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选择字号:   本文共阅读 985 次 更新时间: 2009-09-14 02:14:55      添加到我的收藏
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中阳散人:政府职能转变的三个问题:任务、瓶颈、途径
·中阳散人
标签: 政府职能转变

    当前,我国正处于社会转型的关键期。其间牵涉很多领域的改革,如经济体制改革,政治体制改革,文化体制改革。而政府职能转变又是各种改革的交汇点,牵一发而动全身。政府职能的转变从根本上制约着改革的全局。搞好政府职能转变必须明确三方面的内容:任务、瓶颈、途径。这是因为我们必须明了政府职能在现代市场经济制度下,所要履行的职责,即我们政府职能所要达到的目标。同时根据这一目标寻找差距,找出阻碍这一目标的原因。然后根据原因制定实施方法,最终目标还是为了实现政府职能转变的任务:建立为社会公共服务型的政府。下面分别探讨。
    
    一、政府职能转变的任务
    
    政府职能转变的任务是我们将要达到的目标,必须明确。它主要包括三个方面:一些传统的政治职能要按照法治化的要求予以改进,来适应新时代的需要。对于微观经济领域的管理职能转向宏观调控。同时最主要的是搞好社会公共服务。
    (一)改善传统政治职能。
    传统政治统治职能必须改进,过去我们是以革命党的观念履行这一职能,今后要用执政党的要求来行使这一职能:
    1中央政府要加强国防建设,维护一支强大的国防队伍,捍卫我国领土主权。这是我们同胞安居乐业的根本保障,任何时候都不能动摇。2政府要开展全方位的外交,维护我们民众与外人的经济交往,更加注重民生实际,克服过去的意识形态的条条框框。维护世界和平,为造福全人类贡献自己的力量。3对社会主义体制的维护,意识形态的引导方面。要克服过去“左”的传统,尤其是防止简单用阶级斗争的观点处理社会矛盾。“敌我斗争”的处理方式应该改变,纳入法治轨道。4政府要注重保护人权,特别是当前经济不景气,突发事件频繁,一定要避免社会矛盾激化,尽一切可能查明原因,看人民群众的利益是否真正得到维护,绝对慎用警械,以免酿成更大的事端。5政府要坚决维护公共安全,切实保障人民生命,财产安全,依法打击一切刑事犯罪。与国际社会一道打击跨国犯罪,特别是国际恐怖主义。确保公共安全是社会稳定的根本要求。
    (二)提升宏观调控的本领。
    政府管理经济的职能从微观领域的管理向宏观调控转变。政府应为市场发育创造良好的环境。政府是一个监管者,而不是个企业的管理者。1政府应该通过法律对市场进行调节,用民商法来调节平等主体间的关系,通过消费者权益保护法,反不正当竞争法,反垄断法等经济法来维护公平,有序的市场秩序。从而打击不法,保护合法,活跃并且规范市场。2政府可以通过财税政策和货币金融政策来调节市场,保障经济健康地发展。当市场过热时期可以减少公共支出,实行收缩性的财政政策,提高税率来抑制经济过热,通过收紧银根,控制货币发行来,提高利率来控制经济过热。当经济萧条时候,可以实施扩张性的财政政策,降低税率,增加货币发行,降低利率来刺激消费,扩大生产,从而达到克服经济萧条,活跃市场的目的。我国过去有经济软着陆的经验。当前的金融海啸促使政府正在实施这一政策。
    3行政手段也必不可少。虽然要实施法治,不提倡运动,但是必要时期仍然可以发挥政府集中打击非法的效率,政府可以直接打击盗版,打击走私。对于军工行业,一些稀有资源行业,一些一般企业不愿投资的领域,行政干预仍是必要的。
