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选择字号:   本文共阅读 1476 次 更新时间: 2009-09-09 21:02:02      添加到我的收藏
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陈纯柱 郑洁:论村民自治的宪政价值
·陈纯柱 郑洁
标签: 村民自治

    摘 要:作为农村基层民主管理制度的创新,村民自治是国家治理农村方式的重大变革,它的出现标志着我国的民主化进程迈出了重要的一步。在构建农村和谐社会中,村民自治的宪政价值日益凸显,体现在:村民自治有利于提升全民族的民主素质和宪法意识、有利于扩大村民在宪政条件下制度化参与、有利于在宪政条件下约束村组干部的不良行为、有利于在宪政条件下制约乡镇对村级资源的过度提取、有利于在宪政条件下巩固党对农村的领导、有利于在宪政条件下促进农村社会的稳定。
    关键词:村民自治;和谐社会;宪政价值
    
    在我国,构建农村和谐社会是实现社会和谐的关键,也是一项事关党的执政地位和基层政权建设的系统工程。因此,本文针对构建农村和谐社会的新态势,审视了村民自治的宪政意蕴,并从理论与实践的结合点上,分析了村民自治在农村和谐社会构建中的宪政价值。
    
    一、村民自治的宪政意蕴
    
    何理论都是对实践的反映与概括,并随着实践的发展而不断发展。村民自治是中国亿万村民的伟大创造,是政治文明发展中富有中国特色的新生事物,它伴随着农村家庭联产承包责任制的经济改革而产生,伴随着国家治理方式的变革而发展,它的出现为我国农村基层民主化和法治建设开辟了新的道路。
    (一)村民自治的宪政释义
    第一,村民自治的含义及学界讨论。村民自治是人民公社解体后为解决农村治理“真空"问题,由村民创造的一种社会治理制度,它的重要功能就是由村民自己进行政治、经济和社会生活管理,保证农村良好的社会政治秩序。近年来,相关部门和学者们对村民自治的界定众说纷纭。全国人大法制工作委员会认为,村民自治“是在农村基层由群众按照法律规定设立村委会,自己管理自己的基层事务,它是我国解决基层直接民主的一项基本政策,是一项基层民主制度。[1]民政部基层政权建设司认为,“我国的村民自治,是广大农村地区村民在基层社会生活中,依法行使自治权,实行自己的事自我管理的一种基层群众自治制度"。[2]王仲田、詹成付认为,“村民自治就是依靠村民,实行村民自我管理、自我教育、自我服务的社会组织管理制度"。[3]徐勇认为,“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治,即村民通过村民自治组织依法参与与村民利益相关的村级事务实现的自我管理、自我教育、自我服务"。[4]何泽中认为,村民自治“是一个涉及经济、政治、文化和社会生活诸多方面的综合性概念"。[5]其他学者在著作和文章中对村民自治从不同的角度也进行了界定。
    我们认为,所谓村民自治,是一种以村庄大众化参与为主要特征、村民依法行使自治权、并以民主和法制为轴心的基层民主形式。它是中国共产党人在马克思主义指导下,根据中国国情对民主道路和形式的一种探索,是亿万村民群众在中国共产党领导下,对民主形式和途径的主动选择。这种探索和选择,创造性地丰富和发展了马克思主义的社会自治理论。
    第二,村民自治是中国农村基层民主发展的价值选择。向往自由和平等是人的天性。而村民自治是我国农村基层民主从传统价值向现代价值转化的重要载体,它表征了诸如人民主权、民主、自由、平等、权利、竞争等现代文明价值在乡村社会的新生。村民自治是以往“为民作主"向现代“让民作主"的过渡,让广大村民自己管理自己的事情,真正当家作主人,这是人民主权思想的集中体现。村民自治以“自我管理、自我教育、自我服务"谱写着广大村民对自由和平等的实践乐章。选举权、决策权、管理权、监督权等自治权的制度化规制,正是村民人格尊严的体现和现代民主权利的写真,表明村民自治这一新形式承载着诸多现代价值理念。
    第三,村民自治是中国宪政制度在农村社会的新模式。宪政制度是现代民主政治的新形式,而村民自治是中国政治文明变革中适应农村经济体制改革而出现的基层政治制度安排,它是农村基层民主制度、组织制度、管理制度等宪政模式在农村社会的综合体现。村民自治中的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督即“四个民主"集中内涵着宪政制度的核心和精华。相对国家形态的民主而言,村民自治是我国独具特色的基层民主制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,这一组织制度集中表现了其基层性、群众性和自治性。村民自治使国家、政府对村民和农村基层社会的治理由原来的直接变为间接。实践证明,村民自治是符合我国国情的一种高效的乡村治理制度。
    第四,村民自治是中国农村治理模式运行的新机制。政治系统论的理论表明,从利益表达开始,经过利益综合、形成决策、执行决策到利益反馈,或者说政治输入、加工、输出和反馈是一个完整政治系统的政治运行过程。村民自治作为一个相对完整的政治系统,由广大村民通过选举、村民代表等进行利益表达,村党组织和村民委员会对意见和利益进行调节和综合,由村民大会或村民代表大会做出决策,村民委员会和其下属各职能委员会进行具体执行,同时受到村民全方位的监督和制约,村民通过民主评议等形式进行反馈。这一治理模式新机制的各个环节都呈动态性和开放性,使村民自治成为一种富有生机的政治运行机制。
