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选择字号:   本文共阅读 1351 次 更新时间: 2009-09-13 00:34:33      添加到我的收藏
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罗仲伟:中国国有企业改革:方法论和策略
·罗仲伟
标签: 国有企业改革

    「摘要」本文按照历史与逻辑一致的分析方法,试图梳理、总结30年来中国国有企业改革的方洪沦和具体策略。中国渐进式改革不仅是一种策略的选择,更是一个战略层面的概念。国有企业是整个经济体制改革的中心环节,国有企业改革以其内在的规定性、典型性演示证实了中国渐进式改革的方法论。国有企业的改革历程当然也最为集中地体现出中国经济体制改革这样一种渐进式改革路径。
    「关键词」国有企业改革;改革方法论和策略;渐进式改革
    「作者简介」罗仲伟(1955一),男,江苏江都人,中国社会科学院工业经济研究所研究员,博士生导师。经济学博士(北京100836)。
    
    一、中国渐近式改革的方法论意义
    
    1.苏东各国和中国经济体制改革的不同性质虽然自20世纪80年代以来,苏联、东欧各国和中国等社会主义国家都从提高经济运行效率的初衷和完善经济体制的视角,先后以不同的路径开始进行体制改革,但是在改革的过程中,中国经济体制改革的性质已经完全不同于前苏联和东欧各国。30年来,中国的体制改革一直是以经济为核心。至今改革重点仍然围绕着经济体制的范畴,中国的基本政治制度不属于改革的内容,或者说政治体制的基本性质并没有变化。而随着20世纪80年代末期东欧剧变和苏联解体,共产党丧失了在国家政治生活中的执政地位,政治制度的基本性质已经发生根本性改变。因此,在俄罗斯、东欧各国与中国之间,体制改革的前提、方向、目标和政治环境都有着本质上的不同,或者说体制改革在性质上出现了根本性的区别。
    俄罗斯、东欧各国的改革是要进行基本政治制度间的替代,完成对以资本主义民主政治为基础的经济沐制的重新构造,改革前后的新旧体制之间泾渭分明、截然不同。对新体制已经有完整的资本主义经济理论体系予以指导,西方资本主义工业化国家的丰富实践为这种经济体制提供了基本模板。以所谓“休克疗法”的激进方式迅速实现经济体制的转轨既是基本政治制度变化的必然结果,也具有现实的可能性。中国经济体制改革的性质则是在基本政治制度不变的基础上进行改进,要在维持中国共产党执政的社会主义基本政治制度不变的政治前提下,继续探索与市场经济形态相适应的经济体制而进行的自我调整、自我修正和自我完善,不断赋予社会主义基本制度以新的活力,进而实现中国特色社会主义经济体制和理论的创新,改革前后的新旧体制之间具有明显的继承性、连续性。因而,俄罗斯、东欧各国与中国在改革过程中所选择的经济体制改革路径以及改革绩效,已经是处于不同层面的概念,不能简单地进行直接比较。显而易见,中国在坚持“四项基本原则”的基础上进行的经济体制改革是一项前无古人的社会变革,逐步确立的社会主义市场经济是一种崭新的市场经济形式,既没有任何现成的理论可用以指导,也没有任何国内外的先例实践可供参照。改革的不确定性从一开始就注定了改革必然是一个充满挑战的、极其复杂的探索过程。
    2.中国渐进式改革的基本逻辑
    中国经济体制改革之初,无论实践认识还是理论知识都准备不足,不具备全面地完成“一揽子”改革的初始条件。更重要的是改革的政治前提和政治环境决定了中国的改革不可能依靠理想主义的完整构思,只能走以实践导、问题导向的经验主义道路,借助时间的推移积累经验、校正方向,在不断探索、不断完善中向前推进。而改革的倡导者、总设计师邓小平恰恰是20世纪世界上最务实、最注重实践、最具探索精神的政治家。因此,中国的渐进式改革并不是预先确定的改革策略,而是改革以“摸着石头过河”的实践导向、问题导向的必然产物,是在解放思想、实事求是的基本思想路线指导下进行改革探索的必然选择。与在完整的、系统的理论体系指导下的理想主义改革不同,以实践导向、问题导向的经验主义改革必须经历一个认识—操作实践一理论总结一深化认识一再操作实践一完善理论总结的渐进循环过程、探索创新过程。①由此可见。中国的渐进式改革不仅是一种策略的选择,更是一个战略层面的概念。这一点可以由以下四个方面逻辑地体现:
    (1)对改革本身的认识具有渐进性。虽然改革的性质是明确的,但是改革的具体含义和实现形式却是模糊的,而且不可能是先验的、固定不变的,需要通过买践去逐步揭示、体验,需要经过时间钓推移完成多个从局部到整体的认识循环过程和积累过程。这种认识的局限性、渐进性使改革本身不可能一蹴而就,改革具有探索性质、阶段性。
    (2)改革目标的确定是渐进的。目标正确与否取决于认识,认识的偏离必定导致目标的错误。改革目标的确定以认识的高度为前提,脱离认识的目标必然是不切实际的。对改革的认识不能一步到位,改革的目标就只能逐步明确或分阶段明确。另一方面,改革认识的深入或校正,也不可避免地引致对改革目标的调整。
    (3)改革方式的选择是渐进的。方式内生于、指向于目标,只有围绕目标的达成选择行事的方法和形式,方式才有意义。改革方式的选择受到改革目标的制约,而根据对不同阶段改革绩效的评价,需要相应调整改革方式,或者选择新的改革方法、手段及其组合。
    (4)改革只能采用渐进的操作策略。改革目标的探索性、不确定性,改革方式的复杂性、调整性,改革过程的不可控性、风险性,使改革只能选择以刚问换空间的操作思路,遵循循序渐进、从易到难、凭试点后推广、以点带面的策略路径。
