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选择字号:   本文共阅读 961 次 更新时间: 2009-09-12 22:23:24      添加到我的收藏
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苗连营 吴礼宁:中央权威的宪政逻辑
·苗连营 吴礼宁
标签: 中央权威

    摘要:政府权威的本质乃是宪法权威,维护和巩固中央权威是对中央政府宪法地位的尊重和维护。中央权威受到来自地方保护主义者、既得利益集团、权力异化等的冲击。维护中央权威必须进一步推进民主进程,推动宪政建设,维护宪法的地位和权威。
    关键词:中央权威;中央集权;权威主义;地方分权
    
    自改革开放以来,放权与分权皆是民主改革和宪政建设的重要内容。然而,放权和分权的改革都遇到了巨大的阻力,一个重要的原因在于,不仅官方还是学界,许多人都认为放权和分权会削弱中央权威,在中国这样一个后发型国家,中央权威对于推进现代化改革和社会转型是必须且必要的。因此,要推进改革尤其是市场化改革,就不能不在分权和放权问题上做出妥协。我们认为,这是对中央权威的误解,也是对以分权和放权为内容的民主改革的误解。事实上,中央权威受到来自各方面的冲击,但是这种冲击绝不是民主改革所造成的,而是由于宪政制度不够成熟、中央政府的宪法地位得不到尊重、既得利益集团及地方主义的阻碍等原因所造成的。
    
    一、中央权威的宪法属性
    
    在民主社会中,宪法的主要意义在于划定国家权力的边界并为其设定一套理性的运行规则和机制,权力的运行都必须置于宪法预设的控制之下;政府的合法性首先来自于一部文明的宪法,其权威自然也是建立在宪法的基础之上而非暴力;依靠暴力和高压进行统治的政权,恰恰说明其合法性的丧失。因此,政府的权威乃是法律的权威,是宪法的权威;共同体成员对政府的服从并非是对政府本身或政府官员的服从,而是对宪法的服从。
    美国学者罗斯金等列举了政府获得合法性的条件或途径,我们也可以把它们看做是政府获得权威的途径或必须满足的条件:政权长期存在;优良的政绩;操纵国家象征——国旗、爱国游行、历史纪念碑等;政府组织结构的合法性,即能否真正地作为共同体成员的代表而存在。一个颇值得回味的问题是,罗斯金作为生长在美国的学者,为什么在谈到政府合法性问题时没有提到宪法、合宪性等炙手可热的字眼呢?是不是这些词汇在政府合法性和政府权威问题上无足轻重呢?显然不是,恰恰是因为这些概念太重要了,以至于在西方学者看来是无需提及的,因为这些概念是进行相关讨论时潜在的共识。然而,对于中国学者而言,在讨论相关问题时则需要把握被他们省略掉的内容。
    至于前面提到的几点,如政府的产生及其自身合宪性问题,对包括中国在内的大多数现代国家来说,已经不再是一个法律命题,而是一个事实命题,因此无需过多讨论。最主要的还是政府行为的合法性与合宪性以及政府的能力问题。其一,政府行为的合法性与合宪性问题。既然宪法的本质是社会契约,法律是民意的表达,政府的行为只有符合宪法和法律才表明其是对共同体成员意志的尊重,也才能反过来获得共同体成员的服从,即获得权威。在这里,合法、合宪不仅仅体现在政府行为是按照明确的条文规定做出的,还要求政府行为必须符合宪法的精神和原则。不然的话,即便在形式上合法,也不可能获得社会成员的服从与尊重。另外,宪法和法律自身应当符合公平、正义等更高一级的人类理性与价值追求,否则依照恶法而做出的行为,同样会遭致反对。其二,政府的客观能力问题。政府能力关涉到政府能否顺利和有效履行其职能,包括:调控能力、社会动员能力、反应能力、服务能力等。政府能力强,能够有效履行职责,充分代表公共利益,促进公共利益的实现,会理所当然地获得更多的尊重与服从;共同体成员的尊重与服从,即政府的权威反过来又会促进政府能力的增强。
    中央权威具有上面所谈到的政府权威的共性,而且由于中央一级国家机关处于政治权力金字塔的顶端,其宪法地位要高于地方,因而其命令和决策比地方的命令和决策应当具有更高的法律效力,即法律权威;并且一个拥有相应权威的中央政府,加上足够的行动能力,会在全国性的公共利益实现、资源配置等问题上发挥无可替代的作用。因此,维护政府权威首先要维护中央政府的权威。
    当然,经济和社会的发展不可能完全依赖中央政府的力量,但合法有效的中央政府无疑在这一进程中发挥着极其重要的作用。在政府过程中,政府与社会、政府与公民之间是互动的过程。一方面展现着政府的职能和目标,另一方面展现着社会及其公众对政府的选择、认同和服从。当社会公众对政府的期望与政府的实际作为相一致、政府真正回应了公民的利益诉求并有效地促进了社会公共利益时,这无疑是政府获得权威的前提和基础。正如1997年世界发展报告所指出的:“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上,政府对变革的影响、推动和调解方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥,该国经济便蒸蒸日上。”相反,对于任何一个国家而言,中央权威的空缺和软弱将是灾难性的。
    我国改革开放最初的一段时间,改革的推动力量主要来自高层改革领导者,但当时中央权威是非常有限的,并没有足够的能力完整地实施改革措施。这是因为,一个分割型权力结构的存在,不只是存在于上层决策者之间,不同层级的政府及政府部门之间也都有着不同的权力范围,几乎每个部门都有制定政策的权力,都有保护伞。在这种情况下,主要的政策制定不仅仅要在高层取得一致,还需要很多环环相套的政府部门之间具有合作的诚意,因此,改革方案只有在平衡了相关政府部门的利益,或实现妥协之后才能得以实施。由于政府官员的利益要求是多样性的,所以不可能有两全其美的方案。改革领导者为了换取政府部门官员对改革的支持不得不做很多让步,一些政府部门也试图按照他们自己的利益需求而利用手中的权力操纵改革,这经常会使本来很大胆的改革举措最后变得谨慎小心敷衍了事,甚至半途而废或虎头蛇尾。因此,对于中国这种依靠政府力量推进改革的国家而言,一个政令畅通、上行下效的政权体系和一个强有力的中央政府是非常必要的。
    
