害和紧急事态,根据需要在全国范围内紧急征调适用的航空器和机组前往执行任务。
    (四)加强应急协调联动机制建设
    1.加强应急协调联动机制的组织建设
    组织建设是应急协调联动机制运行的依托。当公共危机发生后,建立一个纵横结合的危机联动指挥中心,既能灵活地调动各级地方政府资源、社会资源和民间资源,又能迅速传达危机应急处置的意图和思路,将不同部门的力量整合起来,发挥专业救助队伍优势,在综合的应急模式中融合多元部门管理为一体,实现纵横联动应急。
    回顾汶川地震中救灾部门的协调联动,加强协调联动机制建设的组织建设尤为重要。目前加强应急协调联动机制的组织建设,主要从两个方面入手。一是纵向应急协调联动机制建设。从危机事件分级分类开始,合理划定地方政府处置危机的主要责任。二是横向应急协调联动机制建设。政府危机管理组织体系除了建立纵向层级控制反应链条外,还应当吸纳社会其他组织参与到危机救治过程中来。
    2.明确协调联动部门的职责
    “权力和责任必须一目了然。官员的‘明显责任’原则必须发挥作用。”这是现代政府管理的一条基本原则。毫无疑问,应对各类不同级别的危机,既是政府的基本责任,也是政府不可推卸的义务。从世界上大多数国家政府危机管理实践看,危机发生后往往由综合性危机管理组织进行领导和协调,而政府各个部门专业化的救助队伍才是危机处理的主要行动力量。因此,明确协调联动的政府部门职责,就成了危机有效预防、快速反应、准确处理、妥善恢复的根本保证。
    3.构建政府与社会组织及公民的协同治理机制
    在危机管理中,最有必要的做法就是构建以政府为核心并广泛纳入营利组织、非营利组织以及公民等多元主体的协同治理机制。
    目前,中国有工会、共青团、妇联、科协以及各种行业的协会,还有各种专业的学会及社区自治组织等众多的公民社会组织。要建立起政府与这些社会组织的协同治理机制,在危机发生时让这些社会组织参与危机的治理,充分发挥他们的作用。由大量的公民社团、企业等社会组织构成的密集交错的社会网络形成信息充分交流的社会公共领域,能够促进有效自治并以显著的互惠和利益妥协增进社会合作,从而有助于增强社会面对危机的聚合力量。
    4.加强应急协调联动机制的法制建设
    目前中国应对各种公共危机的法律规范取得了长足进展,一批防范、处理特殊领域内的危机管理法律相续出台,但还不能满足现实需要。当前,关键是要构建一个全面、协调、有效的应急协调联动法律法规体系网络。借鉴发达国家应对危机的普遍经验,首先要在宪法中设立紧急状态的专门章节,确认紧急状态的宣告制度,明确紧急状态的含义、国家实行紧急状态的条件、程序、紧急权力的适用条件和行使程序、紧急状态下公民基本权利保障等。其次要制定全局性的公共危机应对法案,如制定《中华人民共和国紧急状态法》,为各类公共危机管理提供专门的法制保障。
    最后制定各领域的专门应急法律、法规、预案,应该在内容上做出系统而详尽的规定,明确职责,加强危机管理多部门合作,形成一个联动协调的危机管理网络,从而保证在危机发生时,政府各部门能联合协作、相互配合。
    5.加强协调联动部门的信息沟通
    “政府的危机管理,无论是危机的预防、准备,还是危机的处理与救治,都必须建立在准确、全面、适时的信息基础之上。”因此加强协调联动部门的信息沟通尤为重要。加强协调联动机制建设,畅通协调联动部门之间的信息渠道,必须做到对危机信息源的持续跟踪监测,及时分析整理所获取的危机信息、数据、资料,实现联动部门同步共享。加强协调联动部门信息沟通,还必须构建立体式、多层次、多技术手段的无线通信网络;采用IDR卫星通信设备+数字电路倍增设备(DCME)的方式作干线备份电路,用于BSC与MSC,MSC与MSC之间以及跨省长途电路的备份,提高灾害对抗等级;在各省适当配备一些可搬移微波通信设备,当灾害发生时,微波设备可随工程车开到被损坏的地段,迅速架起微波通道;针对灾难频发及地震带周围地区,分级配置各类卫星通信设备和微波通信设备,以备通信网络中断时能够快速提供通讯通道;尽量采用功耗小的通信设备,且配置一些太阳能板和蓄电池以备电力中断、油料不足时作为备用能源供应方式;适当采用一些钢管塔形式的通信铁塔,便于灾后迅速重建。
    
    (来源:《社会科学研究》2009.3)
    


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