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选择字号:   本文共阅读 1835 次 更新时间: 2009-09-12 22:54:55      添加到我的收藏
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罗大蒙 任中平:村庄次级自治组织的培育与村民自治的成长
·罗大蒙 任中平
标签: 村民自治

    内容摘要:公民社会的成长是现代民主国家建构构的重要基础,而村庄次级自治组织的发育和成长又是现代农村公民社会发展的重要载体。村民自治需要从村庄次级自治组织的发展中寻找路径依赖。村民自治和村庄治理面临的种种困境促使去寻求新的组织资源以保证村民自治的价值理念在农村中落实。村庄次级自治组织的发育和成长,不仅不会取代村委会组织,成为村委会功能发挥的障碍,相反,在二者之间建立起民主合作体制,有利于基层群众对基层政权民主制衡机制的建立,保证村委会更好的发挥作用,推动村委会组织向村民自治精神回归,村民自治的成长空间在这种民主合作中也得以拓展。同时,还有利于更好的为村庄提供公共产品和公共服务、为农民维权提供制度化的渠道和组织化的力量,促进村民利益最大化,实现村庄善治。
    关键词:村民自治 村委会 村庄次级自治组织 民主合作体制 善治
    
    近年来,在我国广大农村地区,由农民自愿组成、自主管理、自行服务、自我受益的各类基层社会组织发展迅速。其中占主体地位的是多种形式的农村专业经济合作组织,截至2004年底,综合农业部等机构的统计和估算,全国新型农民合作经济组织总数已经达到 15万个左右,拥有农民专业合作经济组织的村占同期村民委员会总数的22%左右。参加组织的会员约2363万户,占乡村农户总数的9.8%。[i]其他的主要有农村老年协会、计生协会、红白喜事协会、文化演出协会、体育协会、环境保护协会等农民自发组织的团体。这些农村基层社会组织活跃在农村经济、社会、文化生活的诸多方面,已成为当前我国农民的重要组织形式之一。这些自治组织由于其自愿性、公益性、非政府性,广泛的参与到村庄的公共事务、公共事业建设之中,与村民委员会一道成为村庄治理的重要组织形式。
    随着这些村庄次级自治组织在村庄治理中重要性的增加,对这些组织在村庄治理中作用的研究也愈亦成为学界研究的一大亮点。多数学者从公民社会的角度认为村庄次级自治组织的发育和成长是农村公民社会发展的重要载体,是村庄治理重要的内源性组织资源。如徐勇认为高度理性化社会组织的建构是村民自治成长的基础,村民自治面临的种种困境的原因就在于农民组织化程度过低。[ii] 阮云星、张婧通过对浙东“刘老会”个案的政治人类学研究,提出村庄次级自治组织的培育是村民自治、农村公民社会成长的重要生长点。[iii]但也有学者担心村庄次级自治组织的快速发展会导致村庄次级自治组织取代基层政权而致使村庄治理处于瘫痪的境地。因此,我们也不禁要思考村庄次级自治组织何以会成为村民自治成长的基础?而随着村庄次级自治组织在村庄治理中地位的提高,其与基层政权特别是村委会组织何以相容,其会不会取代村委会组织,成为村庄治理的主体?这些问题正是本文所要研究的重点。
    
    一、村民自治需要村庄次级自治组织的发育和成长
    
    村民自治制度是我国一项自下而上生成、又自上而下推行的基层治理制度,“是在国家与社会分离过程中产生的,是为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对治理体系的变革”。[iv]村民委员会是村民自治的组织载体,村民通过村民委员会实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。同时,为了保障村民自治制度在农村的贯彻实施,各地在探索村庄良好治理的过程中,也形成了村民会议、村民代表会议、民主监督小组、民主理财小组等一系列配套制度。但村民自治似乎并没有如制度设计的在农村中得到蓬勃发展,其发展依然停留在民主选举的层面上,而在民主管理、民主决策、民主监督层面成效甚微。这也迫使学界从制度化之外的渠道去寻求村民自治的支撑依据,村庄次级自治组织的发育也正适逢其时。
    1、村民自治面临的困境使村民自治的成长空间愈亦狭窄,需要培育理性化的社会组织实现村民自治
    自20世纪80年代以来,国家通过《村民委员会组织法》制定、修改及贯彻实施,村民自治成为农村的基层治理制度,维护了农村地区的稳定,促进了农村经济的发展,村民自治也当然的成为我国民主化进程的一大亮点,对推动我国上层民主体制的改革提供了民主基础。但村民自治在发展过程中也面临着诸多的困境,阻止了其进一步发展的进程,以致在一些农村地区出现了倒退的现象。