    二、中央权威与民主政治
    
    民主,也被称为“人民当家作主”或“主权在民”。当代大多数民主国家的宪法均确立了人民主权的原则,这成为政府合法性的宪政根源。我国现行宪法同样规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”民主政治必然反对独裁和专制,然而,现实中也有人想当然的认为选择民主政治就必须反对权威型政府,进而反对维护和加强政府权威,尤其是中央权威。其中,一个主要的原因便在于,在各国的政治实践中,中央政府往往是由少数人在操纵的,各种立法、决策和行政命令也都是少数人作出的,甚至最高法院用来对抗立法与行政的判决竟是出自几个司法寡头之手。因此,看上去加强中央权威就是加强少数人的权威,与民主政治的要求是背道而驰的。这种将民主制和中央权威简单对立起来的主张,无疑是对民主政治和中央权威的误解。
    民主首先是一个参与的过程,民主政治也就是参与的政治,其本质在于由人民做出事关全体的决定。科恩在谈论民主问题时指出:“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”不过民主政治的意义不在参与本身,而在于这一过程为社会成员提供了表达其利益诉求和主张的渠道,为公民和政府之间的对话提供了平台。
    从理论上讲,行使民主权利的主体是全体人民。“人民的统治”无论采取什么形式,都应把最高权力保留给人民。显然,在民主政体下,人民是政治权力合法性的终极性来源,中央政府的权力最终来自于人民。在这一宪政逻辑之下,中央权威自然也就是人民的权威。因此,加强政府权威,特别是中央政府的权威并不会造成对人民的奴役,反而会使政府更好的服务于人民。因此,从理论上讲,在现代宪政国家,加强中央权威与推行民主政治在根本目标上是一致的。
    此外,对中央权威的尊重与服从其本质是对宪法权威的尊重与服从,维护中央权威可以增进公民对宪法的信仰与感情,既然当代的民主制度大多立基于不同形式的宪法,对宪法的普遍遵守则有利于民主政治的开展。并且民主政治的构建不仅是自下而上的运动,同时也需要自上而下的努力,尤其对于中国这样的后发现代化国家而言,仅仅靠民间的力量不足以完成这一历史使命,还必须在一定程度上借助政府力量的推动,因此维护和加强中央权威也就成了构建民主政治的一项前提性工作。
    然而,以民主政治为由反对中央权威的观点并非完全没有道理,因为参与制民主制只有在古希腊城邦等小型社会才有可能,而在大部分人拥有政治权利的现代社会并没有太大的重要性,也不大现实。由此,代议制民主制便成为当今社会更为普遍的一种民主制形式。这种政治体制是由被选举出来的人而不是所有的成员来做出影响一个团体的决策。在国家政府管辖地域,代议制民主制采取了选举的形式,选出代表大会、议会或与之相类似的国家实体。代议制民主有其现实必然性,它超越了古代直接民主制的空想性,而成为在现实社会中真正具有可操作性的政治实践。从此,代议制民主制成为联系人民和中央政府的纽带,但它使中央政府的代表性受到质疑,中央政府的权威与人民的权威之间没有办法直接划上等号。
    这是因为,代议制是建立在对代表的一般信赖之上的一种委托行使权力的民主形式,在委托关系成立之后到产生实际效果之间的过程,完全有可能因被委托者(即代表)对信任的背弃,而使之流于形式。而且,在代议制下,利益的表达、政策的制定也只能是少数人的事情。虽然,19世纪末20世纪初以来,附加于选举权上的种种不合理限制被一一取消,普遍、平等、直接的选举制得以确立,这使选民表达自身利益的渠道更为畅通,也使选民对国家权力的监督更富有成效。但在社会现实复杂多变、利益关系日趋多元的情况下,仅仅依靠民选的代表已经越来越难以充分反映各种不同的利益要求。因此,还需要设置相应的更为直接的民主参与制度来反映各种利益主体的意愿和要求。
    