    这样,认识决定目标,目标决定方式,方式决忘策略,形成了一个从抽象到具体、从思想方法到拇术路线的逻辑循环。渐进式改革的战略意义由此到完整的表现。事实上,中国的改革最突出的特未就在于,就改革目标和任务而言,对改革本身的认识是一个随改革实践发展不断深化的过程。在确是了改革的基本性质的情况下,改革的终极目标在趔革之初并不明晰,但是,改革的大方向基本上是刨确的,就经济体制而言,就是着眼于调整经济结构和改进经济体制的效率。
    3.中国渐进式改革的方法论实践
    1978年党的十一届三中全会决定把工作重点转移到社会主义现代化建设上来时,就已经认识到新中国成立以来我们并没有真正掌握社会主义现代化建设的基本规律,僵化的传统计划经济体制存在着重大弊端、缺陷,其对社会生产力的束缚已经严重制约整个国家的国民经济和社会发展,到了非改革不可的地步。以邓小平为首的一代领导人的强烈危机感,一种不改革就要被“开除球籍”的危机感,开启了中国的全面改革。以实践是检验真理的唯一标准为核心内容的大讨论,形成了第一次思想解放运动,初步打破了禁锢人们头脑的思想障碍。党内和整个社会很快在很大程度上达共识,进行社会主义现代化建设,必须对内实施改革,对外实行开放,经济体制改革具有客观必然;观迫切性。
    虽然要不要进行经济体制改革的问题迅速得到解决,但究竟改成什么体制在改革之初并不明确,体制改革的终极目标以及这一体制的具体含义和运转方式并不是先验的。而改革的迫切性使改革不允许等到把终极目标完全想清楚才起步,何况在今天看来,这种终极目标在当时的认识水平上是根本不可能想明白、看清楚的。
    从改革的思想层面看,改革意味着打破旧体制,建立新体制,这首先依赖于思想解放,突破理论教条,而这并非是瞬间就能完成的事情。对改革的认识必然与思想解放的程度相适应,思想解放的程度又受到改革实践的影响。同时,思想解放的程度在人群中不可能是整体划一的,这又会影响改革的群众基础。这样,通过改革实践在局部取得突破,用改革的成效和实绩增强改革者的信心,解除怀疑者的疑虑,排除保守者的干扰,瓦解既得利益者受损的抵抗,改善广大民众对改革的适应性,获得他们对改革的支持,不断增强改革的社会威信和中央权威,进而得以进一步解放思想,深化对改成什么和怎样改的认识,推动更大范围、更深层次的改革,就成为一种必然的改革路径。
    改革作为调整和完善体制的一种探索创新活动,不能指望能够毕其功于一役。改革过程不可能一帆风顺,不可避免会遇到困难和阻力,不可避免会从正反两方面影响广大民众的切身利益,从而引起民众思想波动,甚至对改革产生怀疑。这时也需要顶住压力,通过自上而下、自下而上的思想解放运动,统一人们的思想认识,使改革得以不断推进,不致半途而废。例如,在改革触及基本经济制度层面,经济生活中因改革暴露出深层次问题而制约经济社会发展时,1991年在如何认识已进行的体制改革、怎样深入推进改革和究竟改成什么体制等问题上,就出现了以改革开放姓“资”姓“社”、姓“私”姓“公”为核心内容的大讨论,从而形成第二次思想解放运动。最终,1992年年初邓小平以南方视察重要谈话的形式,强调“一个中心、两个基本点”的路线不能改变,提出建立社会主义市场经济体制的改革目标,进一步突破人们头脑中的思想障碍,提高对改革的认识,为推动深层次的改革奠定了新的思想基础。
    从改革的技术层面看,改革终极目标不明晰,改革知识不具备,决定了不可能在改革之前或改革之初就设计出一个明确而详尽的改革方案,以便按图索骥,也不可能制定出一个明确而详尽的改革时间表。因此,改革只能沿既定的大体方向向前推进,在如何改革的问题上不断进行创新、试错,不断进行知识积累,不断探索变革路径。首先在原有的经济体制框架内实施运行层面的调整性改革,在改革实践中不断观察改革成效和实绩,并据此进行改革评价和理论总结,进而微调改革方向,提出阶段性改革目标和确定相应的改革方案,进入新一轮改革实践。随着改革实践的不断深入,发现在原有体制框架内运行层面的改革并没有触及问题的根源,对经济体制框架本身进行重新构造才是体制改革的真谛。而对这种新的体制框架的认识也是递进的,持续的改革实践推动着认识的逐步深化,经历了较长时期的探索过程,最终才得以确立建立社会主义市场经济体制的改革目标。经济体制改革的市场取向目标由此随着对改革认识的不断深化而逐步明晰。即使经济体制变革的市场取向目标已经确定,对于选择何种制度变革路径,或者改进现有的制度变革路径的技术性问题也并没有完全得到解决,仍然需要不断进行探索。
    改革目标不明晰、知识不具备,意味着存在相当程度的改革过程不可控性和改革结果不确定性,改革有着失败的风险。而改革作为一项涉及各个社会层面的重大变革工程,影响每一个社会成员的利益,必须考虑对相应风险的规避问题。规避和减少风险,在不断推进改革的同时维持社会稳定的考虑,决定了改革过程必须考虑两个方面的积极性:一是发动群众广泛参与,充分尊重和发挥群众的首创精神,二是承认各个地区、部门和企业的差异性以及由此形成的不同利益诉求,用阶段性、局部性、差别性的政策去调动它们各自的改革积极性。这两方面的考虑虽然有效地减少了改革的风险和阻力,但也导致了改革初期的分权导向和问题导向,决定了只能是选择以政策指导为主的渐进式改革路径。如某些改革行动先以妥协性的方案启动,然后再一步步深入“雷区”。改革实践表明,上述循序渐进的改革技术路线和策略,能够最大限度地减少改革的风险性和不确定性,由此保证了改革能够平稳地不断向前推进。
    因此,从改革的方法论意义上看,中国的渐进式改革是在逐步明确市场取向改革大方向的前提下,改革在战略层面以实践导向、问题导向的必然产物,完全符合马克思主义认识论所揭示的基本原理和基本规律。渐进式改革以认识一操作实践一理论总结一深化认识一再操作实践一完善理论总结的经验主义循环路径,在思想层面,不断强化和巩固实事求是的改革思想基础,推动价值观念的逐步转变,反映了一种立足改革实践推动理论创新的思想认识过程;在制度层面,持续获得和积累对新体制的知识存量,校正制度设计,激发制度变革动力,表现出一种从体制内的调整到体制间的替代、诱致性与强制性相交织的制度变迁过程;在技术层面,始终坚持以时间换空间的操作思路,把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来,重视改革成效的社会评价,据此丰富、调整改革方法和手段,体现的是一种不断试错、逐渐逼近的试着干、干中学社会变革过程。
    