    在现代民主-国家的建构过程中产生的村民自治,其制度设计中蕴含着现代民主政治的理念。但村民自治虽然是在农村自发产生,但其推广和延续都需要国家自上而下的支持与鼓励,需要国家制度的保障,没有国家政权的支持,村民自治也难以推行下去。“中国的村民自治具有国家赋权的特点,民主自治的立法精神能否落实取决于行政放权所提供的体制空间。”[v]这也就造成了村委会与乡镇政权组织的关系难以很好处理,限制了村民自治的进一步发展。村委会是是基层群众实现“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织,其自治权力来源于村民通过选举赋予。根据现行《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但这些只是原则性的规定且极具抽象性,在现实的权力运作过程中,乡镇基层政权依然会通过各种方式对村庄领导人进行制约,干预村庄的治理。乡镇基层政权组织是直接面对村民的一级政权组织,处于国家行政的末梢,其为了国家政策在农村更好的实施,完成上级交办的各项任务,加强对农村地区的控制,也急需在村庄中找到自己的“腿”。村委会,其权力虽然由村民赋予,作为村庄的“当家人”理应一切对村民负责,以维护村庄利益为己任,但同时,它也处于“权力-文化网络”[vi]之中,能够得到乡镇政权的支持与赏识,不仅能给其带来更多的荣誉和面子,而且有利于其在村庄中领导地位的巩固。因此,村委会也乐于做乡镇政权组织在村庄的“代理人”。但村庄“当家人”和乡镇“代理人”,由于其利益取向的不同,在两者利益产生矛盾的时候,处于夹缝中的村委会既不能冒着得罪乡镇领导的危险而一味“唯下”,也不能一味“唯上”而失去其在村庄中的根基,因此村委会在两难境地之中,其理性的选择就是做一个村庄秩序的“守夜人”和村政中的“撞钟者”[vii],致使村庄治理几近瘫痪。
    除了村委会与乡镇政权组织的关系导致村民自治的发展困境之外,村委会与村党支部的关系也对村民自治的发展形成巨大的桎梏。在中国共产党对乡村社会进行整合的过程中,为了加强对乡村社会的控制,能够有效的从乡村汲取资源支持我国的工业化进程,同时也是为了保持农村地区的稳定,中国共产党在村庄之中设立了党支部。在人民公社体制下,党支部垄断了村庄所有权力,村庄社区实行党支部的一元化领导。即使在村民自治体制下,虽然设立了村民委员会作为村民自治组织,但由于已在农村实行了三十多年的人民公社,公社体制下党支部书记的绝对领导地位深深影响着农民对村庄权力结构的认识,且由于党强大的权威,在村庄政治场域中,党支部与村委会之间“党强村弱”的局面在中国农村中更为常见,村民委员会形同虚设。纵然在一些村庄中呈现的是党支部与村委会互强,二者能够良好合作,党支部也乐意支持村委会自治,但这多依赖于党支部书记与村委会主任二人的品质及其之间良好的个人关系,与国家对二者的制度化规范并无直接关系。因此,从总体上来看,在村庄整治场域之中,党支部实际上掌握着村庄治理的权力,村委会只是协助党支部开展工作,村民自治也就在村庄中失去了其组织载体。
    村民自治面临今日之困局的一个重要原因,就是因为在农村缺乏一个理性化的公民社会,农民不能在自愿的基础上有效组织起来,形成集体行动,从而无法以代表自己利益的组织化力量去影响公共权力,与国家力量相抗衡,村民自治的理念也就无法实现。“现代国家的重要基础是成长中的现代公民社会•公共领域。对乡村而言,是现代农村公民社会•公共领域的形成,其重要的基盘和路径是村庄及村际的农民自组织的发育成长。”[viii]村庄次级自治组织作为村庄公民社会的重要生长点,其由一些具有共同利益要求、信奉共同政治理念的人员组成,以其自身的规则规范着其成员的行为,有序的参与到村庄公共管理之中,成为一个新的国家与村民互动中的“基点”,村民可以通过村庄次级自治组织影响国家权力的运作,避免国家权力对村庄的过度渗透,同时,国家也可以通过这些次级组织有效的贯彻国家的政策。
    胡荣根据2001 年在福建省寿宁和厦门的问卷调查资料,撰文指出,社团因子对村民的政治参与起着积极作用,村民参与的社团越多,他们越可能参与村委会的选举。[ix]村庄次级自治组织培育着村民的公共规则意识和公民精神,为村民自治供给了重要的政治文化基础。民主文化的塑造和村民公民精神的培育,也会促使村委会自觉的规范其与乡镇政权组织和村党支部的关系,保证村委会自治功能的良好发挥,从而也自觉的与村庄次级自治组织一道实现村庄的合作共治,达到村庄善治的目标。
    2、后农业税时代农村面临着村庄公共服务瘫痪的境遇,需要具有志愿性、公益性的村庄次级组织参与村庄公共事务和公共事业
    随着税费改革,农业税在农村中也逐渐取消,我国农村的社会形态整体步入后农业税时代。后农业税时代的到来标志着以来自农业、农村和农民为源泉的“农业财政时代”的终结,历史上天经地义的“皇粮国税”在农村中得以废止。农业税的取消减轻了农民的负担,一定程度上提高了农民的生活水平,也增加了农民对政府的信任,增强了政府在农村中的权威。
    但改革也意味着权力和利益关系的重新调整。农村税费改革也必然会影响到乡镇政权的权力运作、利益的分配以及更重要的是影响到其与村庄的关系,冲击着乡镇政权传统的治理体制。
    在农业税赋时代,乡镇政权的运作,其财力主要来源于从农业的汲取,根据“权责相应”和税收“取之于民,用之于民”的原则,乡镇有从农村汲取资源的权力,为保证其权力的稳固实施,增强其合法性,同时也是基于政绩的考虑,也必然的会通过为农村提供更多的公共服务,使更多的农民受益,以得到农民的支持或更小的抵触。后农业税时代的到来,乡村基层政权再也没有让农民纳税的权力,也遏制了其借助于征税之名而搞各种名目的乱集资、乱摊派的现象,基层政权的财政也就不能依赖于从农民身上汲取资源,而是主要通过振兴乡镇工业获得新的财政来源,及依靠从上级政府取得更多的财政转移支付。但其所带来的一个后果却是,在乡镇工业不发达的地区,基层政权因为没有相应的财政支撑,而无力为农村地区提供公共产品和公共服务的供给,造成乡村道路毁损严重、农田水利设施年久失修、农村养老院的老人处境悲惨、地方财政更加紧张拮据等等。在广大财源严重不足的农村地区,似乎并不能出现李昌平所设想的“取消农业税后,乡镇的财政来源主要就是上级政府的拨款,乡镇政府的利益和人民的利益就具有一致的可能性---向上级争取资源和优化配置本乡本土资源是乡镇政府和民众共同的基本目标。取消农业税后,汲取体制就没有了合法性和经济基础,乡镇政府有可能转向服务型政府”[x]的局面。