    三、中央权威与地方分权
    
    世界上绝大多数国家都面临着如何界定中央与地方关系的问题,一国中央与地方关系是否合理,直接影响该国政治的稳定、经济的发展和人民的福祉。中央和地方关系问题也是我国目前宪法学研究的重点和难点,特别是改革开放以来,围绕着是应当加强中央权威和还是进一步扩大地方自主权,展开了激烈的争论。这一争论起源于20世纪80年代初开始的经济体制改革,虽然经济体制改革主要是围绕着经济上的分权与扩大经济组织的经营自主权而展开的,然而无论是经济分权还是企业的经营自主权,都绕不开政治体制的相应调整,也绕不开对中央和地方职权的重新界定以及对中央和地方关系的重新审视。
    集权派一般强调,中央政府应享有以国家意志对社会与地方经济活动进行干预的能力,认为在经济后进的国家,市场经济制度的创新与建立是一个非自发的过程,中央政府对于建立新机制与法律框架具有决定性的作用;向市场经济的转变是一个利益与权力重新调整的过程,这就需要政府对利益受到损失的社会成员实行补偿,也只有中央政府才具有对改革所必须的宏观经济环境进行调控的能力。并且在经济发展过程中产生了失业率上升、地区失衡、城乡断裂、贫富分化等问题,这些均对中央政府在市场经济转型过程中的主导作用提出了要求。由此,集权派认为应当扩大中央的权力,增强中央政府的权威。分权派则认为,中国经济最大的问题是政企不分,政府对经济干预过多,这仍是中国经济转型中的主要问题,中央集权的适度削弱对经济发展反而有利。此外,只有加大改革的力度,进一步发挥地方的活力,才能总体上提高国家的经济实力。集权论与分权论之争的实质主要并不在理论上与认识上,而是在由中央与地方利益分化而形成的不同的利益主体,为维护自己的利益所进行的政治较量上。这就牵涉到如何通过宪政的利益协调机制,使中央和地方之间的利益格局趋于合理化。
    然而无论是集权派还是分权派,都在一定程度上误读了中央与地方关系的实质。关于中央和地方关系的讨论的确无法回避双方权力的分配,然而中央与地方关系的实质并不首先取决于权力的分配,而在于如何实现民主的真实性与完备性,如何最有效地发挥政府的职能。因为就世界范围来看,民主制国家里面有联邦制国家也有单一制国家,而集权国家也包含了这两种类型。特别有一种认识,认为联邦制国家更民主,单一制国家不够民主。那么我们对比一下前苏联和西欧的一些单一制国家,就会发现上述认识的错误所在。
    因此,合理设计中央和地方的关系,并不单纯是谁拥有多少权力的问题。加强中央集权,也未必能够增强中央政府对宏观经济环境进行调控的能力,也未必能很好地解决劳动就业、协调发展、社会和谐等问题。事实上,中央集权的国家更容易演化为独裁和专制的国家,甚至会有官员进行权力寻租,带来暴政、压迫与垄断,从而更容易造成财富的集中和民生的艰难。相反,扩大地方的自主权也未必能够解决政企不分的问题,反而可能带来地方政府与地方企业的重合,地方财政能力的不断扩张以及中央财政能力不断缩紧,最终造成地方割据或地方保护的局面。
    在这里,我们有必要对中央集权和中央权威两个概念做出区分。中央集权与君主专制是一对孪生兄弟,是民主的天敌;中央权威不但不反对地方分权,而且还是民主政治的保障。地方分权则打破了传统的计划体制和高度集中的权力结构,有利于民主政治的发展和政治聚合力的提高,从而使中央政府获得更高的认同、更大的权威。地方分权的核心精神反对的是中央集权,而中央集权不等于中央权威,中央权威也不反对地方分权。事实上,在向市场经济和民主政治转型的过程中,政府向社会放权、中央向地方放权是不可避免的趋势。
    既然中央权威和地方分权并非势同水火,为何中国的放权式改革过程中出现了中央权威受损的现象呢?这是因为在集权与分权的讨论中,有的观点有意无意地偷换了概念,把中央权威和中央集权两个概念混而为一,认为要扩大地方的自主权就必须反对中央集权即中央权威;另一方面是由于当前中央权威的形成不是基于其宪法地位,也不是基于地方对中央立法和政令的遵守与尊重,一定程度上是基于中央集权的政治体制,靠的是人事强制和行政指令而不是立法和司法手段来维护其权威。这样,地方分权在对中央集权造成冲击的同时,也必然对建立在集权基础上的中央权威造成冲击。
    此外,在改革过程中,一些地方利益、部门利益和既得利益集团的代言人,为了维护其既得利益,在以市场名义反对经济体制改革的同时,还有可能假借民主的名义将政治体制改革引入歧途。如一些行业寡头、分利集团提出自由竞争的结果是垄断的出现,垄断会使广大人民处于被剥削者的不利地位,反垄断当然要从限制竞争人手,并以此为理由反对一些暴利行业进入市场,以继续维持现有的垄断地位;一些地方诸侯以地方自主的名义要求削弱中央权威,提出民主改革要求扩大地方的自主权,要求中央下放权力、减少对地方的干预,甚至对中央的法律政令弃置不理。从而导致地方保护主义盛行、权力寻租滋生蔓延,进而造成对中央权威的冲击。鉴于这种情形,更有必要明确中央和地方的宪法地位及事权的划分,并在尊重地方自主权的同时维护中央应有的权威。
    