    二、国有企业改革的方法论
    
    1.国有企业改革的必然性
    新中国成立后,对公有制认识的局限性、片面性,受意识形态影响的基本经济制度和国家经济发展战略、经济管理体制,决定了在国民经济和社会生活中,国有经济的主体功能和独占地位。而国有经济的微观基础正是国有企业。正是随着国有企业规模不断扩张,作用持续强化,逐步在经济结构中形成国有经济一元化的格局,以致在实行改革开放前,以全民所有制企业为核心内容的国有经济在国民经济和社会发展中具有压倒一切的统治地位。④然而,在高度集中的计划经济的制度安排下,国有企业只不过是一个附属于某个政府部门、受政府指令性计划控制、进行成本核算的基层生产单位,承担着包括社会职能、行政职能和政治职能等在内的多重角色和多重目标,所有权被横向和纵向行政性分割,预算约束严重软化,依赖财政拨款和补贴支撑。国有企业目标之多元、功能之复杂、责任之重大、运转之僵化、效率之不足、效益之低下,可以说在世界企业行列中无出其右。因此,一待“文化大革命”结束,在政治思想和经济政策的“拨乱反正”中,绝大多数经济学家和经济工作者很快就认同了孙冶方早在20世纪60年代就已经予以表达的经济思想,认为应当围绕国有企业的经营自主权进行微观经济领域的改革,哄中最著名的倡导者有马洪、蒋一苇和董辅初等。董辅初(1979)提出要改变“全民所有制的国家所有制形式”,使“各经济组织中的劳动者有权在维护和增进全体劳动者的共同利益的前提下,在统一计划的指导下,结合对本单位和自身的利益的考虑直接参加经营”。蒋一苇(1979)。则认为应当从中央集权的“国家本位”和行政性分权的“地方本位”,回归到独立经营、独立核算的“企业本位”,主张进行以企业作为基本经济单位的改革。国有企业改革必然要成为经济体制改革的最重要内容和中心环节。
    2.国有企业运转方式的改革及其局限性
    受企业改革思想的影响,1978年10月,经国务院批准,四川省选择了重庆钢铁公司等6家地方国营工业企业,率先实行扩大企业自主权试点,拉开了国有企业改革的帷幕。此后在总结四川改革试验经验的基础上,经在全国范围内结合企业整顿逐步扩大企业自主权试点,1981年开始全面实行以不同利润包干形式为特点的国有企业经济责任制,于1983年和1984年先后在国有企业实施两步“利改税”改革的同时,进一步扩大企业自主权。这一时期,受农村改革的启示,已经认识到在国家和国有企业的关系上,企业应当享有更多的权利,具有更大程度的独立性,因此试验性地不断给企业“松绑”,局部调整国家和企业间的责权利关系,旨在增强企业的自主性、独立性,实行政企分开。这一阶段的改革重点在农村,并没有明确地提出整个国有企业改革目标,扩权让利的企业改革实际上是局限在旧的计划经济体制框架内,对政府和企业的关系做局部性的权利调整为特征,国有企业作为政府部门附属物的地位没有根本改变,但是,通过放权让利来调动企业和职工的积极性,增强企业活力,提高运营效率的改革方向和思路是明确的。
    实践表明,传统计划经济体制对企业活力的抑制如此严重,以至仅仅是局部性的倾向企业的自主权调整或修正就取得了显而易见的效果,某些成效甚至是意想不到的。对政企关系的整体调整就顺理成章地成为下一步企业改革的重点和目标。1984年10月,党的十二届三中全会做出《中共中央关于经济体制改革的决定》,改革重点从农村转向城市,明确增强企业活力“是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节”。指出围绕这个中心环节,主要
    应该解决好国家和全民所有制企业之间的关系与职工和企业之问的关系。此时仍然未能确立建立社会主义市场经济体制的改革目标,国有企业改革的目标是围绕政企分开,使企业具有相对独立的自主权。改革的主要形式从单一的扩权让利转到面向整个企业实行经营承包责任制,旨在妥善处理好上述两个关系,重点在于从整体上“确立政府和全民所有制企业之间的正确关系”。1986年开始,国有企业改革以推行经营承包责任制展开,经营承包责任制成为城市改革中联结各项改革措施的主线,1987年下半年起形成经营承包责任制全面推行的高潮。截至1988年底,实行多种形式经营承包责任制的国有企业达90%以上。
    实施重在解决国家和企业关系的经营承包责任制是国有企业放权让利改革的延续和发展。在计划经济和市场经济双重体制条件下,经营承包责任制是实现企业所有权与经营权分离的一种有效而简便易行的方式。与此前的放权让利改革相比。经营承包制使国有企业的多项自主权得到有效落实,政府的随机干预有所减少,在保证国家财政收入前提下,企业获得了较高的利润留成率,从而改善了国家、企业和职工间的分配机制,增强了企业进一步追求自身利益的动力机制,较好地调动了经营者的积极性,提高了企业的经营效率和经济效益。但是,经营承包制所获得的成效十分有限,不仅不能从根本上弥补国有企业原有的缺陷,还暴露出一些新的问题。因信息不对称造成的企业承包合同中责权利的严重不对称,导致企业承包者内部人控制带来的隐患,甚至出现了因对企业内部人失控而导致国有资产流失的情况,经营承包使政企关系处于若即若离之中,企业行为短期化日益明显。关键在于,经营承包制不仅不能解决国有企业中存在的预算软约束问题,反而因经营权向经营者的转移而使问题得到强化,企业负盈不负亏成为普遍现象。