    在广大的工业化不发达的农村地区,乡镇基层政权从农村汲取税收权力的退出,也造成其责任的缺位,原来由其承担的农村公共事务和公共事业建设因其财力的不足及其动力的缺乏而遭受被“抛弃”的境地。特别是在农村公民社会发育不足的情况下,更是导致农村公共服务的无人问津。
    公共产品和公共服务具有非排他性的特点,任何主体提供的公共产品和公共服务,其他个体都可以享受“搭便车”的好处,因此,在一个理性化算计的社会,如果不能得到比其提供公共产品所付出的成本更多的收益(无论是名誉上的还是实际的经济利益),则很少有人愿意做出这种牺牲。个人基于成本-收益的理性考虑没有提供公共产品和公共服务的激励,处于后农业税时代的乡村基层政权因其财力的不足也无法提供。村庄次级自治组织处于国家基层政权与乡村营利性部门之间,具有非营利性、自愿性和公益性,它形塑着其成员的公民意识,培养着村民的公共精神,在政府和市场提供村庄公共产品失灵的情况下,它以其公益性能够有效的弥补政府和市场的不足,为村民提供着公共服务。著名“三农”学者高战先生在江苏省新沂县窑湾镇搞的农村发展协会,为村民提供信息咨询和各种技能培训,在全国产生了极好的影响。安徽省宿州市埇桥区大营镇孙白村、韩佐村等村在修路过程中,农民自发组织成立了“修路委员会”,人均集资200多元,群众反映也非常好。山西省永济市由郑冰发起的“永济市农民协会”更是享誉全国。在村委会瘫痪,村庄公共事务无人问津,村里道路泥泞不堪的情况下,在农民协会正式注册之前,郑冰在村里成立了“村建理事会”,理事会通过印传单,挨家挨户的宣传修路是全村老百姓自己的事情,调动起村民的积极性,通过集资、分户包干,很快就修好了村里的路。在村里的卫生整治方面村建理事会也搞得有声有色,一举解决了垃圾随处堆放的问题,还组建了一支由村里老年人组成的义务卫生监督队。在农民协会正式注册之后,农民协会更是在村民技能培训、邻里纠纷解决、维护村庄治安、组建农村经济合作社、促进村庄的发展方面起到了不可低估的作用。[xi]
    当然,我们好应该看到,我国长期运行的压力型体制压缩着乡村公民社会的成长空间,村庄次级自治组织的力量还是相当的薄弱,其规模也只是局限于一村之内的部分群众,资金主要来源于向成员的集资和社会上的捐献,但数量相当的有限,这极大的限制了这些自治组织为村庄提供公共产品和公共服务的能力。因此在政府与市场双向失灵、乡村公民社会发育不全的情况下,单单依靠任何一方的力量都不足以保证农村公共产品的有效供给,因此,构建一个由政府、市场和乡村自治组织合作的、多中心的农村公共产品供给模式应当是化解后农业税时代农村公共产品供给困境的良治之途。
    3、传统宗族组织不足以成为村民自治的内源性组织资源
    在历史上,宗族一直在我国的乡村治理中发挥着重要的作用。马克思韦伯通过对中国乡村社会的观察,指出在西方,宗族组织在基督教会和国家政权两种理性力量的冲击下,早在中世纪就已经烟消云散了;而在中国,宗族组织不仅完完整整延续下来,而且甚至有了某种程度的发展。中国农村的生活是乡绅势力控制、宗族自治。韦伯观察到宗族组织是中国乡土社会中最重要的"法人行动者",它不仅开办学校,建立祠堂,而且还拥有土地,经营手工业,为宗族成员提供低息贷款,解决冲突和维持公正。[xii]费孝通和吴晗通过对民国之前中国乡村社会治理结构的研究,认为,在传统中国,国家权力的权力结构有皇权与绅权之分,“皇权不下县,县下皆宗族,宗族皆自治,自治出于伦理”,国家的正式皇权仅仅到县一级,县以下的乡村社会属于绅权的范畴,由宗族组织依靠宗法伦理进行自治。[xiii]
    1949年新中国成立后,中国共产党通过土地改革、打土豪分田地,乡绅和宗族势力都遭到了严厉的打击,宗族在外在形态上在中国社会中基本消失,在农村地区也基本上看不到宗族的痕迹。但一个不可否认的事实是,宗族的作用在农村中却从未消失过,“在宗族销声匿迹的30年中,宗族赖以萌生的先天土壤,成员连结的血缘性和居住的地缘性相契合,在中国农村并没有遭到根本的破坏。即使在国家对基层控制最严的20世纪60~70年代,宗族作为一种社会群体仍构成农村社会的基础,宗族的关系网络成为农户寻求资源和帮助的首选对象”[xiv],以致到20世纪80年代,宗族组织在农村中得以迅速的复兴,重新在农村治理中发挥起重要的作用。
    宗族组织在农村的复兴虽然在一定程度上提高了农民的合作水平,为农民群众的利益表达和社会行动提供了组织化力量支持,但宗族组织的价值认同和运行逻辑与现代民主理念是不相符的,它不足以成为村民自治的内源性组织资源,相反,宗族的强大反而会阻止村民自治的发展进程。
    (1)传统的宗族组织是建立在血缘、亲缘关系基础之上的,容易导致大姓家族控制村庄权力,基于权力基础上的利益在各家族中不平等的分配。宗族社会以血缘和亲缘为纽带,在宗族内部是一个高度信任的社会,存在一个“亲缘-利益网络”,每一个人都会把宗族内部的成员看做自家人,在自家人中能够共享一些信息和利益,在村庄选举中,村民也更热衷于把选票投给自家人中的能人,以致大姓宗族总会在村庄选举中胜出。掌握权力的宗族能人会把宗族作为其强大的支持力量,在村庄利益分配中也会把更多的利益分配给其所属宗族,而其他宗族自然只能得到很少的利益,各宗族在“权力-利益网络”中得到的利益极不均衡。而现代民主理念认为民主是一种利益均衡机制,通过民主程序的运作,能够促使利益在各阶层间均衡的分配,从而能够保持社会的和谐稳定。村民自治理应能够协调村庄中各群体的利益,但由于宗族利益的兴盛,使得权力和利益均由大姓宗族所垄断,致使村民自治的理念被扭曲,农村地区因利益在各家族中争夺,还可能导致村庄治理的瘫痪。