    四、中央权威与新权威主义
    
    中央权威和新权威主义是两个非常接近的概念,并且在权威论者那里,无一例外地主张维护中央政府的权威,因此,常常有人把二者混为一谈。事实上中央权威和新权威主义同样是两个截然不同的概念。可以说新权威主义是一种价值取向,中央权威则是一种客观存在和制度安排。不仅仅新权威主义论者强调中央政府的权威,民主论者同样重视中央权威,他们所反对的只是中央集权。
    新权威主义即权威政治,也被称为威权主义,以用来与极权主义相对应。新权威主义是对传统专制主义的扬弃,包括中国在内的东亚新权威主义的产生是以传统专制主义的消亡为前提的。新权威主义政权并不是一种稳态政权,而是在某段历史时期出现的过渡性政权,特别是为了应付经济、社会和政治危机的需要。
    维护中央权威并不等于权威主义,而权威主义也未必有利于中央权威的维护,有些情形还会降低政府的合法性,并损伤中央政府的权威。通常来说,权威主义的合法性是建立在其有效性基础上的,甚至有时候为了其有效性的显现,不惜突破宪法的框架,即通常所说的“良性违宪”。从新权威主义政权的现实来看,其在满足合法性需求的主要方面发生了严重困难,既不能保持制度的连续性,又以拒斥普遍的政治参与为特征。更为不幸的是,新权威主义政权兴起与现代化发展初期民主政治意识的普遍社会化过程几乎是同步的,因而面临巨大的合法性危机就再正常不过了。在当代,政府的有效性已经不能足以承担起论证权威主义政权合法性的重担。同时,新权威主义政权满足有效性要求的程度与社会成员对政权的认同并不是简单的正相关关系,随着社会的发展,其所呈现出来的却是逆相关关系。当社会发展到一定程度,其有效性会明显减弱,于是进一步削弱了该政权的合法性基础,其结果是中央权威乃至整个政权体系的权威受到挑战。
    新权威主义政权所面临的合法性危机在客观上造成了对中央权威的冲击,但并不能说明二者之间必然存在联系。之所以新权威主义面临的危机会波及到中央政府的权威,原因仍然在于中央政府的权威不是建立在宪法和法律的基础之上,也不是建立在民主的价值基础之上,而是建立在权威政体基础上。为此,要避免由于新权威主义的合法性危机给中央权威带来的冲击,就需要实现中央权威载体的有效转换。即进一步促进宪政文化的成熟与宪政制度的完善,使中央权威乃至政府的合法性均建立在民主宪政的基础之上。
    在现代民主社会,中央政府的地位、权限大多是通过宪法性法律加以确认的,因此,只要宪法被普遍遵守、宪法权威获得尊重,中央政府的权威就会自然得以实现;宪法权威的丧失也就意味着中央权威成为空中楼阁。一般认为,切实保障宪法作为最高法规范的制度装置主要是违宪审查,即通过对国家权力行为的合宪性审查,来纠正违宪行为,追究违宪责任,维护宪法秩序,保障宪法的实施。与这一要求形成鲜明对比的是,在新权威主义理论的思路下,各级政府为了更快更好地实现既定改革目标,不惜屡屡突破宪法框架,“良性违宪”获得广泛的共鸣。然而,一次善意的违宪即便带来了显著的实效,仍不足以弥补其所造成的损失,一个突出的后果便是“良性违宪”从例外变成常规。
    制度的缺口无法用金钱来填补,新权威主义指引下的“良性违宪”使政府权威在某一事件中得到放大,然而其带来的连锁反应却使政府权威无限制的萎缩:宪法权威丧失殆尽,何谈政府权威?也就是说政府以自己的违宪行为侵蚀着自己的权威,中央权威同样如此。因此,要想真正确立中央政府的权威,就必须在理论上对新权威主义政治进行反思,在实践上构筑起成熟的宪法实施保障机制。
    