    显而易见,不涉及任何企业法人财产(产权)关系的承包经营,不可能使国有企业成为真正自主经营、自负盈亏的法人实体,政企难以彻底分开,因而不可能在企业形成自负盈亏机制和自我约束机制。约束依然软化的承包合约,在授予经营者享有财产经营权和剩余索取权的同时,企业经营活动的最终责任仍由政府承担。国有企业的上级行政主管部门要么被迫向下变更承包基数,要么继续增加补贴或提供贷款。此外,预算软约束下的经营承包是导致企业间“三角债”泛滥的因素之一,加上国有企业贷款不可能归还,其实质是国有银行呆账坏账的大量积累。国有企业推行经营承包责任制改革的结果,从企业个体上看运营效率在短期内明显得到改善,但从整体上看国有企业财务风险、投资风险在向国家转移,并且日益积累,本质上是国有资产在不断流失‰在这样的情况下,国有企业积极性的发挥、活力的增强,并不意味着社会资源获得有效配置、国家财富得到合理分配。1988年出现经济秩序混乱,下半年宏观经济出现严重通货膨胀都与企业经营承包有重要关系。
    1989年被迫开始进行“宏观调控,治理整顿”,其重要内容之一就是试图硬化国有企业预算约束,清理“三角债”,并以此治理通货膨胀,但是却导致了“三角债”链条的断裂并产生了大量“半拉子”工程,企业经济效益大幅下降,结果是经济严重滑坡,最终硬化国有企业预算约束的尝试被迫中途停顿。无奈之下,于1991年年底提出转换企业经营机制的改革目标。
    转换经营机制着力点在企业内部。随着经营承包责任制改革的深入,国有企业预算软约束问题却日益严重,企业行为短期化带来的后劲不足日益显现,从而企业改革的关注点不得不转移到调整职工和国有企业之间的关系上来。事实上,要搞活国有企业,除了改善企业生产经营的外部环境,实现所有权与经营权的分离,规范政府和企业行为之外,还必须改革国有企业内部的各项基本管理体制,特别是具有浓厚计划经济色彩的劳动、分配和人事制度。因此,转换企业经营机制的一大改革重点就是打破国有企业内部原来被认为是内在优越性的“铁饭碗”、“铁工资‘’和”铁交椅“。1992年,全国范围内的国有企业开展了以”破三铁“为中心的企业劳动、分配和人事制度改革活动。然而,”破三铁“改革因没有相应的社会福利保障而可能诱发社会动荡,在刚刚掀起的轰轰烈烈热潮中不得不戛然中止。在改革没有触及国有经济及国有企业的基本制度框架,没有通过各种配套改革建立起市场经济体制的情况下,国有企业内部三项制度改革注定不可能获得成功。转换经营机制的改革策略重新回到原来的放权让利主题上。1992年7月,国务院颁发《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,明确了企业的14项经营自主权,要求试点企业从企业内部改革、企业经营方式改革逐步转向企业组织制度和管理体制的配套改荜。
    以放权让利为基本指导思想的国有企业改革路径,其实质是通过企业剩余控制权和剩余索取权在国家(委托人)和国有企业内部人(代理人)之间的分享,实现对企业内部人的激励,以调动国有企业的积极性,增强国有企业的活力,改善其运营效率。然而,企业改革过程表明,放权让利式的改革不可能触及国有企业的制度性缺陷,国有企业原来存在的弊端并未因此得到根本消除,改革所激发出来的企业活力要么经过短暂的强盛后就迅速地消退,要么是以严重侵蚀国家利益的方式得以延续,而国有企业的很多深层次问题在这样的改革中逐渐暴露出来。例如,预算约束软化,只负盈不负亏,目标多元化,权责不对称,行为短期化,盲目扩大投资,承包人道德风险,企业债务转换为银行风险,国有资产流失,政企关系进一步扭曲,企业内部“大锅饭,,体制复归等问题。国有企业改革陷入了两难境地(吴敬琏,2003)至此的实践表明,国有企业改革进行了10多年,始终没有走出”一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死‘’的循环怪圈,国有企业“一改就灵”、“一包就活,,的显效风光已成为过眼烟云,国有企业的两个关系在”收与放“改革悖论中一直难以理顺,企业也就不可能有持续的活力。与此同时,国有经济体制之外的改革和初步市场化进程,使乡镇企业、私营企业和”三资“企业得到快速发展,关系不顺、后劲不足、反应不灵、适应性不强的国有企业在竞争日益加剧的经营环境中日渐陷入困境@.作为第二次思想解放运动的重要成果之一,人们开始认识到,国有企业之所以出现弊端,关键在于企业财产(产权)关系上存在制度性缺陷,只从运转方式、运行机制的层面上实施改革,并不能从根本上解决国有企业活力及运营效率问题。进一步的改革必须深入到国有企业的基本制度层面。
    3.改革必须深入到国有企业基本制度层面
    1993年11月,党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。建立现代企业制度,是发展社会化大生产和市场经济的必然要求,是我国国有企业改革的方向”,并把现代企业制度概括为是适应市场经济和社会化大生产要求,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度。同年12月,八届人大五次会议通过了《中华人民共和国公司法》,为建立现代企业制度确立了法律依据。这标志着国有企业改革的指导思想由政企间的放权让利转向企业制度创新,改革层面从运行机制的调整深入到解决国有企业制度性缺陷。国有企业改革的方向并没有改变,目标却从围绕政企分开的完善经营承包制、转换企业经营机制转向建立现代企业制度,改革由此必然涉及企业法人财产权问题,从而深入到所有权这样的企业基本制度层面。
