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选择字号:   本文共阅读 1696 次 更新时间: 2009-09-15 20:18:56      添加到我的收藏
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林尚立:以政党为中心:中国反腐败体系的建构及其基本框架
·林尚立
标签: 反腐败

    [摘要] 建构反腐败体系是政治体系得以健全和巩固的内在要求。反腐败体系建设与政治体系建设是相辅相成的,政治体系特性能够在反腐败体系上得到直接的反映。中国为建构反腐败体系而进行的努力,是中国政治建设的具体体现。中国政治体系的特点决定了中国的反腐败体系是以政党为领导的,并以政党为行动中心展开的。随着法治国家的建设和公民社会的成长,反腐败的行动中心将从政党,逐步扩大到国家与社会,逐步形成政党领导下的多元行动中心反腐败体系。
    [关键词] 政党; 政治体系; 反腐败
    
    在任何政治体系中, 公共权力的蜕变必然导致政治体系的病变,所以,构建防止公共权力腐化蜕变的反腐败体系, 就成为政治体系得以维系和巩固的基本条件。反腐败体系的建构不可能独立于政治体系的建设和发展, 它与政治体系的特性以及成熟程度密切相关。中国的反腐败体系的建构与成长,就与中国的政治体系和国家建设逻辑密切相关,形成了以政党为中心的中国特色的惩治与预防腐败体系。本文将基于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(2005)和《建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012 年工作规划》(2008)这两个文本,从历史与现实两个维度,探究以政党为中心的中国反腐败体系的形成与运行的内在逻辑、基本结构及其发展的趋势。
    
    一、反腐败:政党行为、国家行为与社会行为
    
    进入20 世纪,随着普选制的全面展开,政党政治逐渐成为现代民主政治的主轴。于是,不少西方国家,尤其是实行议会内阁制的西方国家,走向了政党国家的发展道路[1],其具体表征就是:政党国家化,即政党成为国家权力运行的实际核心;同时,国家政党化, 即国家的政治生活在许多方面是在政党意志与政党运作下展开的。中国也是一个政党国家,但其内在逻辑与西方不同。西方是政党在全面掌握和运行现代国家制度的过程中,基于政党对社会的深刻影响以及政党对国家体系的全面渗透而形成的;而中国则是基于政党领导现代革命,并在革命后直接承担起现代国家建设而形成的。换句话说,西方的政党国家是基于政党运行现代国家而产生的,而中国的政党国家是基于政党建设现代国家而形成的。这就意味着中国的现代政治体系是在政党主导下确立起来的,是从政党那里脱胎出来的,其维系与健全,离不开政党的主导作用。中国政治体系的这种成长逻辑,决定了维系政治体系的反腐败体系的成长必然以政党反腐败为其逻辑起点。
    中国共产党是中华人民共和国政治体系的建设者与执政者,维系政治体系的反腐败体系就是以中国共产党反腐败为中心逐步建立起来的。中国共产党反腐败始于掌握国家政权之前。在革命年代,中国共产党就从增强党的组织、巩固党的权威和维护党的信念出发,通过党的章程和党的纪律反对党内任何形式的腐败行为。中国共产党建立自己军队后,在领导军队的过程中,将党的纪律与军队纪律有机结合,共同反对根据地政权中和军队内部的各种腐败行为[3]。新中国建立后,中国共产党一开始就把惩治和预防腐败作为党长期执政的根本。新中国成立前夕,毛泽东就告诫全党:胜利之后,“党内的骄傲情绪,以功臣自居的情绪,停顿起来不求进步的情绪,贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪,可能生长。因为胜利,人民感谢我们,资产阶级也会出来捧场。敌人的武力是不能征服我们的,这点已经得到证明了。资产阶级的捧场则可能征服我们队伍中的意志薄弱者。可能有这样一些共产党人,他们是不曾被拿枪的敌人征服过的,他们在这些敌人面前不愧英雄的称号;但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击,他们在糖弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况”。