    (2)宗族强调家长权威,强调其成员的“臣民”地位,而村民自治建立在村民平等参与村庄事务管理基础上,注重村民现代“公民精神”的培育。宗族内部存在一个差序格局,宗族长老在宗族中处于绝对权力地位,拥有无上的权威,宗族成员无权参与宗族内部事务的管理。如果把这一理念引入村庄治理中,则村民只会处于“臣民”地位,无权参与村庄事务的治理,村庄治理完全由一人说了算,公共权力反而成了个人谋取私利的工具。而村民自治的本质在于“村民当家作主”, 村民当家作主,村级治理的权力应当属于全体村民,村民成为现代社会中的“公民”,能够平等的参与村庄公共事务的治理。
    (3)在市场经济条件下,村民的交往范围日益扩大,家庭利益最大化的理性追求会促使宗族内部合作的社会连接机制的消解,其成员也会在宗族之外寻求新的合作机制。在市场经济的冲刷下,村庄内部的宗族和宗族联系的日益理性化是非常明显的。由于人口的大规模流动、现代性和市场经济的深化,农民收入和就业多元化,“导致了农村社会的陌生化和疏离化,依托于熟人社会的乡土逻辑解体,市场伦理和市场逻辑正在替代传统的乡土伦理和乡土逻辑。”[xv]在通过复兴宗族和宗族力量可以在新的社会时空条件下获益的地区,宗族和宗族的联系实际上通过市场的力量以一种类似传统的方式出现。但是,这种合作只是短期的,由于外部世界被打开,“村庄逐渐走出血缘的联结纽带,大幅度迈向原子化,村民之间的交往越来越理性化,”[xvi]农户不再将宗族和家族作为当然的社会联系范围,而是寻求家庭利益的最大化,这就导致传统的基于血缘的宗族和宗族这种首属群体的社会连结机制的日渐消解。宗族和宗族意识淡薄,即使亲兄弟之间也很难进行长期的合作。[xvii]宗族内部利益联结机制的消解,也使得宗族之外的各种合作机制得以建构成为可能。
    
    二、村庄次级自治组织不能取代村民自治组织
    
    我国村民自治和村庄治理面临的上述种种问题促使村民自治去寻求新的组织资源以保证村民自治的价值理念在农村中落实。而村庄次级自治组织具有自愿性、公益性、服务性,对村民的利益进行着有效整合,为村民权益维护提供了有效的组织化资源,并为村庄供给了有效的公共产品和公共服务,且符合现代公民社会发展的需求。随着村庄次级自治组织在村庄治理中地位越来越重要,村庄次级自治组织能否取代村民委员会组织,成为村庄治理的主体呢?
    1、村庄次级自治组织取代村委会组织缺乏制度支撑
    随着家庭承包经营体制在农村的推行,而人民公社体制又已解体,国家开始转化对农村的管理职能,农村的管理方式也进行着“静悄悄的革命”,为了维护农村的稳定、促进农村经济的发展,迫切需要寻求一种新的村治模式以适应农村经济体制改革给村庄治理带来的冲击。1980年广西宜山、罗城两县的农民自发的组成了一种准政权性质的群众自治组织即村民委员会,主要功能在于协助政府维护社会治安,保证农村秩序的稳定。之后河北、四川等省农村也出现了类似的群众性组织,并且越来越向经济、政治、文化等方面扩展。1982年宪法确认了村民委员会的法律地位,为村民委员会在村民自治中的地位和作用提供了法律依据。1988年6月1日《村民委员会组织法》开始试行,之后约有60%的行政村初步实行了村民自治,1998年《村民委员会组织法》修订稿正式颁布实施,从民主原则到公民行为经历了巨大的历史跨越,也是我国自农村实行家庭联产承包责任制后政治生活的最大变化。从1988年村委会组织法试行至今,绝大部分农村进行了3至4次村委会选举,选举的规范化、民主化程度有一定的提高,以村民委员会为载体的村民自治成为中国民主政治发展的新的突破点[xviii],民主的蝴蝶开始飞翔[xix]。
    根据中国现行宪法和1998年村民委员会组织法的规定,村民委员会是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会的自治性质有宪法和村民委员会组织法的明确规定和支持,在村庄治理中的功能虽然在目前的村治环境之下还难以有效发挥出来,但它在维护农村地区的稳定、促进农村经济发展方面的作用也是不可忽视的。村委会作为村庄草根民主的运作载体,自下而上的推动了中国民主化的进程,由村委会的选举发展到在一些地区的乡镇长直选便是一个明证。