    (二)村民自治的宪政主张
    村民自治作为现代民主的新模式,其精义在于村民可以通过民主选举产生的村委会进行自我管理、自我教育、自我服务。它的宪法权利表现为村民所拥有的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,这“四大民主"权利的行使和民主制度的运行,构成了村民自治的宪政主张。
    第一,村民自治主导的宪政基础是民主选举。民主选举是指由广大村民直接选举村民委员会干部的民主权利和民主制度。《村民委员会组织法》规定:任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村委会干部。 “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织"。“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。"“年满18周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权"。根据这些规定,每个成年的村民都享有直接选举村委会干部的平等权利。法律的规定直接主导着村民自治制度的运行,目前,农村的直接选举已成为村民自治运行的基础,成为农村基层民主最热烈、参与最广泛的民主运动。只有严格按照法定程序组织村民进行直接选举,把政治素质好、工作能力强、作风严谨正派、愿意带领群众发家致富的人选进领导班子,才能使其在处理村民自治范围内的事务时真正代表民心、反映民意。随着《村民委员会组织法》的贯彻实施,农村基层民主的推进,民主选举已逐步进入了法制化、规范化的轨道。同时,随着实践的发展,民主选举正日益成为广大村民行使民主权利的首要途径。
    第二,村民自治主导的宪政核心是民主决策。民主决策是指凡是涉及村民利益的问题,都必须由村民参与并最终决定。村民自治实践中的民主决策权利和民主决策制度,是村民享有自治权的集中体现,也是村民自治的核心内容。《村民委员会组织法》规定:“涉及全村村民利益的问题,村民委员会必须提请村民会议讨论决定"。“村民会议的决定,由18周岁以上的村民过半数通过,或由户的代表的过半数通过"。这些规定既赋予了村民民主决策的权利,又提出了村民行使民主决策权的组织制度形式——村民会议或户代表会议。为了确保村民能真正履行当家作主的权力,必须要建立相应的配套制度,这些制度包括:会议双重召集制度、会议及会议决定过半数有效性制度、村民会议授权制度、村民会议权威保证制度。在具体执行过程中应该坚持:村民会议由村民委员会召集,有1/10以上的村民提议时,应当召集会议;召开村民会议,应当有本村18周岁以上村民的过半数参加,或者有本村2/3以上的户的代表参加;会议决定应当经到会人员的过半数通过;人数较多或者居住较分散的村,经常召开村民会议有困难的,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定有关事项,但村民代表会议的职权必须由村民会议授权;凡涉及村民切身利益的事项,必须由村民会议讨论决定方可办理。
    第三,村民自治主导的宪政重点是民主管理。民主管理是指村民依照一定的法律和规章制度,对村民自己的公共事务和村民自己的行为,进行自我管理的宪法权利和民主参与制度。《村民委员会组织法》根据宪法精神,规定了村民是村务管理的主体,他们有权参与对村内的社会事务、公益事业、经济建设以及个人行为等的管理。村民委员会正是村民进行自我管理的群众性自治组织。因此,建立全体村民共同参与的村民民主管理体制是村民自治的重要任务。在贯彻落实《村委会组织法》的过程中,全国多数村委会以制定村规民约或村民自治章程的方式实行村务民主管理。村规民约是村民行为和公共道德方面的规定;村民自治章程则规定了村民自治组织的产生、职能、工作方式,村集体经济的管理,村文化建设和社会公共福利事业的管理,以及村社会安全和社会秩序的管理等比较全面的村务管理内容和村务管理制度,是村民参与民主管理最重要、最完备的规章制度。村规民约和村民自治章程的制定,为村民自治实践中民主管理和法治建设提供了依据。所以,村民们亲切地称之为村中的“小宪法"。村民通过自己制定规章制度,全面参与村务管理,做到了干部管理有规章,村民行为有规范。干部群众自我管理、自我约束,增强了团结,促进了稳定,村民的民主管理权利也得到有效落实。
    第四,村民自治主导的宪政保障是民主监督。民主监督是指村民对村民委员会的工作及村干部的行为实施监督,以保证村民意志得到充分体现的民主监督权利和民主监督制度。开展村民自治活动,实施民主决策、民主管理,并不意味着所有村务都由村民直接来管理,村民把日常的村务处理权委托给了由自己选举产生的村委会行使,村民对村委会的工作和村级事务进行民主监督,保证自己的意志得到充分体现。所以,民主监督也是村民自治和基层民主的重要内容。在村民自治实践中,村民的民主监督权利主要有三种制度形式:一是通过定期召开村民会议或村民代表会议,听取和审议村民委员会的工作报告,对村委会的工作进行评价和监督;二是通过召开村民会议或村民代表会议形式,对村委会干部的工作能力、业绩、作风和其它行为进行民主评议,进而对不称职和违法乱纪的村委会干部进行罢免;三是建立村务公开制度,村民委员会必须把凡属与村民利益直接有关的各类事项,以村务公开栏或召开村民代表会议的形式,及时向村民公布,接受广大村民的监督。加强村民的民主监督能够切实保障村民自治的有效运行。
    