    如果我们不去注意这些问题,“我们就不能维持政权,我们就会站不住脚,我们就会失败”。所以,新中国建立之后,中国共产党就把惩治和预防腐败与维护党的领导、巩固新生政权以及进行社会主义革命和建设全面结合起来。
    但是, 惩治和预防腐败并没有因为政党掌握国家政权而从单纯的政党行为变为国家行为。这一方面与新生的国家政权以及新生的社会都是以政党为核心建构起来直接相关——因为, 在这样的国家与社会建构中,保持党的干部与党的组织的纯洁性,是稳定社会和巩固政权的根本; 另一方面与党要在新生的国家领导人民进行社会主义革命, 建立社会主义社会有关,这种革命虽然要在国家层面进行政治、经济、社会与文化的深刻变革,但其实际的领导与推动者,不是国家,而是政党。政党是一个组织体系,国家则是一个制度体系。因而,在惩治和预防腐败中,政党行为与国家行为是完全不同的逻辑, 前者从组织的纪律与政党的意识形态出发, 后者从法律与制度出发。所以,新中国建立之后,惩治和预防腐败的着力点不在国家制度层面建设和发展, 而是在政党与社会两个层面进行努力。在政党层面,这种努力着力于党的组织建设、思想建设和作风建设,这就将惩治和预防腐败与革命后党的建设有机结合起来;在社会层面, 随着经济与社会的社会主义改造不断深入,广大劳动者逐渐获得主人翁地位,成为国家的主人, 维护国家权力的纯洁性成为一种阶级的使命——于是,在社会层面,这种努力就是将惩治和预防腐败与广大群众参与的政治运动结合起来, 用阶级斗争所形成的群众力量来限制权力腐败的发生与蔓延。由于党的组织是社会动员的主体,是政治运动的主导力量,所以,在惩治和预防腐败中,这两个层面实际上是一体的:党的建设体现在政治运动之中,同时,政治运动中体现党的建设,它们在惩治和预防腐败中共同发挥主导作用。
    “文革”之前,由于整个社会的发展是在“阶级斗争”的逻辑下展开的,因而,作为政党行为的惩治和预防腐败往往以各种政治运动的形式出现, 难免带有阶级斗争的意味, 腐败分子往往被作为阶级敌人对待。在这其中,不是政党的组织与纪律起作用,而是政党的意识形态及其所动员的社会大众起作用。这种政治运动的形式虽然能够比较有效地遏制特定性质的腐败滋生, 但其极端形式也同时冲击了党的机体以及国家政权的正常运行。“文革”之后,随着疾风暴雨式的阶级斗争的结束,作为政党行为的惩治和预防腐败不再以政治运动形式展开,而转变为通过党的制度约束和纪律惩戒来进行。这是一个质的变化,意味着党不再从政治斗争的角度来看待腐败和处置腐败,而转变为从人与制度的角度来看待腐败和处置腐败。1978 年12 月,党的十一届三中全会决定重建党的纪律检查委员会,由此,中国共产党开始在党内全面构建惩治和预防腐败的组织体系、制度体系、工作体系与人员体系。
    “文革”之后,随着中国从政治运动时代全面进入改革开放与经济建设时代,整个社会的基本权力结构发生了深刻变化:党政分开,使政府获得应有的法律地位和治理功能;政企分开,使经济生活获得自主的经济主体;政社分开,使社会开始出现各种独立的利益主体。权力结构、经济体制以及社会生活方式的转型与变化,彻底改变了腐败滋生的生态环境,各种新型的腐败开始滋生与蔓延。在国家与社会不再完全统合在政党的组织与体制内的条件下,仅仅依靠政党行为来惩治和预防腐败自然是非常困难的,于是,呼唤惩治和预防腐败的国家行为和社会行为也就成为形势发展的必然要求。