    (三)最主要的是为全社会搞好公共服务。
    今后,我们要建立公共财政预算制度。加强对于民生领域的投资,这样有利于社会主义和谐社会的构建。这两年加大了对关系民众切身利益的领域预算投入。2003年“非典事件”给我们一个严重的教训就是:只注重经济数字的增长是不够的,必须坚持各方面的协调发展,必须关注民生领域!政府主要精力要放在关系民生的教科文卫体,住房,医疗,搞好“三农”问题,调节分配不公,维护公平正义,构建和谐社会,保护生态平衡等问题上。1要平衡分配的问题。城乡差别,地区差别,很突出,同一地方的阶层收入差别也进一步拉大。今后应领用财税政策,扶持政策改变这一状况。2“三农”问题依然突出,要加大对农村电网,水利,道路等基础设施的投资,既要保护耕地,又要开发农村轻工业。这既需要资金,又需要政策。3关注新“三座大山”。当前特别是城市居民遇到了三大社会难题,曰:买不起房,看不起病,上不起学。关于教育领域的投资这两年改变不少,的确减少了各种名目的学杂费,特别是农村孩子受益很大。医疗改革方案还在试点,但是医药分离已经确定,将来如何改还未最终确定,乱收费,医药过高的状况还没有根本改变。房价目前略有回调,但是依然超过一般市民的承受能力,主要是很多地方政府将房产列为地方支柱产业造成的,在加上政商勾结,腐败严重,这是政府应该着力解决的问题,今后要多建设大量的公租房和廉价房。4社会就业规划。当前金融海啸肆虐严重,已经逐渐伤害到实体经济,失业率在攀新高,很多大学生毕业即失业,问题相当严峻。政府务必高度重视此领域。5维护公平正义,构建和谐社会,化解社会矛盾,我国目前上访民众数量很大,突发事件也一年年地增多,要认真倾听他们的呼声,尽可能地为他们解决实际问题。6保护和改善生态环境。这一问题也相当尖锐,政府责无旁贷。我们过去片面地追求经济的发展,严重忽视自然环境的维护。为了我们更美好地生活,为了将来子孙拥有好的环境,我们必须携起手来共建我们的秀美山川。这也是可持续发展的最基本的条件。
    
    二、政府职能转变的瓶颈
    
    政府职能的转变之所以难以实现,关键在于一些深层次的矛盾。主要包括:政府的某些执政套路还是重复过去搞运动的模式。上下级的政府之间,同级机关之间职能混乱不清,机构改革不到位。部门利益腐蚀国家机器的正常机能。腐败更是危害严重。这些正是阻碍政府职能转变的拦路虎。
    (一)搞运动的模式已经落伍我们过去习惯于搞运动,来时一阵风,走时去无踪,自上而下的发动群众运动,现在已经不能适应时代的需要了,但是这种思维模式,执政套路依然保存着。
    1下文件。这是上级要求下级布置任务,或者下达禁令,例如最近中共中央办公厅和国务院办公厅下达了厉行节约的通知,对铺张浪费作了禁止性规定,要求不得“公费旅游”,不得这样,不得那样。其实这种禁令实际法律已经禁止,在通过文件重申这些禁令,只能证明法律没有得到有效地执行和尊重。
    2一阵风。搞运动模式表面上轰轰烈烈地专项整治,各机关共同参与,甚至社会团体也参与,似乎一时效果也很明显,但是风一旦停止,一切回复老样,甚至严重后退,所谓上有政策,下有对策。这正是长期不作为造成的,积年累月造成的问题想靠一阵风吹走,时不现实的,也是徒劳无功的。最明显的例子就是煤矿整治,下的文件不可谓不多,领导的批示也不少,整顿了好多次,但是事故依然接二连三,屡禁不止,是值得深思的。
    3殃及无辜。大规模的综合整治往往不分良莠,一律停业整顿。这样必然造成遵守法律的很多企业或业主不得不放弃正常的生产经营活动,从而造成资源的浪费,而这种代价又是“运动”本身带来的。所以,搞这种暴风骤雨的运动对社会成本造成很大浪费,同时养成日常行政不作为的习惯。