    在目前的制度框架之下,村庄次级自治组织取代村民委员会组织缺乏法律和制度支撑。村庄次级自治组织的自身发展还面临着许多问题。首先,村庄次级自治组织面临着合法化困境。许多村庄次级自治组织从其产生之日起就一直游离在国家法律框架之外,并没有经过正式的程序进行注册,虽然其能够在法律范围内活动,但缺乏国家法律的支持无疑限制了自身的发展。且我国民间组织的登记注册门槛高,需要找到“婆家”作为挂靠单位,准入成本过高,手续繁复,导致了大量的村庄次级自治组织不愿意注册,从而游离于法律监督之外。其次,村庄次级自治组织还面临着资金和人才方面的困境。村庄次级自治组织作为第三部门组织,具有非营利性的特点,其资金主要来源于其成员及社会上的捐助。次级自治组织由于其活动范围还仅限于一村或几个村庄范围之内,其成员较少,且多为贫苦的农民,依靠其成员的捐助,显然资金十分有限。而次级自治组织的合法化困境,和影响范围的狭小,难以得到其成员之外社会上其他人或组织的信任,能够得到的社会捐助也是十分有限。次级自治组织自身资金的捉襟见肘,也限制了其为村庄提供公共产品和公共服务的能力,从而可能会导致其信任度的降低,进一步限制了其发展。除资金外,村庄次级自治组织的发展状况在一定程度上还取决于其带头人或领导人物的能力。在市场经济体制下,村庄精英一部分被体制化,纳入到基层政权系统,一部分非体制精英则多数进城打工,村庄中多留下些“386199”部队,村庄次级自治组织难以吸收到大量的人才,也限制了其发展。再次,村庄次级自治组织运作还不规范,自身的组织化程度过低。村庄次级自治组织由于资金和人才的匮乏及其自身面临的合法化困境,缺乏规范的章程对其成员进行有效的约束,成员行为的随意性较大,进入与退出也缺乏规范,组织比较松散,在关乎切身利益的事情上有时也难以形成集体行动。
    2、村庄次级自治组织是是适应村民组织化要求而形成的村民利益整合组织,无意取代村民自治组织
    李凡在对中国公民社会发展状况的研究中认为,“在中国的历史上,由于不存在一个独立于政府和家庭之外的公民社会,中国的社会组织化程度非常低。中国有一个强大的建立于皇权之上的官僚体制,也有一个庞大的家族体系,但是却没有社会体系。因此,中国的社会被称之为‘一盘散沙’ 是有道理的。由于不存在社会的组织机构,社会的声音和要求才无法表达。”因此,他认为,中国各种NGO组织和第三部门组织的发展,在提高中国组织化方面具有重要的作用,而且“中国公民社会的发展,特别是NGO的发展和壮大,对民主的发展来讲是一个至关重要的因素”,公民权利意识的发展,社会组织能力的提高,社会空间的扩大和社会声音的加大都会对政治发展产生重大的影响。并且会影响到执政党、政治组织的建设和政府的治理。因此,他认为公民社会路径是中国民主发展的重要路径。[xx]
    中国的农民一直被认为是原子化的、个体化的,具有一盘散沙的特征,农民的组织化程度过低,在自身权益受到侵害时,难以形成维权集体行动,自己的利益要求也难以通过有效的话语传递渠道对国家政策发生影响,以致“一个社会上最强大的人群被压缩了权利”[xxi],政治上的无权,也导致了经济上的无效,缺少了一个反映农民利益的、平衡的政治结构,是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。出于维权的需要,农民群众迫切需要组织起来,建立起介于基层政权与家庭之间的自治组织体系。村庄次级自治组织是由具有相同利益要求的农民群众基于自身利益的理性考量而建立起来的,对农民群众的利益整合起到了重要的作用。
    村庄次级自治组织作为农村公民社会组织,它是基层政权与家庭之间的利益联结纽带,它为农民的利益表达提供了诸多的表达和沟通渠道,农民通过自身的组织参与到村庄事务的管理和影响国家政策的制定,当农民的利益通过组织得到实现时,农民“就会逐步对这种利益的表达形成一种心理上的习惯并将这种习惯投射到现实政治生活中,一种广泛参与的政治环境的形成遂成为可能。”而“一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并对公民的需要更快的做出反应。”[xxii]
    但需要说明的是,村庄次级自治组织只是作为农民的利益整合组织而存在,其成立的宗旨是维护农民权益、宣传国家法律政策、坚持中国共产党的领导,其无意取代基层政权组织。传统的中国乡村社会中存在着各种各样的合法和非法的民间组织,合法的民间组织是农村社会日常公益和其他活动的组织者,如保护庄稼的"看青会",兴修水利的联庄会,主管互助的抬会,进香的香会和迎神的赛会,以及与此相关的戏头和演戏与张罗演戏的组织。这类民间组织由乡村的能人进行管理,并有它们的组织者和组织机构,但“这些民间组织在绝大多数情况下对政治是不发言的,即使那些非法和半合法的民间组织,一般也很少参与政治活动。”[xxiii]只有在王朝末世时期,各种合法和非法的民间组织才可能卷入政治斗争的漩涡,变成造反的机器和某些人改朝换代的工具。而在中共掌权之后,各类民间组织更是彻底退出了乡村权力舞台,非法的组织被取缔和镇压,合法和半合法的组织的功能被带有政权性质的各种民众团体所取代,不可缺少的民间娱乐则由带有宣传意味的会演和类似的活动替代了。[xxiv]于建嵘通过对农民协会的考察,认为农民协会并不必然是一个革命组织,更多的是社会利益整合组织和维护秩序组织。今天的农民提出建立农民协会,并不是为了建立一种社会对抗组织,而是在寻找一种社会协商和整合组织,“是与政府沟通协商的政治参与组织,而不是旨在与政府对抗的革命组织。”[xxv]
    而且由民间组织取代基层政权组织,可能会造成乡村社会的无政府状态,导致乡村治理的混乱。
    
    三、建构村委会组织与村庄次级自治组织的民主合作体制
    
    主张把村庄次级自治组织政权化,试图用村庄次级自治组织取代村民委员会组织、否定党的领导的理论只会导致村庄治理的混论,不利于村庄善治的实现。
    善治理论认为,善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作,善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与和合作,至多只有善政,而不会有善治。[xxvi]