1987 年6 月,监察部正式成立,由此,国家行政系统内部开始建构其惩治和预防腐败的组织体系、制度体系、工作体系和人员体系。实际上,改革开放以后,在民主法治建设的推动下,随着国家司法系统的全面恢复,国家惩治和预防腐败的体系就开始逐渐恢复和发展;直接针对腐败的监察体系建立, 意味着国家在这方面有了更为自觉的意识与战略。在监察部正式成立后两年,行政诉讼法于1989 年正式颁布,由此,中国全面开启了行政法治建设的历程[5]。此后,国家先后颁布了国家赔偿法(1994 年)、行政处罚法(1997 年)、行政监察法(1997)、行政复议法(1999 年)、行政许可法(2003 年)、公务员法(2005)以及政府信息公开条例(2007)等。这些法律法规的颁布,为惩治和预防腐败的国家行为体系的形成提供了比较坚实的法律和制度基础。
    伴随国家行为出现的,必然是社会行为。因为,惩治和预防腐败的国家行为起始于如下基本政治原则:国家公权来自民众,必须维护公民的权益,接受公民的监督。这个原则决定了如果没有预防与监督腐败的社会动机与行为存在,国家行为是难以取得实际成效的。当然,从逻辑上讲,在惩治和预防腐败问题上,社会行为不是国家行为的派生,因为,权力源于社会,社会自然拥有监督权力运行,防止权力腐败的权利与义务。从一定意义上讲,国家行为是基于社会行为而形成的, 国家行为的强弱在一定程度上取决于社会行为的强弱, 而社会行为的强弱则直接取决于社会自身的发育水平以及它与国家、政党所建立起来的关系。所以,国家行为的出现,在表明国家开始通过自身的组织、制度与价值体系的健全与完善来惩治和预防腐败的同时, 也表明国家开始重视社会作为制约国家的力量在这方面的作用, 并予以法律和制度上的保障。实践表明,市场经济的发展和社会自主性的成长,正不断增强社会行为的力度、广度和效度,在政党、国家之外,社会行为逐渐成为具有一定自主性的惩治和预防腐败的重要力量。
    然而,必须指出的是,中国惩治和预防腐败的整个体系并不因为国家行为和社会行为产生而出现中心的位移,即整个体系依然以政党为中心展开,只不过在战略、策略与机制上更加强调法律、制度、民主以及各种维权行动的价值和意义, 从而更加体现出国家性与社会性。1993 年1 月,中央纪委、监察部机关实现合署办公。这种工作机制的出现充分显现了政党在反腐败体系中的中心地位。党的十六大之后,中国共产党从提高党的执政能力, 巩固党的执政地位出发,全面构建惩治和预防腐败体系,先后颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》(2005)和《建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012 年工作规划》(2008)。这两份重要文件全面奠定了以政党行为为核心的中国惩治和预防腐败体系。
    综上所述, 中国惩治和预防腐败体系的形成和发展与中国政治体系的形成和发展紧密相关。在这个过程中,政党始终是反腐败体系的中心力量。这一方面与党建国家的历史以及政党国家的现实密切相关,另一方面与党管干部的体制密切相关。这个特点决定了中国惩治和预防腐败的体系有其独特的价值基础、制度体系和行动逻辑。
    
    二、反腐败:价值、制度与行动
    
    尽管中国共产党到了2005 年才开始提出要全面建立惩治和预防腐败体系, 并努力使其成为中国惩治和预防腐败的长效机制,但以政党为中心惩治和预防腐败的指导思想、制度格局与行动逻辑早已存在,因而,建立健全惩治和预防腐败体系的目的就是如何将既有的原则、组织、制度、机制整合为有机体系,使其在相互配合、相互促进中系统化、制度化和长效化。因此,中国共产党力图建立的惩治和预防腐败体系,既立足于历史与现实,也立足于发展与创新,比较全面地体现了中国反腐败的价值基础、制度体系和行动逻辑。
    (一)反腐败的价值基础