    (二)职权混乱是严重的障碍我们政府职能错乱存在着三个主要方面的问题:不该管理的多管了;该管的没管好;机关间错位的现象也很严重。这样严重影响了国家职能的发挥,不能更好地为社会服务,引起了社会不满。
    1政府职能超越了自身的权限。过多地管理经济的微观领域,延续计划经济时代的做法,政府对企业管理是全方位的。对企业微观领域的生产,销售,人事进行全面管理。企业完全丧失了活力,成了政府的延伸,过度的投资造成了资源的严重浪费,这就形成了中央各部门之间,中央和地方之间,形成了条条,块块的分割。企业没有市场竞争的压力,也没有高效益的追求。一方面挫伤了企业的积极性,另一方面使得政府不断地给亏损企业输血,拖累了政府财政。而这些浪费的钱财本来可用以改善民生。在其他领域也是如此,也很多事情可以让位于社会团体,中介组织的事情却有政府包揽,这样一方面浪费公共资源,另一方面也窒息了社会活力。
    2政府职能在很多公共领域没有履行好。当前在社会公共服务领域,政府职能没有很好地为公众服务,还没有转变观念。例如,政府还没有很好地履行构建社会保障体系的责任,人们的生老病死牵涉面很广,应该有政府牵头,企业,社会共同参与。覆盖面应该广,而当前则是农民的保障体系太薄弱令人,资金筹集也很成问题。还有诸如环保领域的监管也很薄弱,存在管理缺失,使得生态环境破坏越来越严重。政府如果只重视经济发展而忽视环保,必然最终破坏经济的成果。在公共领域还有很多政府职能履行的薄弱环节。不在一一列举。
    3机关间的职责不清导致职能错乱。现在中央和地方,各级地方之间的权限还不是很清晰,尤其是财政权和人事权,矛盾重重,中央的机构组成与地方的机构的对应具有高度的一致性。中央机构之间很多相近职能机关并存的现象也很多,这样造成了上有左右责任不清,有利益的事情大家争着做,要承担责任的事情,大家相互推诿。而最终受到损失的还是社会大众。其次还造成机关叠床架屋,加大行政成本,导致人民群众怨声载道。例如,卫生部,食品药品监督管理局,工商局,对食品的管理就存在犬牙交错的情景。过去国家机关的设置不是完全根据需要,或履行特定职能设立的。而是每一个单位上有个婆婆,例如有的学校属于教育部门,有的属于财政部门。是一种从属关系,而不是行政管理关系。这与市场经济的要求背道而驰的。
    (三)部门利益吞噬政府的正常机能按理说国家机关没有自身利益,它的财务取之于民,用之于民,它为整个社会而存在,可是由于权力没有受到有力的约束,产生异化现象。机关本身成为利益诉求的主体,这已经成为政府履行职能的绊脚石。比较突出的是:(1)机关间存在“贫富差距”。例如一些履行税收和财务分配的部门,一些收取行政费用部门利用自身的便利为本机关谋“福利”,而不要这种条件的机关则产生严重的失落感,势必另谋“生财之道”。(2)以公权力为本机关谋取利益。明显的是行政许可的滥用,行政许可的设定过于随意,行政许可的内容过于宽泛,程序过于麻烦,很多东西没有公开。乱收费现象严重,部门利益突出,成为权力寻租的病根,滋生腐败的温床。(3)一些制度流于形式。例如政府采购制度,最终还是摆脱不了利益输送,从而严重损害公共利益。
    (四)腐败是肿瘤根据最近几年国际相关组织关于国家清廉指数的报告,我国的腐败现象很不容乐观,而且呈现蔓延的态势,既有体制因素,又有个人原因,腐败不仅使得政府公信力降低,而且使得政府职能越来越紊乱,引起了社会大众的强烈不满,据《人民网》的调查:人们对今年“两会”热点关注度最高的就是腐败问题。问题严重由此可见一斑。