    二、村民自治的宪政审视
    
    构建社会主义和谐社会,是我们党从全面建设小康社会全局出发提出的一项重大战略任务,体现了广大人民群众的根本利益和愿望。和谐社会的基础在乡村和城镇社区。只有一个个乡村、一个个社区和谐了,和谐社会才具有坚实的基础。村民自治在兴起、发展和完善的过程中,逐步形成了一套有效维护农村社会稳定的机制。在构建农村和谐社会中,村民自治发挥着协调利益、化解矛盾、排忧解难的重要作用。概括起来,村民自治在农村和谐社会中的作用主要体现在以下几个方面:
    (一)村民自治有利于提升全民族的民主素质和宪法意识
    实行村民自治,是我国九亿村民直接参与的基层民主制度,也是我国参与范围最广、规模最大的社会主义民主实践。它使亿万村民当家作主的宪法权利在基层社会生活中得以实现和保障。实行村民自治对于村民来说,就是办了一个参与人数最多、规模最大、范围最广的举世无双的宪法知识培训班。在这个培训班中,最重要的是培养了广大村民的宪法意识、现代民主意识、政治主体意识,增强了村民维护自身权利的能力。广大村民直接参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,自己管理自己身边的经济、政治和社会事务,主人翁地位得到觉醒,宪法权利得到维护,主人翁作用得到发挥,人格得到尊崇,村民的主人翁感受更加现实。同时,村民自治这一代表中国农村民主政治发展方向的新生事物,其强大的生命力,为全社会民主政治进程提供了支持,对整个国家的民主政治建设产生了巨大的推动作用。
    (二)村民自治有利于扩大村民在宪政条件下的制度化参与
    在当代社会现实中,村民的非制度化参与或抗议性参与历来都是农村社会不和谐的重要因素,其原因大多是一些事关村民切身利益的问题长期得不到解决,同时制度化参与的渠道又被堵塞,村民积怨太深,最后甚至走上了暴力抗议的道路。村民自治制度的建立,能为村民的非制度化参与提供帮助。一是村民自治作为一种治理模式,它构造了村民用民主参与的方法解决村内事务的机制。对于村务而言,通过村民会议和村民代表会议的决策和监督,可以纠正村干部不良行为。对于不负责任的村干部,既可以在下次选举中将他选掉,又可以通过召开村民会议将他罢免掉。就政务而言,对违背国家政策,不符合村民利益的乡镇非法行为,村民可以通过村干部反映意见。而且村民自治制度所构造的村干部的“当家人"和代理人的双重身份,也使他们有代表村民利益、抵制乡镇不合法要求的力量,从而保护村民的利益。二是通过村民自治的长期实践,村民逐步学会以制度化的方式进行利益表达来维护自身权益。在村民政治参与实践中,对于村民养成制度化参与的习惯,增强对制度化参与的信心,是法治教育的重要内容。
    (三)村民自治有利于在宪政条件下约束村组干部的不良行为
    影响农村社会不和谐的因素很多,其中村组干部的不良行为,特别是不良经济行为,是造成农村社会不和谐的重要原因。村民自治通过竞争机制构造起了村组干部对村民的责任机制,可以在一定程度上遏制村组干部的不良行为。一是淘汰机制。对于己经劣化或有劣化倾向的“村官",广大村民会达成基本的共识,通过公开竞争性的村委会选举、罢免村干部等村民自治的竞争机制,淘汰掉劣化的村干部,实现村干部的“新陈代谢",有利于解决村干部与村民之间的冲突。二是激励约束机制。村委会选举中的差额选举是一种择优机制,通常能够把德才兼备的“能人"选到村务领导岗位。广大村民的选票优势对他们产生道义上的激励,村民自治中不断完善的制度化监督使村干部的责任感长期保持下来,鞭策和制约着他走上依法管理的道路。竞争性选举不仅选优汰劣,而且可以通过每三年一度的选举或行使罢免权利,构成对在任村组干部的压力。他们为了获得村民的认可,其工作的出发点更多的是从广大村民和村组社区的利益出发。诸如吃喝贪占这些广受村民责难也造成村集体重大损失的事情,往往不需要由村民的非制度化抗议,就可以在竞争性选举这一制度安排中解决。可以说,村民自治的竞争机制从源头上和过程中制约了村组干部的不良行为,保护了广大村民的利益。