    这个价值基础可以体现为一系列的原则,但最关键的是对反腐败出发点的价值定位。以政党为中心的中国反腐败是从提高党执政的合法性与有效性,从而实现长期执政的目的出发的。合法性关系中国共产党执政中的人心向背,这直接决定中国共产党领导与执政的社会基础,事关执政党的生死存亡;有效性关系中国共产党执政能力,这直接关系中国共产党驾驭全局、应对危机、保障发展的能力,事关国家与民族的前途命运。在这个出发点上,中国共产党将党的利益、国家利益与民众利益融为一体,视党的存亡为国家和民族存亡的前提。
    因而,反腐倡廉首先与党的自身建设紧密结合起来。具体来说,就是通过反腐败,促进党的自身建设,提高党拒腐防变的能力;同时,通过党自身组织建设、制度建设、思想建设和作风建设,全面提高党自身反腐倡廉的能力。为此,反腐败的行动起点是党员与党员干部的教育与管理,而党的组织建设和制度建设是实现这种教育与管理的组织基础和制度保障。所以,作为执政党,反腐倡廉的首要任务就是充分做到“党要管党”。然而,实践表明要做到这一点并不容易,因为,目前的体制使得党的各级主要领导干部无法从具体的行政事务中超脱出来,自然也就无法专注于党的事务。这个矛盾是目前反腐倡廉中遇到的最直接,也是最严峻的挑战。
    其次,反腐倡廉与党的执政能力紧密结合起来。具体来说,就是通过反腐倡廉,不断提高执政党选拔、监管干部的能力, 提高党科学与民主决策的能力,提高党协调国家体系,整合社会利益的能力,即党总揽全局、协调各方的能力。为此,党不仅要加强自身的制度建设, 而且要提高党建设国家基本制度以及经济与社会管理制度的能力, 并努力使党的制度、国家制度以及社会管理制度相协调。例如,党的干部制度与国家公务员制度的协调问题、党内决策制度与国家民主制度的协调问题、党内监督制度与党外各种监督体系的协调问题,等等。为此,中国共产党在改革开放之后, 把制度建设作为党和国家建设的根本,同时也作为惩治和预防腐败的根本。
    再次,反腐倡廉与党推进的民主建设紧密结合。中国共产党认为人民民主是社会主义的生命, 在实践中,是惩治和预防腐败的重要途径。党能否有效领导人民民主的建设和发展, 直接关系党领导与执政的合法性基础。所以,党在强调反腐倡廉的同时,也高度强调民主建设,并努力将它们有机结合起来。中国共产党将这种结合的最佳结合点定位在民主监督之上。为此,我们党建构了从党内到党外,从党员到党的干部, 从党的基层组织到党中央政治局的监督体系,涉及的监督形式多种多样,如政治监督、行政监督、法律监督、舆论监督、党派监督,等等。正是基于上述出发点以及由此形成的相关价值选择, 中国共产党把惩治与预防腐败体系建构在增强教育、健全制度和强化监督的三者有机统一的基础之上。
    (二)反腐败的制度体系
    改革开放以后, 中国的反腐败战略出现了重大转变,即从“政治运动式的阶段性反腐”逐渐转向“制度性的长效性反腐”。这个转变至今,经历了三个阶段:一是恢复法纪,使反腐败建立在法纪基础之上。这个时期主要是上世纪的80 年代。二是建章立制,形成惩治与预防腐败的专门法律与制度。这个时期主要是上世纪的90 年代。三是建构体系,努力建立各项制度相配套的惩治和预防腐败的综合治理体系。可见,中国的反腐败制度体系基本上经历了从无到有,从边缘到中心的发展过程。这个过程实际上蕴含了双向制度建设:一是反腐败的专门制度建设;二是国家基本制度的建设和完善。惩治和预防腐败的综合治理体系, 就是力图将两个方面的制度建设有机统一起来,从而形成一个相互协同、相互支撑的制度网络体系。这个制度网络体系也是以政党为中心展开的,具体包括三个层次:党内制度、监督制度和管理制度。