    1当前我国的行政管理费用过于庞大。最近,曹思源先生撰文指出:“仅公款吃喝,公费出国,公车消费‘三公费用’就是9000亿”。他以公车使用为例,“领导人用三分之一,家属用三分之一,司机用三分之一”。[①]可见公款浪费之庞大,公器私用之严重。这样相当于加重人们很多负担,而这些费用本来可用于改善民生。
    2权力寻租机会多多。关键是权力没有得到有效的制约,权力寻租的机会比较多,政府采购,行政许可,房产开发中的地皮竞标,黑箱作业的现象严重,这也促使一些不法商人同政府中腐败份子相勾结,共同危害社会利益,很多地方突发事件就是由此而引发的。
    3腐败案呈现集团化的特点。自从“远华走私案”爆发至今,腐败份子不仅攫取国家财富的数额不断刷新,而且呈现出集团化的特点。一个机关内部集体腐败,很多政府机关间相互链接,共同腐败。这样必然严重损害党和政府的形象,他们在履行自己职能的时候也不可能顾及社会大众的利益,他们必定使政府正常职能变成腐败官员们谋取私利的白手套。
    
    三、政府职能转变的途径
    
    政府职能转变需要三个最主要的途径,就制度而言,要将行政管理体制改革到位,这是组织的要素;就履行职权的方式而言要依法治国,这是行为的要素,职能转变的关键所在,舍此,政府职能转变永远不会实现;要不断优化公务员队伍,这是人的要素。三者缺一不可。
    (一)行政管理体制改革是政府职能转变的前提我们的行政管理体制废除单位制,要理顺上下左右的关系,清晰界定各机关的职权,裁撤多余的直接管理经济的部门,归并相关机构,真正做到“小政府,大社会”。从而为政府职能转变提供制度保证。
    1废除“单位制”,把产权从属关系变为行政管理关系。计划经济形成了一个个政企政事不分的“单位”。过去每一类企业有一个管理机关,如纺织企业有个“婆婆”——纺织管理部门。机械类企业有一个机械管理机关。事业单位也是如此,有的学校属于教育部门,有的学校属于石油管理部门。军队里也是一个大社会。这就说明我们的行政管理体制有一个重要缺陷——把业务管理关系异化为产权从属关系。今后对国有企业,事业单位应该,取消其行政级别。例如什么副部级,正厅级。从事它的民事活动,还其本来面目,克服官本位意识。各机关应该清楚其自身职权,从事各自的管理服务责任。
    2纵向划分各级政府的权限。清晰立法界定上下之间的权力空间,财权要分享,人事权要下放。要便于人们监督自己的地方官员。既要发挥中央统揽全局的战略优势,又要展现地方积极创造的潜力。当前自上而下的任命制,造成很多官员只对上负责,有很严重的缺陷,财政分配也是矛盾重重。地方的公共财政体系要尽快建立,理顺社会关系。中央的机构组成与地方的机构组成也没必要一一对应。而是根据需要,当立则立。我们应该将基层的自治权进一步上移,充分发挥基层民主。当前要减少行政管理层次,“海南省的县市分立效果很好,树立了一个不错的模式,为建立‘小政府,大社会’进行了有益探索”。[②]我们要根据精简的原则,划分行政管理层次,节约社会成本。
    3中央政府机构改革具有典范的作用。改革开放以来,我国已经进行五次机构改革,其中影响较大的是1998年和2008年两次,前者为了适应市场经济的要求,大量裁减直接管理经济的部门,如纺织管理部门,机械企业管理部门。后者则进行了“大部制”的探索。如设立交通运输部。同时改革了一下部门,例如人事部改成了人力资源部,合并了一些部门,如内外贸易部门合并成了商务部。但是问题和矛盾依然突出。比如既然有了交通运输部,显然铁道部就没有存在的必要了。因为铁路运营部分可以设立铁路公司,行政权可以在交通部下设立管理机构就可以了。卫生部与食品药品监督管理局的并存也是矛盾,职权重叠,造成管理混乱。在中央要裁剪某些部门,还要增加一些部门,合并大部制,职能归并,分清业务关系,清晰划分职权,防止推诿扯皮。提高行政管理效率,才是结构改革的根本归宿。