    五、余论
    
    在宪法框架内扩大地方分权和公民参与,始终是民主法治建设的重要内容。从宪政角度看,不论是地方分权还是公民参与,都不会损害中央政府的权威。然而在当前的宪法学研究中,地方分权和民主参与等概念颇受学者们的青睐,而对中央权威概念则有诸多误解。这除了我们上述分析过的原因以外,尚有其他因素导致这种局面。例如,中央国家机关之间的横向结构制约了各机关作用的发挥,在中央权力运行过程中存在偏重个人威望的现象等,也是值得进一步思考的。在2008年抗震救灾过程中,中央政府表现出了很强的动员能力,并使中央政府的国内、国际威望大幅度提升。但也引起宪法学界的反思:中央权威到底是建立在宪法的基础上还是建立在个人威望的基础上?进而导出中央权威载体的转换问题。
    此外,一个不得不注意的问题就是我国中央国家机关间的横向结构关系。一方面,虽然按照宪法的规定,立法机关是最高权力机关,然而实践中立法机关表现出很强的惰性,行政机关则在积极地越位;另一方面,司法机关总是处于弱势地位,违宪审查缺乏制度基础,司法权对立法权和行政权的监督与制约无法有效展开。这两种现象都导致学者们关于行政权膨胀的联想,并不断呼吁权力制约机制的完善,有时不免把这种批评的情绪迁怒于中央政府的权威。对于这种情况,当前进行的大部制改革或许会带来新的契机。虽然大部制改革首先是在中央行政机关内部进行的,但由于中国的政治传统和现实制度结构所决定,这次改革必将对中国的政治制度产生深远影响,立法、司法、行政和检察机关之间的关系也将发生微妙变化。更由于这一改革是从中央政府机关开始的,我们在讨论中央权威问题时便不能忽视对这一问题的分析。
    所谓“大部制”,是指加大行政职能部门横向覆盖的范围,整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的政府部门。大部制改革基本上确立了我国行政管理体制改革的方向,目标就是要跳出原来行政管理体制改革的模式,实现“小政府、大服务”的新突破。推行大部制的主要目的不在于精简机构和裁减人员,而在于建立决策、执行、监督相对分开的行政管理体制。并且通过这种改革,有利于中央政府对地方政府问责的进一步加强,也便于各种监督机制作用的发挥,会促使各级政府在政府机构设置上与加强社会管理和公共服务的需要相协调,减少政府参与分利的行为。显然,大部制改革将会使中央政府机构的设置更为合理,由此会促使其动员能力的提高,并在实现公共利益方面表现出更高的效率,从而使其政治合法性基础得到进一步巩固。此外,大部制改革是从中央一级开始的,有利于减少中央行政机关内部权力的分割与扯皮,有利于决策的顺利执行与上行下效,也有利于从外部对其进行监督和制约,并有利于进一步理顺立法权、司法权和行政权的关系。
    中国的改革与社会转型还要持续下去,各种社会风险会不断涌现,加上后发型国家的特殊历史环境,决定了必须加强中央在推进改革与社会转型方面的特殊作用,这也就需要进一步维护和巩固中央的权威。然而,由于中央权威建立在非制度性基础之上,会面临越来越严重的合法性危机,因此,当务之急是如何实现中央权威制度基础的合理转换,突出中央权威乃是宪法权威这一本质,加强宪法在维护中央权威问题上的作用。因此,这一问题最终还得放到宪政建设的宏大背景中来考察。
    
      参考文献
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■ 本文责编: frank
□ 文章来源:本文转自郑州大学学报2009年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。
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