    从国有企业基本制度层面得到的基本认识是,传统国有企业的根本制度缺陷在于产权制度不合理,产权关系不清晰。在传统国有企业产权制度下,“财产的非人格化走到了极致”(科尔奈语),只要企业财产归全民所有,企业产权就无法人格化,财产的最终所有者就不能具体化,全民所有的企业产权关系实质上并不清晰。⑨其结果是国有企业中国有资产所有者缺位,无人从出资者所有权角度对国有资产的状况(保值增值)切实负责,而企业自身不具备法人财产权,经营者自然不用对运用企业所拥有的这部分国有资产的成本负责,预算约束软化是必然结局,最终是国家对国有企业承担无限责任。从运转方式、运行机制的层面上实施的多轮放权让利改革之所以屡屡陷入僵局和困境,其症结正在于此。因此,要构造社会主义市场经济体制正常运行的微观基础,必须重新塑造企业的基本制度,国有企业产权关系或财产关系的改革不可避免。
    国有企业基本制度层面的改革,就具体内容而言,就是要对国有企业进行公司化的改制、改组或改造,也就是通过一系列产权制度安排和产权结构设计构建企业法人财产制度、确定国有资产投资主体和资产责任主体、确立企业改建为公司的组织形式、建立科学规范的公司内部组织管理机构,从而在国有企业中建立起现代企业制度。以公司制为主要组织形式的现代企业制度,以多元的股权结构,明确的产权关系,企业法人财产权所决定的独立法人实体,出资者的有限责任和规范的公司治理结构为基本特征,与传统国有企业制度有着实质区别。
    通过建立和完善现代企业制度,国家不再对企业承担无限责任,企业依法支配法人财产,有效地实现出资者所有权和企业法人财产权的分离,使企业彻底摆脱政府行政机构附属物的地位,政企职责截然分开,企业内部形成规范的领导制度和管理制度,建立起由股东大会、董事会、监事会、经理层构成的相互制衡的治理结构。
    1994年11月,国务院在北京召开“全国建立现代企业制度试点工作会议”,选择百家国有企业进行公司制改制,拉开了试点工作的序幕。与此同时,各地方政府也确定了2343家现代企业制度试点企业。试点工作为以后的改革提供了有益的经验。但是,由于忽视了股权多元化这一公司制企业的基本特征,绝大多数参与试点的企业只是变成了形式上类似于现代公司的“国有独资公司”,以至在1996年末原定的试点验收阶段,几乎没有一个试点企业
    达到公司制企业的起码标准。1997年党的十五大,尤其是1999年党的十五届四中全会通过了《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,股份制得到全面肯定,国有企业公司化改制的要求进一步明确,国有大中型企业的公司化改革才真正进入按照国际通行规范建立现代公司的阶段(吴敬琏,2003)。国有企业股份制改革终于从试点步人全面推行,并成为推动探索公有制和市场经济相结合的有效途径。@
    4.从国有经济宏观层面着眼改革微观的国有企业
    在建立现代企业制度的试点过程中,对改革的认识又得到深化。试点中发现,仅仅从微观的国有企业层次着眼是建立不起现代企业制度的,企求把每一个国有企业都搞好,既不可行,也没有必要,而应当从宏观的国有经济层次来看待国有企业的现代企业制度改革,着眼于从整体上搞好国有经济,发挥其在国民经济中的主导作用。因此,在基本制度层面深化改革,尽快落实企业法人财产权的同时,有必要“调整国有经济经营范围和产业结构”(周叔莲,2000)。对国有企业改革的认识再次获得了一次质的飞跃。改革的视野从局限于微观层面运营的一个个具体企业,扩展到面向宏观层面运转的整个国有经济。国有企业改革的指导思想也随之发生重大变化,即改革的目标是要在国有大中型企业推进建立现代企业制度试点的同时,对国有经济布局和结构进行战略性调整。这种变化的主要标志是,受1992—1993年广东顺德和山东诸城“放开搞活中小型国有企业”实践的启示,进入1995年后。“抓大放小”成为国有企业改革的又一个主旋律。“抓大”指集中精力抓好关系国家命脉、体现国家经济实力的国有大中型骨干企业:“放小”指对一般中小型国有企业,通过产权转让、出售、租赁、兼并、联合、改组和股份合作等方式“放开搞活”。
    这样的改革认识和实践很快在党的十五大得到肯定。十五大提出国有企业改革的总体要求是:对国有企业实施战略性改组、改造,并且同加强管理结合起来,着眼于搞好整个国有经济,抓大放小,实施鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程,形成企业优胜劣汰的竞争机制。党的十五届四中全会《决定》进一步阐明了国有企业改革的主要内容,从战略上调整国有经济布局和结构,推进国有企业战略性改组,建立和完善现代企业制度,加强和改善企业管理,坚持有进有退、有所为有所不为,提高国有经济的控制力,使国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位。在新思路、新目标下出台的一系列战略性重大举措,对此后的改革进程产生了重大影响,国有企业改革呈现出新的局面。
    世纪之交,随着放开搞活国有中小型企业告一段落,2000年国有大中型企业3年改革脱困目标的基本实现,国有经济布局和结构调整的重心逐步转向重组国有大中型企业。一是现代企业制度初步建立,公司制改革不断推进,一大批国有大中型企业经资产重组先后在国内外资本市场上市;二是通过主辅分离、辅业改制、减员增效、分离企业办社会职能等改革举措,国有大中型企业的历史包袱和社会负担有所减轻;三是有色、铁路、电力、电信、石化、民航和军工等行业的国有大型企业相继进行了集团化重组。
    在宏观层面调整国有经济布局和结构的改革取得进展的同时,又暴露出国有资产管理体制不合理的矛盾和问题。这就是随着政府行政体制改革和国有企业改革的进程,逐步形成了由各级政府作为国有资产出资人的唯一代表,并由多个部门分散实施资产监督管理职能,即所谓“五龙治水”的局面。但各级政府既行使公共管理职能,又行使出资人职能,实际上在仍然干预国有企业的生产经营活动的同时,却没有任何机构真正对国有资产的保值增值全面负责。经过公司制改造的国有企业中,虽然国有资产出资人的地位已经确定,但却是虚位以待,无任何机构能有效地具体履行出资人职责。结果是随着国有企业产权改革和国有经济布局调整的深入。反而出现国有资产所有者普遍缺位现象,“内部人控制”严重,国有资产大量流失。