    (二)依法治国是政府职能转变的关键简言之,依法治国就是科学与民主的立法,依法行政,公正司法的统一。国家机关应该在阳光下履行职权,新闻媒体的监督是不可或缺的。
    1、立法是依法治国的前提。当前我国正处于社会转型时期,极需要制定新法律,修改旧法律,废除过时的法律。从而构建社会主义特色的法律体系。我们要进一步修改和完善宪法,宪法是国家的总章程,根本大法,是否合理,制约着其他法律的制定和修改。我们要认真贯彻《立法法》。该法对各级权力机关和行政机关的立法权限规定非常详细,问题在于有违宪审查能否真正落实,从而淘汰过时的法律,与上位法相抵触的法律法规。
    2。行政执法是依法治国的中心环节。立法是依法治国的前提,但关键的还是行政机关能否严格地执行法律,依法履行自己的职能,为社会提供公共产品,同时做好监督,有错必究,侵权赔偿。(1)严格依法行政。行政机关必须严格地在法律,行政法规的框架内行使职权,决不许超越法律,逾越权限。同时也有积极地开展执法活动,认真地处理社会事务,决不能不作为。依法行政不仅要求实体合法,还要求程序合法。决不能为了方便管理而忽视程序正义。(2)慎用行政自由裁量权。行政执法除了合法性以外,还要讲究合理性。法律条文是僵硬的,现实是丰富多彩的,行政机关平时履行职权的时候最经常使用的就是自由裁量权。在法定范围内根据实际情况灵活处理,这样才能发挥创造性,真正做到合法性与合理性的辩证统一。(3)行政决策科学化,民主化。行政机关在重大决策的时候要进行科学论证,听取专家学者的意见,决策在专业指导下进行认真规划,这是决策可行性的前提。同时决策也要民主化,一方面行政首长也要多倾听同僚的意见。另一方面要在社会上广发征求意见,对人民群众强烈抵制的决策原则要撤销,必要时举行听证会。(5)监督是保证。政府设有专职的监察部门和审计部门。各机关内部也设立了督察或纠风机构。以后要进一步从制度上进行分权,例如决策权,执行权,监督权的分离,监察和审计应该获得更加独立的调查权。除此还要进行社会监督,让百姓揭露非法。目的就是保证公器公用。(6)追究违法责任。有权必有责,越权要追究,侵权要赔偿。行政执法是严肃的,权力决不能滥用,如果在执法过程中,侵害了相对人的权益必须赔偿并且赔礼道歉,对于相关执法人员要追究相应的责任。
    3、让权力在阳光下运行。政府的权力运行必须增加透明度,让整个社会都能监督,政府应该保证公众的知情权,重大事项的参与权,推进电子政务建设,保证媒体的监督权力。(1)增加透明度。特别是突发事件,自然灾害,公共卫生事件,都应该及时公布和上报。之所以如此,是鉴于过去的错误。在非典爆发的时候,由于卫生部长在记者招待会上撒谎造成了严重后果,把重大公共卫生当儿戏,一再贻误时机。(2)推进电子政务建设。当前必须充分利用网络信息资源。如政府办公自动化、政府实时发布信息、网上便民查询的信息、进行民意调查等。主要利用互联网的优势,加强政府与社会间的联系,是实现政府透明度最重要的手段。(3)充分发挥新闻媒体的能动作用。我们一直将媒体定位为党政喉舌。“在一定程度上造成信息失真,失灵”。[③]媒体一般不敢披露本地政府的不当行为。就像2007年黑砖窑事件由外地媒体揭露,促使政府铲除这一积年累月的毒瘤。去年汶川“五一二”大地震后,媒体一度很活跃,中外媒体从各自的角度对大地震进行了广泛报道,唤起了全国各界的同情心,人们纷纷捐钱捐物,献血,组织志愿队。当前最重要的是制定一部新闻法,从而保障媒体的监督作用。
