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选择字号:   本文共阅读 1323 次 更新时间: 2009-09-20 20:35:50      添加到我的收藏
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袁刚:精兵简政与精简机构
·袁刚
标签: 精兵简政 精简机构

    【摘要】中国政府行政改革几十年的经验说明,不减人头、不敢触动既得利益群体的所谓“精简机构”,是避重就轻被扭曲了的改革,沒有对症下药,具有明显的缺陷。行政改革应全方位,参考古人“精兵简政”的思想,既减机构,也减人减事。
    【关键词】精兵简政 精简机构 行政改革
    
    毛泽东《为人民服务》一文不仅阐明了政府为人民服务的宗旨,而且此文还提到当时延安一位非党绅士李鼎铭先生,他向共产党边区政府提出了一条非常好的建议,为毛泽东欣然采纳并加以表彰。这条建议即“精兵简政”。
    我国自改革开放以来一直在进行以“精简机构”为主要内容的行政体制改革,但是陷入了精简、膨胀,再精简、再膨胀的怪圈,两三年一个循环。从上世纪八十年代至今改革接近十次,成效都不显著。精简机构与精兵简政都是讲“精简”,但内涵有所不同,侧重点也有所不同。精简机构主要是对政府部门机构的省并增减,人员的精減是次要的。我国当前推行的“大部制”改革,就属于精简机构的范畴。但精兵简政首先考虑的是减员,提高兵员质量,此外还要简政,也就是简化政务,同时也要减少机关和行政层级,是一个更全面的“精简”工程。精简机构与精兵简政可以说是行政改革中的两种不同思路,本文拟对二者作些比较并就我国当前行政改革提出自己的看法。
    
    古代王朝的精兵简政
    
    精兵简政是先秦兵家提出的一项治军治国思想,在孙吴兵法中有不少论述。孙武和吴起都强调军队组织编制的精简,强调组织功效,“治众如治寡”,合军聚众,兵非益多,兵员要训练有方,讲究效率。吴起在提出组织“选锋”、“练锐”编制精兵的同时,还主张“法令省而不烦”,即“简政”。减少不必要的官僚层级,排除食利阶层的政治干扰,使政令贯通,凡战即可“令不烦而威震天下”。兵家思想的精髓就是讲究效率,讲以最少的付出获取最大的收益,精兵简政体现的就是兵家效益思想。
    精兵简政作为一项国策不仅用于治军,而且自古就多次被用作治国方略,也用于指导政府行政体制改革。精兵简政之用于政改,其要点在紧缩政府机关,精简政府官员。西汉王莽乱政,“慕从古官”,滥封官爵收买人心。都下谚语称:“烂羊胄,骑都尉;烂羊头,关内侯。”莽新政权被推翻后,东汉光武帝因连年战乱,土地抛荒,为减轻百姓负担维持新朝统治,实行了精兵简政方针,裁汰冗兵冗官,节省国家开支。建武六年(公元30年)诏曰:“夫张官置吏,所以为民也。今百姓遭难,户口耗少,而县官吏职,所置尚繁;其令司隶、州牧各实所部,省减吏员,县国不足置长吏者并之。”一年就裁并400多个县,裁减官吏数万人,“吏职减损,十置其一”。次年光武帝又诏军吏“还复民伍”,挂印解甲当普通老百姓。《通典·职官志一》评论此事:“光武中兴,务从节约,并官省职,费减亿计。”精兵简政措施很快稳定了政局,使东汉初民众得到休养生息,“而四海从风,中国安乐也”。
    隋唐王朝也多次实行精兵简政的改革。隋统一时就推行了省并郡县措施,隋文帝下令把地方政区由州、郡、县三级减为州、县两级,裁撤了五百多个郡,后又裁并州县,“罢州县乡宫”,大幅度地减少州县两级官吏编制,改变了官场“民少官多,十羊九牧”的局面。唐太宗也省并州县,并省有司,裁减地方官员。中央机关官员也由两千余人裁减为643人。“量才授职,务省官员。”精简不仅节约了行政开支,而且提高了行政效率。澄清吏治是唐王朝得以强盛的重要政治前提。
    然而精兵简政往往只是王朝开创时的权宜措施,王朝稳定后官僚群体很快就会膨胀,出现卖官鬻爵,官场腐败。宋朝有所谓“三冗”,即冗官、冗兵、冗费,官多兵多耗费多,使朝廷不堪重负。史尧弼《冗官策》列举冗官“无其事而虚设其官,无其功而空食其禄”,“坐无事之人而食有限之禄,尽无穷之欲而尽有穷之财,海内所以虚耗,国用所以凿空。”官吏奔竞运货赂于权门,槌民肤、剥民髓,使国家“积弱”“积贫”。王安石变法就是要革除“三冗”弊政,其思路可以用精兵简政来概括,寓兵于农,裁汰冗兵冗官,精简政府机构,使财政收支好转。但改革受到既得利益的官僚集团的抵制,官员名称、机构名字是改了,但人员减不下去,编制以外的“员外”之官多如牛毛,精兵简政变成了单纯的精简机构,改革最后以失败而告终。
    