    2002年11月,党的十六大提出继续调整国有经济布局和结构,改革国有资产管理体制。2003年3月以后,中央、省、市(地)三级国有资产监管机构相继组建,中国特色的国有资产管理体制初步建立起来,国有企业改革进入一个新的阶段。由于有了国务院国资委的统一监管,国有资产权利、义务和责任得以统一落实,激发了中央企业的活力,加上宏观经济环境比较好,中央企业得到很大发展,效益迅速提升。2007年10月,党的十七大在重申继续完成十六大提出的国有企业改革任务的基础上,又根据国有资产管理体制改革的进展提出加快建设国有资产经营预算制度的要求。
    由此可见,国有企业改革是一个经历不断学习、试错与更新的思想认识过程;是一个在大方向正确的前提下,随着认识的不断深化而逐步明确、调整阶段性目标,然后按照特定的策略和方法持续推进的社会变革过程;是一个从企业制度内部运转方式、运行机制的调整转向企业基本制度变革、从微观层面搞活具体企业的改革转向宏观层面实现国有经济功能的制度变迁过程。这一系列思想认识、社会变革和制度变迁的动力在于资源稀缺约束下着眼于增进效率而完善基本制度的持续追求。思想认识、社会变革和制度变迁的过程体现了由这一追求所导致的认知、选择和竞争动力机制,同时又体现了渐进式的制度变迁更适合中国国情。这一思想认识的基础是实事求是,立足实践不断创新;这一社会变革既是自上而下推动的,又含有从下到上的促进因素;这一制度变迁既是强制性的,又有诱致性的因素。
    
    三、国有企业改革的具体策略和方法
    
    国有企业改革的方法论包含并决定了改革的具体策略和方法。中国渐进式改革的战略选择和实践逻辑决定了国有企业改革只能遵循从易到难、由表及里、循序渐进、从局部到整体、从问题导向到系统改革、创造条件不断深化的制度变革路径。从基本经验总结的角度,至少可以把国有企业改革的具体策略和方法归纳为先试验后推广、先实践后规范、先增量后存量、先体制外后体制内、先运行机制调整后制度创新、先竞争领域后垄断行业、先沿海后内地、先改小后改大等八个方面。
    1.先试验后推厂
    国有企业改革从一开始就是一个典型的不断试错过程,通过大胆试验,寻找一种以最小代价换取最大收益的改革路径。在国有企业改革的各个阶段,重大的改革实践几乎都不是首先在全国范围内同时开展的,而是先选择几个试验点,在小范围内进行试点,在试点中揭示问题,及时予以解决,取得成果后进行经验总结,认定成效,然后形成政策,再由点到面推广,进而向全国普及,逐步实现企业体制的整体转换。这种经验主义的改革策略体现了国有企业改革从局部到整体的特征。改革实践表明,无论是自下而上的自发性改革,还是政府推行的自上而下的政策措施,如果基本遵循这种试验推广的策略路径,改革就会相对平稳,继而获得成功,而急于全面推开的改革措施,往往很快就以失败而告终。例如,早在1978年就在四川6家国有企业中进行的扩大自主权改革试点,次年试点企业数扩大到100家,1981年起才在国营工业企业中全面展开。在3年扩权改革试点的基础上,逐步形成经营承包责任制的改革思路,又在首钢、二汽等大中型企业开展试验。以后直至1989年,经不断完善后的经营承包责任制才在所有国有企业中推广。现代企业制度的改革也是如此。而1992年初全国掀起轰轰烈烈的企业“破三铁”改革,很快在下半年就不得不戛然中止了。先试验后推广的改革策略,优点在于能够尽可能地减少由知识准备不足带来的不确定性,根据实践的需要,通过试错一纠错机制不断调整阶段性目标与方法,改善对改革过程的可控性,从而能够有效地把握改革的基本方向,降低改革的风险,同时也为其他方面的配套改革和市场的进一步发育留下了较为宽裕的时间。
    2.先实践后规范
    中国国有企业改革的一个显著特点是始终遵循以自上而下的中央政策指导为主。这实际上是与先试验后推广紧密联系在一起的先实践后规范改革策略。根据实事求是、解放思想的方针,在保持市场取向基本方向的前提下,鼓励企业、部门和地方政府从实际出发,大胆进行改革尝试,可以进行多种形式的试验和探索,然后总结经验教训,深化认识,校正方向,完善措施,最后在中央形成一系列政策,进一步自上而下地指导改革实践,逐步规范操作。在新的经济关系和运行方式形成之后,对其运行规律和制度特征有了正确认识和把握的基础上,再制定法律进行规范(吕政,2003)。《破产法》、《反垄断法》、《企业国有资产法》等重要企业法律都是依托于一种渐变的实践过程,在积累了大量实际操作经验的基础上逐步形成的。这些法律的出台,无不经历了相当长时问的对企业实践的观察和思考,无不以大量相关政策的运用为前提。
    3.先增量后存量
    国有企业改革的初期着眼于企业内部国有资产收益增量部分的改革。增量改革是指“不从对资产存量的再配置人手,而着眼于在资产增量的配置上引入越来越多的市场机制”(林毅夫等,1993),即在原有体制格局内探索引入新的机制解决资源配置效率的路子。如国有企业在确保完成国家计划和供货合同的前提下,可以自行增产国家建设和市场需要的产品,产量的增量部分可以由企业按照市场规则自行组织生产物资、在一定幅度内自行决定价格、自行选择销售方式和进行收益分配,乃至自行处置过剩、闲置的资产等。此后这些增量改革的内容通过推行承包经营责任制得以制度化、规范化。后来甚至允许企业在国有经济之外发展非国有经济,如举办各种集体性质的附属企业。随着对国有企业改革认识的提高,改革深入到企业的基本制度层面,增量改革向存量改革过渡,转向企业存量资产的流动和重组,并利用增量改革取得的成效促进存量改革,以增量激活存量,推动国有企业资本结构的调整和完善,进而实现在产权上的基本制度变革。随着增量改革的推进,市场的力量逐渐增强,与体制增量相联系的利益主体的政治经济实力不断壮大,加上日益显著的增量改革绩效,逐步形成对体制存量的压力和吸引力。这些力量积累到一定程度,改革就可以深入到体制的内核,从而实现由增量改革向存量改革的过渡。国有企业产权改革,就是对存量体制的根本改革。对国有经济布局的战略调整,也主要是从国有资产存量的调整入手,同时辅之以增量调整手段,实现存量调整与增量调整相结合。