    随着市场经济的发展,农村社会结构出现了分化和分层,由过去的“干部-群众”简单的“二元结构”分化为现在的“干部-私营经济组织-村庄次级自治组织-群众”的“多元结构”,社会结构的复杂必然会加大治理的难度,村庄也必然面临着一场治理转型,过去由村干部对村庄事务的单一治理,已不再适应村庄社会分化的现实,也不符合现代民主政治发展的方向,村庄需要治道变革。在村庄转型期,要实现村庄的善治,需要建构起“干部-私营经济组织-村庄次级自治组织-群众”合作的民主合作治理体制。而伴随村庄次级自治组织在村庄公共事务管理和公共产品供给中作用的凸显,村委会组织与村庄次级自治组织民主合作体制的建构在村庄治理中越来越重要。
    “拥有更多的草根志愿组织的社会将是一个有利于集体行动达成和民主治理成功的社会。”[xxvii]村民委员会为村民自治提供了制度性的自治平台,需要农民组织化参与。市场化过程中形成的理性化社会和农民的自我组织,才为村民自治的成长提供必要的社会条件。[xxviii]
    以善治为导向的、村委会组织与村庄次级自治组织民主合作体制的建构:
    1、有利于基层群众对基层政权民主制衡机制的建立,保证村民委员会更好的发挥作用,促进村民自治的发展
    善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。[xxix]公民社会并不必然作为国家的对立面而发展,公民社会更多的是对国家权力的监督和制衡,形成国家与社会互强的局面,二者更多的是合作而非对抗、是协调而非冲突、是互强而非互弱。强国家弱公民社会的局面只会造成国家对公民权利的任意侵蚀,公民毫无权利可言,人民群众有公民之名而无公民之实,实际上仍处于“臣民政治”的状态。
    陶传进对村庄社会的研究表明,村庄社会会在一定程度上呈现双层分裂,即“村委会与村庄草根社会呈现为分裂的两层,村委会把持权力、高高在上,村民社会位于底层,不能很好地表达自己的声音。”[xxx]其原因就在于村委会组织与村庄草根社会组织之间没有很好的弥合,二者在村庄治理中没有建立起民主合作体制。
    于建嵘早在2005年接受南方日报记者采访时就认为,农民维权活动的直接目标是基层政府,他们以中央的权威作为基础,试图以中央的政策和国家的法律作为一种标准来衡量地方政府的行为,并在许多场合是以地方政府监督者的身份采取行动。农民维权活动在许多方面改变了基层政府的施政行为,农村的政治协商已经成为可能。虽然这种协商还只是初步的、非制度化的,但其意义十分重大。[xxxi]村民委员会组织与村庄次级自治组织民主合作体制的建立,有利于壮大农村公民社会的实力,在参与村庄公共事务管理过程中,能够有效的对乡村基层政权的权力运行予以监督和制约。之前乡村基层政权的权力行使主要依靠纵向的上级政府对下级的监督和制约,但由于乡村基层政权间存在着“共谋现象”[xxxii],且基层政府具有上级政府无法比拟的信息优势,致使上级政府对基层政权的权力行使并不能很好的监督。基层群众对基层政权民主制衡机制的建立,有利于弥补自上而下的监督体制的不足,规范基层政权运作。“随着各种农民自组织的生长,不仅能够培育农民在自组织内的参与意识和自治能力,而且使农民得以借助自我组织参与村务管理,影响村域公共权力的运作。”[xxxiii]同时,由村庄次级自治组织参与的村庄事务管理,能够更好的实现村民委员会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,推动村委会组织向村民自治精神回归,村民自治的成长空间在这种民主合作中也得以拓展。
    2、更好的为村庄提供公共产品和公共服务,促进村庄公共利益最大化
    后农业税时代,乡镇基层政府从农村公共产品供给责任的退出,造成农村道路泥泞不堪、乡村水利失修,农村公共产品供给几于瘫痪。但后农业税时代的到来也为农村公共产品供给模式的转换提供了契机。一方面取消农业税所带来的困境,迫使中央政府调整了国家与农村、政府与农民的利益关系,采取了“多予、少取、放活”的政策,这表现为农村社会性公共支出在公共财政支出中比重的逐年提高,一定程度上缓减了乡镇公共物品供给的资源压力。而农业税的取消也给政府施以改革乡镇的动力,可以从根本上推动乡镇结构的优化和功能的转变。另一方面,取消农业税有助于开拓民间力量供给公共物品的新渠道。后农业税时代的中央政府在加大对农村公共物品投入的同时,为节约高额的成本,必然会以制度化方式把一部分原来由政府才能履行的职能交给市场或民间组织来完成,吸引民间资本投入到农村公共事务的建设之中,从而增加公共物品供给的数量和质量,提高供给的有效性。浙东刘村“刘老会”在营造老年人娱乐场所、为老年人提供部分生活服务、补贴医疗保险、注重老终残弱抚恤服务方面发挥着重要的作用。“刘老会”还协助村两委完成有关村政事务,如刘老会发动骨干会员完成了刘村申报仙人眠床岗、碾臼、炸油等3处物质文化遗产的工作,特殊节日的村庄安全工作也是刘老会协助村政的重要内容。此外,刘老会还协助村两委参与有关村务建设,如刘老会主持了村内刘家祠堂的集资修缮工作。刘老会通过参与村庄公共产品供给和公共事务管理保障和提高刘村人的生活品质,培育乡村的良好风俗。[xxxiv]