    现代中国的精兵简政
    
    延安时期,贫瘠的陕北要供养边区数万党政军人员相当困难,因此中国共产党一方面领导人民在南泥湾开荒,解决部分给养,另一方面精兵简政,减少“吃皇粮”的人数。在革命战争年代,艰苦奋斗相对容易。但新中国成立后,干部事实上掌握了权力,生活上与群众很快拉开了档次,再精简人员就困难了。共和国治理的主体是大批党政干部,特征是其官僚政治制度移植于苏联模式,广设机构,党管干部,干部统管一切行政事务。政府机构日益庞大,干部数量日益增加,到文革时与宋朝“三冗”已不相上下。
    改革开放之初的行政改革,首先要解决的就是冗官冗兵冗费问题,其思路就是精兵简政,以挤出资金搞建设。邓小平复出后主持的几件大事之一就是军队“消肿”,裁军百万,解决冗兵问题,成效显著。但要解决冗官问题就不那么顺利了。早在1982年1月邓小平就提出精简机构,说涉及大约4500万干部。但由于牵涉既得利益,因此阻力重重。军队“消肿”易行是由于军队干部可转业地方,但地方干部无处转移。于是精简改革只能是紧缩政府机关,政府官员则始终无法彻底精简。干部总量不减,则政府机构减了又膨胀,精兵简政扭曲为单纯的精简机构,实际意义并不大。
    精兵做不到,简政又如何呢?简政即简化政务,让政府从不该管的繁琐事务中解脱出来,摆正政府的位置。上世纪九十年代由于受西方新公共管理理念的影响,“小政府,大社会”主张受瞩目,政府放权限权,“不找市长找市场”,其实质就是“简政”。但言易行难,事实上,只有政企分开取得了一定成效,“小政府”只是停留在学术研究的层面,在实际行政中见不到踪影。
    “简政”并不比“精兵”好办,古人对此也多有讨论。例如隋宰相牛弘与学者刘炫反思“刀笔吏”年久长奸,因“事繁政弊”,而使“老吏抱案死”。刘炫认为强化对官吏的管理,“大小之官,悉由吏部,纤介之迹,皆属考功”等措施并没有什么效用,而“省官不如省事,省事不如清心”,因此要求统治者清心寡欲,最后归结为道家的无为而治。刘炫等人的见解在古代一直受到正面肯定,但在实际行政中却办不到。现代社会行政事务日益增多,政府无为更不符合时代要求,无为政府并不是有限政府。政府从不该管的繁琐事务中解脱出来不等于政府无为,现代政府都应是有为政府。但有为政府绝非人浮于事的冗散大政府,精兵简政要求的是有效率的小政府,人员要精要专要有业务水平,这就要求裁减冗员,是没有人吃闲饭的办事干练的服务型政府,凡不能提供公共产品不能为人民服务的机关,可以统统精简。
    
    行政改革的现实障碍
    
    历次机构改革使政企不分的状况有所改变,但党政不分的情况尚难以触动,甚至政社不分也难以改变。中国政府从中央到地方上下对口的僵化的“条块”结构,也催生出许多冗散机关,比如华北平原某县境内没有森林,县政府却设有林业局,行政职能虚设,但官多兵少,人员大多是闲职。而这没有林业的平原某县林业局居然还是个肥缺部门,靠批木材及挂靠其下的木材公司上交红利,工资以外的“经济效益”还不错。另如没有江河湖泊的县设有水利局以便与上级“对口”,这种无事衙门在县区所在多有。
    有行政权力的政府机构日久天长也就有了本部门的利益,考虑的不是服务社会,而是单位“创收”,从本部门利益出发,维护与谋取本部门私利,这种状况越往基层越突出。
    部门利益膨胀使得机构臃肿,编制减不下来。党政机关之外还有事业单位,也都是干部编制,造成分权不清、职责混乱。于是乎人浮于事,“无其事而虚设其官,无其功而空食其禄”的状况十分普遍。冗官在基层数量更多,看得见摸得着,人们早已“司空见惯”。
    