    4.先体制外后体制内
    与渐进式的改革战略相适应,一种卓有成效的改革策略是先体制外后体制内,即先在国有体制外取得突破,改变体制变革的条件和环境,待条件成熟环境适宜时再解决国有体制内的问题。改革之初,因国有企业占据绝对支配地位,利益涉及面极大,可以说是牵一发动全身,具体的改革目标和路径受认识的限制并不十分清晰,企业自身在制度层面的改革动力也不足,因而是改革的难点。但改革的大方向已经确定,且不允许停滞。这样就在国有体制外想办法,先绕开国有企业这个难点,通过积极鼓励大力发展各种形式的非国有经济,特别是非公有制企业,构造出一大批产权关系明确、适应市场机制要求的新型经济主体,形成计划机制与市场机制在资源配置上的效率差异对照,同时形成一个强有力的外部竞争环境,对国有企业构成压力和挑战,促使国有企业认识到市场机制的优势和市场竞争的必须,进而迫使其进行改革,转换机制,使市场竞争机制逐步进入国有企业内部。另外,从整个经济体制的市场化改革取向看,也必然要在国有经济之外培育新的多元市场经济运行主体。竞争是市场经济的精髓,而竞争只有在不同利益主体之间才能展开。随着国有体制外以民营企业为代表的非国有经济运行主体的成长壮大,国有体制内加大改革力度的呼声也日益增强,无论被动还是主动改革的动力得到发动,这时再深入到国有体制内部进行涉及国有企业基本制度的改革似乎是顺理成章的事了。这时,非国有企业还可以作为一个积极的力量参与到国有企业产权改革中来,对国有企业实行产权主体多元化的改组和改造。同时,非国有企业的发展也为国有企业下岗职工再就业创造了条件。
    5.先运行机制调整后制度创新
    改革之初,受对改革认识的局限,改革的思路主要着眼点在企业运行机制层面调整政企关系,即在原有国有体制内通过政策调整实现国家与企业间的利益调整,从而调动企业的积极性。主要措施就是政府与国有企业之间的行政性分权,在计划经济体制内政府减少对企业的行政干预,承认企业具有相对独立的经济利益,通过放权让利的政策措施扩大企业生产经营自主权和分配权。进入20世纪90年代,改革的实践让我们认识到,以放权让利为主线的改革不能从根本上解决国有企业的问题,政企关系的调整必须置于制度变革的基础上,即国有企业改革的重心应该转向制度创新。就制度创新而言,首先是着重微观企业主体机制再造,即着力于重塑国有企业产权制度,用现代企业制度改造国有企业,然后是着重宏观国有资产管理体制再造,构造国有资产人格化的代表,建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资产监管体制。
    6.先竞争领域后垄断行业
    垄断行业往往是关系国计民生的重要产业,其提供的产品和服务具有相当程度的公益性,应普遍向所有居民提供,不像普通产品有特定的消费群体。垄断行业的经营者有广泛而公平地向其经营区域内的所有用户提供基本服务的义务,同时政府对提供垄断行业产品和服务具有最终责任。垄断行业是国有经济最集中的领域,垄断行业国有企业作为国有企业的特殊形式,同时具有营利法人和公益法人的特点,其改革必须处理好产业公益性和企业盈利性之间的关系。此外,我国行政性垄断与自然垄断长期交织在一起,不容易分清界限。因此,与一般竞争性领域相比,垄断行业国有企业的改革具有很大难度。尤其是在社会主义市场经济体制条件下,如何体现政府对市场失灵的控制,保证垄断行业产品和服务的公平性、公益性和可获得性,如何在关系国计民生的这些重要产业中发挥国有企业的控制力、影响力、带动力,是仍然需要着力探索的重要问题。在国有企业改革实践中,遵循从易到难的改革思路,在策略上采取了先改竞争领域后改垄断行业的方针。垄断行业的特殊性决定了其改革要更加慎重。因而,在整个经济体制改革中,垄断行业改革明显具有起步晚和相对滞后的特点。目前,中央企业改革仍然处于探索和深化阶段,从行业监管到企业经营体制还处于探索试验之中。
    7.先沿海后内地
    从国有企业改革的地理空间上看,先沿海后内地也是一种明显的策略。这也与中国实行改革开放后,实施东中西差异化经济发展战略相契合。与沿海地区相比,内陆地区尤其是西部地区,由于区位条件相对差,地方经济实力弱,经济结构不合理,企业竞争力低,非国有经济起步晚规模小,以及“三线”建设等历史原因,加之思想观念转变慢,国有企业体制性障碍大,社会职能多,历史包袱重,亏损面更大,改革的困难较大。因此,改革在地理空问上往往采取分步推进的策略,先期的企业改革试点,更多地选择在沿海地区进行,待取得经验后再向内地企业推广。沿海地区经济活跃,增长潜力大,地方财政相对充裕,支付改革成本的能力强,非国有经济成长快、规模大,从创造就业岗位、参与资产重组、实施业务整合等多方面形成对国有经济改革的有力支撑,因而国有企业改革的环境和条件较好,容易较快形成突破,取得改革成效,使改革得以持续进行下去。此外,沿海企业改革所产生的示范效应有利于打破人们头脑中的旧观念,从而增强人们对改革的期待和信心。
    8.先改小后改大
    由于国有中小企业资本有机构成低,大多数集中在劳动密集的轻纺工业,生产规模小而地域性强,生产的社会化程度相对较低,改革的影响面较小,而且地方政府有较大的管理自主权,因此改起来相对容易。而非国有经济的不断发展壮大,最先对国有中小企业展开竞争,使其经营状况最先开始恶化。国有大企业资本有机构成高,生产经营活动的社会化程度高,对国民经济全局有较大的影响,且职工人数多,债权债务关系复杂,改起来阻力和难度较大。随着对国有企业功能的认识逐步提高,大多数在一般竞争性领域从事生产经营活动的国有中小企业完全没有必要维持国有身份。因此,在考虑改革策略时,按照从易到难的思路,先“放开搞活国有中小企业”,再改国有大企业。