    “村民自治是在党和国家放权的前提下确立的,它要求村庄尽可能调动村庄内在资源,尽可能由村民自己解决自己的公共品供给和社会秩序提供。”[xxxv]村民委员会组织和村庄次级自治组织都是村民利益的代表,其存在的基础就在于为村民提供公共产品和公共服务,实现村民利益的最大化。而村民委员会目前还面临着“当家人”与“代理人”的角色困境,村庄次级自治组织在长期运行的压力型体制下的发展空间也受到限制,由村民委员会或村庄次级自治组织单一中心的村庄公共产品和公共服务供给模式,都难以满足农村对公共产品和公共服务的需求,只有建构起二者的合作供给模式才是化解后农业税时代农村公共物品供给困境的良治之途,也是发挥公共物品治理基本逻辑优势的优选之路。
    3、为农民维权提供制度化渠道和组织化力量
    李凡最近撰文指出,“一个具有活力的公民社会能够代表公民对国家提出要求,要求国家重视公民的权利,修正其行为和政策,并对国家权力进行制约。”[xxxvi]何增科也认为,“一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并对公民的需要更快的做出反应”,“公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范,正是维系民主和促进发展都不可或缺的社会资本。”[xxxvii]农民问题的关键是农民权利问题,而农民权利问题的关键又在于农民的组织化问题。“组织是通往政治权力之路,也是稳定的基础,因而也是政治自由的前提。”[xxxviii]农民权益之所以屡屡受到侵犯而难以维护,原因就是农民没有形成组织化的联盟。“要真正解决单个农民所处的弱势地位,解决农民话语权问题,不能仅仅依靠支农惠农的政策,还必须让农民有充分利用组织资源的权力。发展农民专业合作社,让农民联合起来,真正具有同其他利益集团进行讨价还价的能力。由于农民缺少像工会、行业协会这样的维权组织,难以对利益要求进行系统的组织化的表达。因为缺少利益代言人,农民既无法确保自己的权利,也无法影向国家的政策和某些行动,在国家资源的分配和制度安排上处于极端不利的位置。”[xxxix]
    因此,要改变农民的弱势地位,保障其权益,除了要在制度上予农民保护外,还要在政策上、法律上允许农民组织的存在,给予农民组织以自治权,建立起村民委员会组织和村庄次级自治组织的民主合作体制。村民委员会和村庄次级自治组织作为农民利益的代表,其民主合作体制的建立,既可以克服村民委员会行政化而导致的其村民利益代表不足的问题,又可以克服村庄次级自治组织因其合法化困境对村民利益无力代表的问题,从而成为国家与村民群众之间的“传输带”,既可以使国家政策下达农民群众,保证国家政策在农村的贯彻,又可为村民利益要求上传国家提供了制度化的表达渠道,以组织化的力量影响国家政策的制定,避免原子化的小农无力与国家抗衡的境况,农民的权益便可以得到国家的重视,从而促进农民权益的实现。同时,村民委员会组织和村庄次级自治组织的民主合作体制的建立,还有利于国家政权从乡村社会中退出,推动市民社会在乡村地区的构建,推进基层民主的发展进程。
    总之,公民社会的成长是现代民主-国家建构的重要基础,而村庄次级自治组织的发育和成长又是现代农村公民社会发展的重要载体。村民自治需要从村庄次级自治组织的发展中寻找路径依赖,没有村庄次级自治组织参与的村民自治是不完善、不成熟的村民自治,村民自治只会继续沦为国家对农村地区进行整合和控制的工具,而不会内化为现代公民所应具有的一种精神和价值。现代民主-国家的建构离不开公民社会的发育、成长与壮大,村民自治的完善与成熟也需要村庄次级自治组织的培育,村民自治要解决今日之困要以次级自治组织的发展为基点。村庄次级自治组织在村庄治理中作用的凸显,不仅不会成为村委会功能发挥的障碍,而且在二者之间建立起民主合作体制,有利于基层群众对基层政权民主制衡机制的建立,保证村民委员会更好的发挥作用,推动村委会组织向村民自治精神回归,村民自治的成长空间在这种民主合作中也得以拓展。同时,村委会组织与村庄次级自治组织民主合作体制的建立,还有利于更好的为村庄提供公共产品和公共服务、为农民维权提供制度化的渠道和组织化的力量,促进村民利益最大化,实现村庄善治。因此,国家应该在政策、法律和制度上鼓励村庄次级自治组织的发展,拓展次级自治组织成长的空间,努力建构起村委会组织与村庄次级自治组织的民主合作体制,促进村庄善治的实现。
    
      作者简介:
      1.姓名:罗大蒙 出生年:1985 性别:男 民族:汉 籍贯:安徽砀山
      现供职单位及学位:西华师范大学政治学理论专业硕士研究生
      研究方向:基层民主及治理
      2. 姓名:任中平 出生年:1955 性别:男 民族:汉 籍贯:山西柳林
      现供职单位:西华师范大学政治与行政学院院长、政治学研究所所长、教授
      研究方向:基层民主研究
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      [i]韩俊、秦中春、张云华、罗丹. 我国农民合作经济组织发展的现状与面临的问题. 中国经济时报.2006-8-29
      [ii] 徐勇.村民自治的成长:行政放权与社会发育.华中师范大学学报2005(2).
      [iii]阮云星、张婧.村民自治的内源性组织资源何以可能?社会学研究.2009(3)
      [iv]徐勇.“行政下乡”:动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制[J].华中师范大学学报.2007,46(5):7.
      [v]徐勇.村民自治的成长:行政放权与社会发育.华中师范大学学报2005(2).