    党内制度体系以民主、监督和惩戒为三大支柱,其中民主扮演着越来越重要的角色, 因为对政党来说,民主不仅能够在反腐败上产生积极成效,而且能够大大提升政党执政的合法性与有效性。就反腐败来说,民主所具有的效力也是双重的:一方面能够起到规范权力,预防腐败的效应;另一方面能够保障权利,起到维护和保障反腐败力量的作用。围绕着民主,党内的制度建设主要集中在两个方面:一是党内民主集中制度,主要保障党内的集体领导体制、决策体制、职位分配体制的民主化与规范化;二是党内的选举与代表制度, 主要保障党员以及党代表在党内的权利、地位与功能发挥。围绕着监督,党内制度建设主要集中在三个方面:一是包括政治局在内的各级党的领导班子接受党代表大会及其代表监督的制度, 如报告制度; 二是以各级纪委为核心形成的党内纪律监督制度,如巡视制度;三是以党员权利行使为基础形成的各种民主监督制度,如信访制度。围绕着惩戒,党内制度建设主要集中在三个方面:一是建立各种形式的反腐倡廉责任制度;二是规范各种纪律处分条例;三是规范纪检机关依法办案的程序与形式。
    监督制度体系不仅是预防腐败的根本制度体系,也是保障党执政合法性的制度基础。所以,不论从哪个角度讲,中国共产党在执政的过程中都高度重视监督制度体系的建设。当然,这其中有个发展过程,其动力一方面来自民主的发展;另一方面来自观念的变化。民主的发展使得权力结构与运行方式发生变化,为监督制度体系的发展提供必要的动力与空间;观念的变化,如政党的执政观念的变化、社会法律意识与权利观念的变化等,为监督制度体系的发展提供了社会基础与创新动力。目前监督体系主要围绕两大维度来构建。一是围绕着监督主体所构成起来的监督制度体系,主要有党内监督、人大监督、政府专门机关的监督(监察、审计、财政等)、司法监督、政协监督、群众监督。监督主体往往是通过多种监督形式来展开监督,如群众监督的形式有:基于知情权所形成的信息公开的监督;基于参与权所形成的决策听证等政策监督;基于表达权所形成的信访监督;基于监督权所形成的批评监督等。二是围绕着监督对象而形成的监督制度体系, 具体涉及的有对干部人事权行使的监督;对司法权行使的监督;对行政审批与行政执法的监督; 对财政与金融活动的监督;对国有资产的监督等。从监督制度体系的建构可以看出,这个体系虽然仍以政党为核心,但其监督的主体和对象已大大超出政党本身, 涉及来自国家与社会的监督力量、监督对象以及相应的制度体系。因而,在构建监督制度体系中,政党、国家与社会是有机统一的,相互借用,相互支撑,共同对权力的运行发挥监督作用。
    管理制度体系建设在预防腐败中的作用常常是不可估量的。管理制度体系合理,能够最大限度地预防与抑制腐败。权力的腐败源于权力的运用,而权力运用与具体的管理制度有关。管理制度的缺陷往往成为腐败的诱因或滋生腐败的温床。所以,预防腐败的基本工作就是要使主要的管理制度健全起来,时刻堵漏补缺,最大限度地控制管理制度可能产生的腐败陷阱, 使国家的基本管理制度不仅能够产生治理效应,而且能够保护公共权力,有利于治理人才涌现。当下党和政府主要关注的管理制度建设有:干部人事制度的改革;司法体制的改革;行政管理与社会管理体制的改革;财税、金融和投资体制的改革;国有企业的改革;包括政府采购、招标制度、土地审批与监管制度在内的社会主义市场体系的建设与完善等。
    很明显,这三大方面的制度是以政党为中心逐渐向外延伸的。就惩治和预防腐败来说,党内制度是根本,监督制度是关键,管理制度是基础,三者都是不可或缺的。这也就意味着政党惩治和预防腐败离不开整个国家制度体系的建设和完善, 同时国家反腐败的制度体系建设也离不开政党反腐败制度体系的健全与有效。这其中的相互依存是客观存在的,问题是在惩治和预防腐败的具体行动上如何定位,这直接关系到惩治和预防腐败是以国家行为为主,还是政党行为为主。事实上,中国反腐败的行动逻辑依然是从政党出发,所以,从根本上来讲,依然是政党行为主导了反腐败。
    (三)反腐败的行动逻辑