    以精兵简政取代单纯的精简机构
    
    1997年,时任中共中央总书记江泽民在“十五大”报告中提出机构改革,并提出要完善公务员制度。1998年国务院总理朱镕基再次推行精简机构,由中央政府部门带头实行。2002年温家宝总理上台答记者问时也叹息官多难办,仍坚持精简机构。2005年国家公务员法出台,全国公务员定编700万,还有3000多万干部属于“事业单位”,要逐步推向市场,不再吃“皇粮”。但如何进入市场,至今困难重重。工人可下岗,干部却不能下岗,岗闲无事,但工资、公费医疗一样都不能少。目前,公务员的身份界限还难以划分清楚,党的干部、群众组织甚至民主党派干部都被列入国家财政工资预算,精简机构却很少有人被精简下来。到2008年“十七大”推行“大部制”改革之时,其思路仍然主要是精简机构,省并机构,不减人头。
    国务院部委从1982年的100多个紧缩到2008年的27个,减得不能再减了。但地方却是越到基层问题越严重,官员人数总量减不了。中央干部裁减可下省市、省市下县区、县区下乡镇,到了基层却下不去,全国干部总量未减反而年年增加。该精简的不精简,不该精简的却“一刀切”,其结果就是减了又扩,扩了又减。况且还有“隐形超编”,即从外部“借调”或用不要编制的办事员,有如明清时代的“绍兴师爷”。这种情况在基层相当普遍,有记者调查发现,越是落后地区的人越想挤入官员队伍,因为看到“只有官员才能活得既轻松,还能有钱拿,特威风”。于是跑官、买官、卖官现象不时发生,造成官场腐败。
    据成都商报2009年8月12日报道,偏僻的湖南省溆浦县行政机构林立,全县吃财政饭的人数高达3万。为安置冗官,在县乡之间增加一个行政层级,设“七站八所”办事处,县林业、财政、计生、国土、经管、农机、畜牧等部门均在乡镇设派出机构站或所,云集了大量吃财政饭的冗员。上班更是“三天打鱼、两天晒网”,且领导比职工多,十牧九羊。2008年10月底,全县共查实在编不在岗人员达1354人。有关数据显示,2007年,溆浦县地方财政收入1.7亿元,财政支出却高达7.86亿元。养活众多吃财政饭的冗员,主要还得依靠上级拨款。
    中国政府行政改革几十年的经验告诉我们,不减人头、不敢触动既得利益群体的“精简机构”,是避重就轻被扭曲了的改革,没有对症下药,具有明显的缺陷。行政改革应全方位,既减机构,也减人减事。不简政,“事繁政弊”,机构减了也无济于事。官事不省,人员也省不了。而70多年前非党民主人士李鼎铭先生提出并受毛泽东肯定的“精兵简政”建议,则是比“精简机构”更高明的改革思路,只有精兵简政才真正能解决冗官冗费难题。当然,减人减事减机构的“精兵简政”改革,必然涉及政治体制,涉及意识形态,比如挂名“群众组织”的准政府机构首当其冲要被裁汰,不给“皇粮”吃,这样的改革比起紧缩机构的“大部制”改革来,其意义要大得多,成效也必然更显著。
    重温毛泽东《为人民服务》一文,对不符合服务型政府要求的冗官冗费弊政,理应义无反顾大刀阔斧地进行革除。连古代汉光武帝、隋文帝、唐太宗都能以“精兵简政”措施来澄清吏治,且毛泽东也首肯并釆纳过的“精兵简政”办法,有过显著的成效,我们还有什么顾忌不敢使用呢?我国当今政府体制改革正处于攻关阶段,是不是可以参考古人“精兵简政”的思想,不再在“精简机构”上兜圈圈,换一个思路,不做表面文章,切实有力地理顺政府与社会的关系,澄清吏治,把建立服务型政府真正落在实处。
    
    (作者为北京大学政府管理学院教授)
    
    延伸阅读
    新中国成立以来的历次政府机构改革
    
    改革开放以来,中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。目前,国务院组成部门为27个。
    1982年以来的几次政府机构改革实践,积累了一些宝贵的经验:坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标,把转变政府职能作为机构改革的关键;坚持精简、统一、效能的原则,把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务;坚持机构改革与干部人事制度改革相结合,优化干部队伍结构;坚持统一领导,分级负责,分步实施,从实际出发,因地制宜地进行改革。
    1993年3月22日,第八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案实施后,国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到共59个,人员减少20%。1993年4月,国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个,办事机构由9个调整为5个。国务院不再设置部委归口管理的国家局,国务院直属事业单位调整为8个。此外,国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。
    1998年3月10日,九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。根据改革方案,国务院不再保留的有15个部、委;新组建的有4个部、委;更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外,国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
    2003年的政府机构改革是一个转折点。之后的政府机构改革,以科学发展观为价值导向,以建设服务型政府为目的,以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标,以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。正是在这个意义上,党的十七大报告中提出,“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”。2003年以前的改革开放时期,政府既创造环境,又在直接创造财富;新的时代发展对政府提出的新要求是,“政府创造环境,人民创造财富”。
    2008年3月11日,十一届全国人大一次会议听取了国务委员兼国务院秘书长华建敏关于国务院机构改革方案的说明,3月15日,会议通过关于国务院机构改革方案的决定,批准了这个方案。这次国务院机构改革的主要任务是,围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制,合理配置宏观调控部门职能,加强能源环境管理机构,整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制,以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。


■ 本文责编: frank
□ 文章来源:本文转自《人民论坛》2009年第21期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。
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