    (四)村民自治有利于在宪政条件下制约乡镇对村级资源的过度提取
    村民负担过重可以说是当前影响农村社会稳定的首要因素。构成村民负担过重的一个重要原因就是乡镇一级对村民利益的过度提取。在我国一些地方的乡镇,在对村级资源的开发时,脱离农村社会发展的实际,脱离村民收入的实际而加大提取,破坏了农村社会的可持续发展,损害村民利益,造成农村社会的不和谐和不稳定。而村民自治的推行,村级组织完全能够根据《村民委员会组织法》的要求抵制乡镇不合理行为,对乡镇行为进行外部制约,以减小或者消除群体性事件和不稳定因素的发生。随着村民自治实践的进行特别是《村民自治章程》的逐步完善,村级组织自主性就会逐步增强,对于乡镇的不合理要求,村民可以通过村民会议或村民代表会议进行否决。因为在他们心中有村民自治法律的支持,有宪政秩序的保障。
    (五)村民自治有利于巩固党对农村的领导
    村民自治作为改革开放政策下亿万村民的创新,为党对农村的领导注入了生机和活力。站在社会发展的高度,我们可以看到非常明显的互动作用。村民自治的探索、推进和发展过程,也是我们党不断探索和创新对农村工作的领导实现途径、形式和方法的过程。从人民群众的实践过程中,我们党找到了改善农村领导和组织领导村民发展农村各项事业的新方法、新路子。一是党对农村工作的领导重心转移到以促进农村经济建设为中心的轨道上来,各级党委积极探索适应农村生产力发展、适应农村生产关系的调整、适应发生变化了的农村公有制实现形式和分配方式的新的领导方法,运用经济的方法、民主的方法、法制的方法、思想教育的方法组织和团结村民群众,为农村经济建设和社会发展提供了良好的环境和强大保证。二是村民自治的推行,把党的群众路线从制度上加以固定,从机制上加以约束,广大村民充分享有了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利,使党组织赢得了广大人民群众的信任,提高了党在群众中的威信,从而为党领导和支持人民当家作主找到了新的方法和途径。
    (六)村民自治有利于促进农村社会的稳定
    “村庄"是我国农村社会的最基层单位。“村庄"的稳定与否,直接关系到农村以至整个国家的稳定。“19世纪以来发展中国家的大量事实证明,农村的兴衰治乱是一个国家稳定与否的基石和标志。国家的乱始于农村,农村的治必然带来国家的兴旺与安宁,这几乎是发展中国家政治发展的普遍性规律"。[6]实行村民自治,一方面实现了村民群众自我管理、自我教育、自我服务,大大激发了村民群众的主动性、积极性和当家作主的责任感,促进了农村社会新秩序的建立,为农村社会的稳定提供了组织制度的保证。实行村民自治,村民依靠自己的力量管理自己,约束自己,协调各种利益关系,化解各种社会矛盾,使许多过去难以解决的问题及时得到妥善处理,增强了解决内部矛盾的自我调节能力。另一方面村民自治的实行,推进了农村社会生活的民主化,提高了村民对基层公共事务和公益事业的关心度,村民以极大的热情投入到各种精神文明创建活动中。在此基础上,广大村民思想境界得以提高,精神面貌得以改变,积极性得以调动,党群干群关系得以密切,人际关系得以和谐,从而保持了农村社会的稳定,进而为全社会的稳定提供了坚实的基础和有力的支持。
    邓小平曾指出:“中国有百分之八十的人口住在农村,中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮,没有农村这一稳定的基础是不行的。"[7]亨廷顿认为:“任何政体的稳定都依赖于政治参与水平和政治制度化程度之间的关系。"[8]村民自治正是扩大村民政治参与和政治制度化相结合的产物,村民自治在农村和谐社会构建中正日益发挥着它的宪政价值。
    