    中国共产党明确认为:坚持党的领导,是加强反腐倡廉建设的根本政治保证。基于这样的原则,中国共产党所力图构建的惩治和预防腐败体系的责任和行动第一主体都落实于执政党之上。《建立健全惩治和预防腐败体系2008 ― 2012 年工作规划》(2008)的一些规定充分体现了这一点。比如,规定一:各级党委是反腐倡廉建设的责任主体,担负着全面领导惩治和预防腐败体系建设的政治责任。规定二:严格执行党风廉政建设责任制,党委(党组)书记负总责,领导班子其他成员根据分工抓好职责范围内的工作,实行党政齐抓共管。规定三:各级纪委要充分履行党章赋予的职责,协助党委抓好《工作规划》各项任务的分解和落实,制定实施方案,作出具体安排,健全工作机构,组织有关部门抓好工作落实。规定四:由纪委书记担任同级党委反腐败协调小组组长,加强对重大案件的协调、指导和督办。规定五:坚持依纪依法办案。规定六:加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关的协作配合,完善跨区域协作办案及防逃、追逃、追赃机制,进一步形成惩治腐败的整体合力。从列举的六方面规定可以清晰地看到,惩治和预防腐败体系的构建与运行的方方面面,都以政党为第一主体,并以政党为主导带动国家与社会的相关体系。另外,从这些规定中,我们也可以清晰地看出,案件的调查和定性也基本上首先由党的纪检部门来进行,如果触犯法律,依法惩治也必然是在依纪惩戒之后,而对其法律公诉也是由政党与监察机关联合办公所形成的机构来完成,而在这个机构中,政党是绝对的主体力量。
      
    三、反腐败:走向有领导的多中心体系
    
    反对腐败,建立健全惩治和预防腐败体系,是社会民众的普遍要求,也是国家政权的基本使命。国家一旦在这方面失去基本的作为,也就彻底失去了创造治理的能力。国家政权是建构惩治和预防腐败体系的主体力量,在建构惩治和预防腐败体系的过程中,可能会充分考虑社会的要求与意见,但最终都会从国家政权本身的内在要求与基本特性出发来构建这个体系,以保证这个体系能够最大限度地对国家政权起到维护和保障作用。因为,反腐败的直接目的就是要维护国家政权的基本原则、基本体系、基本力量以及基本使命不被侵蚀或破坏,而因此所必然带来的社会效益并不是反腐败的逻辑出发点。由此可以断定, 中国建构以政党为中心的惩治和预防腐败体系具有其内在的合理性, 它与以中国共产党为领导核心的中华人民共和国政治体系相适应,符合中国政治体系建设与发展的内在要求。
    前面的分析表明, 建构以政党为中心的惩治和预防腐败体系与中国共产党领导人民革命、掌握国家政权以及领导人民建设社会主义国家的革命和建设历程紧密相关,即与中国共产党所进行的“党建国家”的历史逻辑紧密相关。从国家建设的角度来看,“党建国家”是一种国家建设形态,体现为政党是推动国家建设的核心力量与领导主体。政党一方面通过其路线、方针和政策领导和推动国家建设,另一方面则通过其选派的干部掌握国家政权, 运行国家制度和治理国家事务来推动和实践国家建设。于是,“党管干部”是“党建国家”的基本特征。中国的国家建设正在按照中国特色社会主义建设的总体布局展开,努力推进经济建设、政治建设、社会建设和文化建设,这决定了“党建国家”要经历相当长的时期。“党建国家”必然要求“党管干部”,在“党管干部”的前提下, 惩治和预防腐败体系的建构必然是以政党为中心。这也就意味着,尽管改革开放以来,在国家政权建设中, 基于宪法和法律所建构的惩治和预防腐败的法规、机构、机制有很大发展,但惩治和预防腐败体系不论现在还是未来, 都必然还是以政党为中心。这是中国政治体系的内在要求。所以,中国惩治和预防腐败体系的建设和发展, 不仅有赖于民主法治的建设,更有赖于党的建设。从惩治和预防腐败的角度看,党的建设必须以扩大党内民主为出发点,以制度建设为根本,全面建构党与国家、党与社会的关系,优化党内的权力配置,健全党内的各项制度,强化党内的监督体系。党建的水平直接决定以政党为中心的惩治和预防腐败体系的完善程度和运行成效。党建不力, 惩治和预防腐败体系就难有根本成效;而党建的关键是要从制度上解决“党要管党”这个最为根本的问题。解决“党要管党”的难点在于如何把党的自我管理与党“总揽全局、协调各方”的领导使命有机结合起来。从理论与实践来看,这种结合的核心机制就是党内民主制度。健全而完善的党内民主制度, 不仅能够有效规范党内的权力运行和干部行为;而且能够提高党的民主决策、科学决策和依法决策的能力, 从而全面提升党的领导水平与执政能力。从惩治和预防腐败体系的建设与发展来说,