    实践证明,这种改革策略取得了良好的效果,有效地减轻了体制转轨过程中的社会震动,避免了国有大企业在改革过程中资产的大量流失。同时,以国有大企业做基础的国家财政税收来源能保持稳定增长,使政府有能力支付必要的改革成本。
    
    四、国有企业渐进式改革路径的简评
    
    30年来的中国国有企业改革实践证明,体现经验主义特征的渐进式改革路径并不仅仅强调适合中国国情的独特条件,较好地兼顾了改革、发展与稳定的多重目标,而且从本质上遵循着事物发展由量的积累到质的飞跃的客观规律,为人类的社会实验提供了丰富的经验。总的来说,国有企业改革在方法论上以马克思主义认识论为理论指导,具体怎么做,既要依靠群众的智慧,激发基层的活力和创造性,又要突出中央政策的指导,不断增强中央政府的权威和控制,在实践中不断总结经验,经历一个认识一操作实践一理论总结一深化认识一再操作实践一完善理论总结的渐进循环过程、探索创新过程。无论是中央决策层、经济理论界还是国有企业经营者、监管者都在这个过程中不断提高自己的认识。随着上升到理论的认识提高,才能有效克服经验主义的局限性,更多地考虑国有企业改革的整体性和系统性。一方面,要考虑与国有企业改革配套的宏观经济管理方面的改革。结合微观经济中发现的问题着手宏观经济改革,将更有把握。不能企望国有企业改革“一步到位”,但改革越深化就应当越是配套的,以保持各项体制之间的互相呼应、互相制衡。这样才能使每一步改革都处于有序状态,体现出新体制的效率优势,并且一步一步地由较低级的有序状态进入较高级的有序状态。另一方面,在渐进式改革过程中通过时间和经验的积累,不断加深对国有企业性质和功能的全面理解,以便从市场取向的国民经济体系整体上逐步明确国有企业改革的终极目标。而这正是当前需要进一步思考的问题。
    需要强调的是,“摸着石头过河”并不是自发改革,正好相反,国有企业改革所采用的这种试验和纠错战略,实施的基本条件是社会政治秩序保持稳定,处在中央政府有效的控制之下。表面上看,来自基层的某些“越轨”改革行动得到某种默许,但实际上存在着某种行为底线,在这一底线为人们所知的条件下,来自基层的自发探索才被允许,才能在一定区域内部形成有特色的秩序。换句话说,国有企业改革是一个由自下而上的需求力量所启动,待得到主导改革走向的中央政府认可后,由从上至下的改革政策所推动的过程。因此,基层改革行为在得到政策认可之前,就要承受着失败的风险。国有企业的制度变迁,从根本上看是由内生力量推动的,但要受到基本政治制度的制衡。不同的观念、力量在给定的政治结构内部博弈,推动国有企业的改革进程。
    因此,国有企业的改革实践,要么与思想认识有关,要么是方法策略使然。总之,国有企业的改革与整个经济体制的改革一样,在既定的政治制度框架下,一贯强调坚持积极稳妥的方针,做到长远目标与阶段性目标相结合,整体设计与分步实施相结合,希望长期利益与短期效果兼顾。
    这里,除了要克服经验主义改革在思想认识上的局限性外,还应当充分注意到国有企业渐进式改革路径在策略上的弊端。最大的问题在于,这种改革战略不可避免地把体制转型过程拉得过长,在较长的时期内存在着新旧体制的摩擦和冲突(吕政,2002),从而模糊了改革的预期,增加了改革的成本。以时间换空间的渐进式改革战略,本来的策略意图之一是随着时间的推移,改革的力量与阻挠改革的力量之间此涨彼消,令阻挠者最后被拖垮及瓦解,改革的空间也就豁然开朗。这种以时问换空间的“先易后难”改革策略,其可取之处是先启动改革,希望在其后的改革过程中不断产生改革绩效、创造出新的受益阶层,以巩固支持者的地位和力量;另一方面,中央也希望随时间的推移,其权威就会随改革成效的显现而日渐提升,阻挠改革的利益集团因为缺乏组织力,无法进行持续而有效的抵抗。但是,这种改革策略的弊端也是明显的。一是难以确保改革的延续性。具体改革措施的实施旷日持久,以至原来的改革目标或意愿,要么已经改头换面,要么完全面目全非。国有企业改革中的一些经验告诉我们,这将是一个很大的疑问。二是改革的每个阶段都制造出大量的既得利益者。这种持续多年的渐进式改革,必然培育和制造出大量的既得利益者,他们受益于前期的改革,却可能成为阻挠进一步改革的有生力量。延长改革的时间跨度,无异于固化既得利益者的利益,使之产生有组织地阻挠进一步改革的激励。三是设租和寻租活动增强改革阻力,增大改革成本。与既得利益者相关联,伴随社会变革的设租和寻租活动无所不在、无孔不入。制度摩擦和制度真空为设租和寻租创造了条件,随之产生的贪污腐败、社会失范和分配不公,引起群众不满,削弱了他们对改革的期待和支持。这正是人们对国有企业一轮接一轮的“改革”已经近乎麻木了的原因。
    今天看来,对国有企业改革的认识过程仍未结束。国有企业改革的核心在于认识国有企业在社会主义市场经济体制中究竟发挥何种功能、作用,进而认识在发挥这种功能的过程中是否能与社会主义市场经济相兼容,或者如何兼容。另一方面,需要考虑国有企业所要发挥的功能是否具有不可替代性,而这种不可替代性实质上意味着对国有企业有特别高的要求。对于这两方面的认识不清楚,目前所采取的任何国有企业改革措施都只能是细枝末节、隔靴搔痒。总结30年来中国国有企业改革的方法论和策略,不仅在于挖掘这一世界企业史上重大事件的学术意义,更重要的就在于以史为鉴,为今后改革的深化辨识机理、明确方向、校正策略。国有企业改革仍然任重道远。
    
    来源:《中国工业经济》2009年第1期


■ 本文责编: frank
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