    课题来源:系重庆市“十五"社科规划暨2001年度重点课题《村民自治若干问题的法制化研究》,批准号01YSK007。
    
    作者简介:陈纯柱(1956—),男,重庆邮电大学法学院教授,《重庆邮电大学学报》(社科版)副主编,重庆邮电大学和西南政法大学硕士生导师;郑 洁(1974-),女,重庆邮电大学法学院讲师,武汉大学政治与公共管理学院2004级博士生,主要从事马克思主义理论和政治哲学研究。 
    
    参考文献:
      [1]全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室,国务院法制办公室政法劳动和社会保障司,民政部基层政权和社区建设司.村民委员会组织法学习读本[M].北京:中国民主法制出版社,1998. 84.
      [2]民政部基层政权司编.农村基层政权建设与村民自治理论教程,村民委员会组织法学习读本[M].北京:中国民主法制出版社,1998. 104.
      [3]王仲田,詹成付.乡村政治——中国村民自治的调查与思考[M].南昌:江西人民出版社,1999.3.
      [4]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉:华中师范大学出版社,1997.3.
      [5]何泽中.当代中国村民自治[M].长沙:湖南大学出版社,2002. 8.
      [6]张厚安,徐勇.中国农村政治稳定与发展[M].武汉:武汉出版社,1995. 12.
      [7]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993. 65.
      [8](美)亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1989.5.
    
    来源:《探索》2007年第1期


■ 本文责编: frank
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