      [vi] “权力-文化网络”是杜赞奇在《文化、权力与国家----1900-1942的华北农村》中使用的一个重要概念。权力是指个人、群体和组织通过各种手段以获取他人服从的能力,是各种无形的社会关系的合成。权力的各因素存在于宗教、政治、经济、宗族甚至亲朋等社会生活的各个领域、关系之中。文化网络是指不断相互交错影响作用的等级组织和非正式相互关系网。诸如市场、宗族、宗教和水利控制的等级组织以及诸如庇护人与被庇护人、亲戚朋友间的相互关联,构成了施展权力和权威的基础。杜赞奇.文化、权力与国家----1900-1942的华北农村.南京:江苏人民出版社,1996. 1-36页
      [vii]吴毅认为生活在国家与农民夹缝之中的村干部在无法做到两头满意的情况下,作为一个替代性游戏规则就是,在不能维持两面平衡时,转而采取两头应付的态度。村干部在角色和行为上会选择成为村庄秩序的"守夜人"和村政中的"撞钟者"。"守夜人"和"撞钟者"在角色与行为上的最大特征是,一方面,村干部不会有意地怠慢行政任务,但也不会全力以赴;另一方面,村干部们在主观上愿意为村民办事,但他们究竟能在多大程度上解决村民的困难,特别是解决村民经济生活中普遍面临的最主要问题,又实在是一个未知数。吴毅.双重角色、经纪模式与守夜人和撞钟者.三农中国http://www.snzg.cn
      [viii]阮云星、张婧.村民自治的内源性组织资源何以可能?社会学研究,2009(3)
      [ix]胡荣.社会资本与中国农村居民的地域性自主参与——影响村民在村级选举中参与的各因素分析.社会学研究.2006(2)
      [x] 李昌平.乡镇体制改革和乡村社会发展:由“政府本位”向“民间本位”的转变.毛泽东邓小平理论研究.2004(6)
      [xi]郭宇宽.一个“农会”的成长.南风窗.2005(11)
      [xii] 马克斯.韦伯.儒教与道教.北京商务印书馆1995 138-154
      [xiii]吴晗、费孝通.皇权与绅权.上海:上海书店.1948
      [xiv]贺振华.转型时期的农村治理及宗族:一个合作博弈的框架.中国农村观察.2006(1)
      [xv]杨华、陈柏峰.取消农业税后的村民自治:社会基础、挑战及对策.调研世界.2009(7)
      [xvi]杨华、陈柏峰.取消农业税后的村民自治:社会基础、挑战及对策.调研世界.2009(7)
      [xvii]刘义强.选举背后的村庄生活逻辑..中国农村观察.2004(2)
      [xviii]徐勇:中国农村村民自治.武汉:华中师范大学出版社.1997
      [xix]荣敬本.村民自治——民主的蝴蝶在飞.改革内参.1998(3).
      [xx]李凡中国民主发展的公民社会路径.公法评论网.
      http ://www.gongfa.com/html/gongfazhuanti/xianzhengzhuanxing/20090722/499.html
      [xxi]李成贵.国家、利益集团与“三农”困境.经济社会体制比较(双月刊).2004(5)
      [xxii]李凡中国民主发展的公民社会路径.公法评论网.
      http ://www.gongfa.com/html/gongfazhuanti/xianzhengzhuanxing/20090722/499.html
      [xxiii]张鸣.传统乡村社会的民间组织及其政治功能.三农中国网http://www.snzg.net/article/show.php?itemid-1360/page-1.html
      [xxiv]张鸣.传统乡村社会的民间组织及其政治功能.三农中国网http://www.snzg.net/article/show.php?itemid-1360/page-1.html
      [xxv] 于建嵘.我为什么主张重建农民协会?.学术中华网http://www.xschina.org/show.php?id=2175
      [xxvi] 俞可平.治理与善治引论.中国选举与治理网http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=117059
      [xxvii]陶传进.草根志愿组织与村民自治困境的破解.社会学研究.2007(5)
      [xxviii]徐勇.村民自治的成长:行政放权与社会发育.华中师范大学学报2005(2).
      [xxix]俞可平.治理与善治引论.中国选举与治理网http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=117059
      [xxx]陶传进.草根志愿组织与村民自治困境的破解.社会学研究.2007(5)
      [xxxi]于建嵘.农会维权实现政治协商.中国选举与治理网http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=2751
      [xxxii]中国一些基层上下级政府行为的一个突出现象是,在执行来自上级部门特别是中央政府的各种指令政策时,常常采取"上有政策、下有对策"的各种手段,来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查。如省市县都组织检查。当省里来检查时,市、县、镇联合起来对付省的检查团;当市里来检查时,县镇就联合起来对付市里的检查团。省里到县里检查时,事先不通知去哪个镇或村。但是,实际上各地政府都联合起来对付检查团。而当出现问题时,当地基层政府上下级也经常互相掩盖,大事化小,小事化了,或者是基层政府出现问题而游说直接上级部门为之掩盖保护;或者是直接上级部门要求下级部门掩盖问题,以应付来自更上级政府的要求和检查。周雪光.基层政府间的“共谋现象”—一个政府行为的制度逻辑.社会学研究.2008(6)
      [xxxiii]徐勇.村民自治的成长:行政放权与社会发育.华中师范大学学报2005(2).
      [xxxiv]阮云星、张婧.村民自治的内源性组织资源何以可能?.社会学研究.2009(3)
      [xxxv]仝志辉.村民自治三十年.学习时报 4/7/2008-4-27
      [xxxvi]李凡中国民主发展的公民社会路径.公法评论网.
      http ://www.gongfa.com/html/gongfazhuanti/xianzhengzhuanxing/20090722/499.html
      [xxxvii]何增科.公民社会和第三部门研究导论.http://www.governance.cn/zhiligean/gongminshehui/004.php
      [xxxviii] [美]塞缪尔·亨廷顿.难以抉择-发展中国家的政治参与[M]北京:华夏出版社,1989
      [xxxix] 任中平、陈冕.农村改革发展进程中农民利益表达机制的重构.云南社会科学.2009(3)


■ 本文责编: frank
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