    党内民主制度建设的根本点在于如何从体制和机制上全面完善党的集体领导体制。集体领导体制是中国共产党领导与执政的根本体制和基本特色,这个体制的完善与健全,关系党内民主的运行,也关系国家制度的建设和发展,不论从哪个角度讲,都具有重要的战略价值。
    惩治和预防腐败体系虽然以政党为中心构建,但惩治和预防腐败的工作必须依靠国家政权以及全社会的力量来进行。所以,以政党为中心的惩治和预防腐败体系,必须积极有效地联合国家政权体系以及全社会各方面的力量共同进行腐败的防治。改革开放以来,国家政权体系在依法治国的推动下有了很大的发展,积累了比较丰富的防治腐败的法律资源、组织资源、制度资源和技术资源;与此同时,在市场经济和民主法治建设的推动下,社会力量也日益成熟,广泛的大众参与以及蓬勃发展的社会组织和社会公共空间,已日益成为预防腐败的重要社会基础和监督力量。从世界各国的经验来看,惩治和预防腐败是一项系统工程,需要多方参与、多面监控、多元治理。正如美国学者迈克尔·约翰斯顿所言:“在一个先进的社会里,这些使腐败受到制约的力量并不一定就是那些首先就把腐败置于控制之下的社会力量。有效的法律、惩戒和反腐败态度既是民主和经济发展的原因,也是结果。因此,改革具有重要的社会特性:法律和程序必须与文化价值、公平观念及合法权威相提并论。公民中可能出现的种种反应也必须受到重视。”[7]因此,可以预见,在中国惩治和预防腐败的进程中,国家与社会将扮演越来越重要的角色,发挥越来越关键的作用。这就要求以政党为中心的惩治和预防和腐败体系在未来的建设与发展中, 提升为以政党为领导的多中心的惩治和预防腐败体系。一旦朝向多中心发展,那么惩治和预防腐败体系的组织架构、监控体系和运行方式都会发生一系列新的变化和发展, 其内在的价值原则也会有所变化。必须指出的是,多中心的腐败防治并不是要割裂以政党为领导的惩治和预防腐败体系, 而是要增强国家制度体系和社会参与力量在惩治和预防腐败体系中的相对自主性, 更好地发挥它们各自的优势,使它们的组织、制度与行动也能够形成一个相对独立的体系,从而在政党领导下,与党的体系一起共同发挥惩治和预防腐败的作用。
    
    四、结论
    
    建构惩治和预防腐败体系是任何政治体系建设和发展的基本使命。所以,中国共产党提出建构惩治和预防腐败体系, 不仅表明中国共产党反对腐败的决心, 而且表明中国的政治体系在自我完善和巩固方面取得了实质性的进步与发展。中国的政治体系赋予了惩治和预防腐败体系的中国特色, 即形成了以政党为中心的建构原则。所以,中国惩治和预防腐败体系有其独特的价值基础、制度体系和行动逻辑。但从发展的角度看, 这个体系还需要进一步充实和完善。中国惩治和预防腐败体系充实和完善的方向是形成以中国共产党为领导的多中心的腐败防治体系,充分发挥国家政权与社会大众在惩治和预防腐败中的作用。基于党的领导地位,党的惩治和预防腐败体系依然扮演决定性角色。为此,中国共产党必须更加全面地加强自身建设,从体制与机制上落实“党要管党”的原则,而其中围绕着健全和完善集体领导体制的党内民主制度建设具有关系全局的战略意义。
    
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■ 本文责编: frank
□ 文章来源:本文转自中共中央党校学报 2009.4,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。
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