    4公正的司法是行政正义的一道坚强屏障。我们已经制定了国家赔偿法和行政诉讼法,规定行政机关的举证责任。问题在于司法机关能否在诉讼中采取公正立场。法院要独立审判,不受行政机关的干涉。坚持党的领导绝不意味着党组织可以干预个案的审理。法院的公正性必须要保证,其次法官要独立审判,过去法官素质影响了正常审判,现在有了很大改善,对法官的业务素质要求要更严格。再次法院资金预算来源于地方财政,也是造成地方政府干预司法的重要原因,将来在这方面也要改革。
    (三)公务员队伍建设是政府职能转变的保障政府的抽象职能最终要由具体的人的去行使,因此公务员队伍的素质决定政府职能履行的好坏。清正廉洁是对公务员的最基本的要求,同时要求提高公务员的办事效率,确保行政机关的高效运转。只有全面提高公务员的素质,才能更好地履行自己的职责,行政机关的绩效才能更上一层楼。
    1、公务员要加强法治学习,业务培训,道德修养。公务员只有熟悉国家的法律,才能更好地守法,为社会做表率,同时也能很好地执法,避免违法。公务员必须加强技能培训,这是最重要的,要不断学习,不断地提高自己的本领,不断地创新思路。定期的业务培训要和自身的修炼结合起来,及时充电,适应飞速变化的环境。
    2、加强考核,优胜劣汰。当前一个很矛盾的现象。一方面是机关人浮于事,有很多人不适应自身岗位。另一方面有很多优秀的人才不能进入政府机关。因此加强对公务员的考核就尤为重要,要对公务员德,能,廉,勤,绩进行全面定期考核。从而奖励那些品德高尚,成绩优秀,遵守规定,能力突出,洁身自好,弘扬正气。反之惩罚那些表现恶劣的人员,以致辞退,这样就可以输入新鲜血液。竞争的压力一定会提高机关的效率。
    综上所述,政府职能转变三个方面的内容:任务、瓶颈、途径,是环环相扣的,彼此制约的。清晰的任务是奋斗的方向,查找病根,是为寻求方法创造条件,而方法是否得当直接决定政府职能转变的目标能否实现,只有领导得力,上下通力合作,才能解决这一系统工程,这也是时代的使命。
    
    参考文献:
    
    周天勇、王长江、王安岭:《攻坚——十七大后中国政治体制研究报考》,新疆建设兵出版社2007年版齐鹏飞、杨凤城:《当代中国编年史1949.10——2004.10》,人民出版社2008年版思源:《中国财政支出结构的过去现在与未来》,《炎黄春秋》,2008年第4期王岩、王晓庆:《大部制改革的实践诉求与目标指向》,《中国行政管理》,2008年第11期陈振明、李德国:《国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势》,《中国行政管理》,2008年第11期刘荣刚:《回首农村改革三十年》,《百年潮》,2008年第12期高尚全:《政府职能转变三题》,《人民日报》海外版,2008- 03 -06
    [①]引自思源:《中国财政支出结构的过去现在与未来》,《炎黄春秋》,2008年第4期第12页
    [②]引自齐鹏飞、杨凤城:《当代中国编年史1949.10——2004.10》,人民出版社2008年10月版,第611页
    [③]引自周天勇、王长江、王安岭:《攻坚——十七大后中国政治体制研究报考》,新疆建设兵团出版社2007年10月版,第15页
    


■ 本文责编: linguanbao
□ 文章来源:本文转自炎黄春秋2009年8月刊外稿,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。
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