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选择字号:   本文共阅读 840 次 更新时间: 2009-09-20 20:58:46      添加到我的收藏
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唐贤兴:中国治理困境下政策工具的选择对“运动式执法”的一种解释
·唐贤兴
标签: 运动式执法

    各种批评观点的局限性
    
    为了揭示政府在制定公共政策时是如何进行政策选择的,我们必须对政策工具(policy instruments) 进行系统的考察。为了有效地制定公共政策,政策制定者“必须理解他们自己可能采取政策工具的范围,同时也理解在这些不同政策工具之间存在的某种差异”[1]。“运动式执法”是到目前为止中国政府最为依赖的一种治理手段,是一种针对管理中的一些顽症进行集中整治的方式,因而表现出临时性、间断性和强制性等特征。
    在政府部门乐此不疲又不假思索地采取这种政策工具的同时,学术界则对这种治理现象提出了尖锐的批评。研究者们对运动式执法所持的批评与否定态度惊人地一致,很少认识到这种带有必然性的治理方式还存在着某些方面的积极功能。特别是,对本来具有临时性特点的运动式治理何以在实践中会演变成一种常态化的政府管理方式,现有的理论研究缺乏深入的探讨。实际上,隐藏在这个问题背后的是中国治理过程所面临的困境,其中,政策工具的选择困境尤为突出。
    一些分析者指出,运动式执法的基本过程存在着一个无法跳出的“轮回”:震惊社会的重大恶性事件发生→领导做出重要指示→政府有关部门召开紧急会议,部署专项整治行动→执法部门展开声势浩大的检查、处罚行动→总结表彰,宣布专项整治取得了丰硕成果[2]。也许这是运动式执法这种治理模式受到广泛批评的原因所在。因为每次运动式执法所达到的“成果”只是行动本身所规定的目标(也就是政府管理中的“指标”),指标的实现并不等同于问题的解决。这可以看出,那些对运动式执法持批评态度的理论观点实际上存在着其自身的悖论:对政府用非常规的方法来解决社会问题抱着很高的期望。但中国的现实是,很多社会公共问题从根本上来说超出了政府管理部门本身的能力范围,在社会发生快速转型、政府与市场和社会的关系发生巨大变化的现实趋势下,政府若再像以往那样扮演唯一的治理主体已经不能满足解决公共问题的需要了。因此,每次运动式执法为下一次类似的行动提供了契机——当问题的严重性积累到一定程度后,下一次运动式执法便到来了。
    对于运动式执法的后果的批评,大致有这样一些代表性的理论观点:第一,带有人治色彩的运动式执法有悖于法治精神,损害了法律的权威,同时也是一种反市场的行为;第二,具有形式主义特征的运动式执法,既助长了政府执法的随意性,降低政府信用,又助长了违法者的投机心理,是一种浪费行政资源但效率低下的“头痛医头、脚痛医脚”的管理方式;第三,效率和工具主义取向的运动式执法,往往导致执法的公正性缺失以及对人权的侵害。
    如果是泛泛而论,这些批评在一定程度上无疑是正确的,但是,当我们把运动式执法放到具体情境下进行分析的时候,那么,有关的批评就存在着一些问题。任何类型的政府治理在回应环境挑战时都会选择相应的政策工具,而且一般而言,特定的政策工具都是针对特定的问题的。政府在回应环境的需要和压力而做出决策时,选择什么样的问题进入政策议程,选择什么样的政策工具来解决问题,必然受到多方面因素的制约,而不可能是纯粹主观随意性的行动。考虑到在现代化过程中政府能够运用的资源相对来说总是有限的,因此,运动式执法希望能在资源限制条件下尽快解决问题也应该可以得到理解,何况运动式治理本身具有一定的社会动员功能。从公共管理的角度来说,中国在治理过程中一直缺乏有效的政府间合作机制,而从成熟的治理机制的要求来说,政府间的合作关系至关重要。运动式执法至少在一定程度上可以成为促成政府间合作的一个因素。
    本文从政府决策中对政策问题的确定、资源短缺条件下的政策工具选择和增进政府间合作这三个角度,对运动式治理的必然性、客观价值以及这种治理方式面临的困境进行分析,并试图对一些反思和质疑运动式执法的理论观点重新进行检验。
    
    公共问题的多样性与决策问题界定中的政府偏好
    
    运动式执法的一个主要特征是有关部门在短期内最大限度地动员自身资源,对某些管理顽症进行集中清理整顿。这就很容易引起人们的质疑:既然政府在日常执法中经常说“一抓就灵”,为什么平时不抓?为什么经常声称对违法行为要“露头便打”,又为何常常“养鼠成患”?作为对现象和事实的描述,这些质疑本身没有什么过分之处,但如果我们从实际的决策过程来思考,那么,对那些管理顽症进行集中整治并不是政府治理过程中的反常现象,相反,在相当程度上存在着某种必然性和必要性。
    公共政策制定的第一步工作是明确界定政策问题。然而,由改革开放所推动的社会转型在相当程度上是一个问题增生的过程,即随着经济的快速发展,需要由政府来解决的问题越来越多,表现出高度的复杂性、异常性和相互依赖性的特点。这使得政策的执行存在马兹曼尼安和萨巴蒂尔所说的“技术性困难”[3]。比如在环境保护问题上,在为消除污染而设计政策时,我们必须承认几乎没有什么可用的办法能使其中的目标彻底实现,因为这涉及到一系列的政策制定和执行;再如经济发展战略的调整,产业结构的设计,技术创新,以及人们行为的改变。面对有着多方面根源的社会公共问题,要设计一个单一的政策和采取某种单一的政策工具,在通常情况下可以被认为是徒劳无功的。
    政府在治理中面临的一个实际困难,是在众多问题中选择什么样的问题进入决策议程。究竟什么样的问题可以进入政府决策议程,政府又将采取什么样的政策工具来解决这些问题,受到很多方面因素的制约。以发展经济为中心的改革战略,实际上为公共决策设定了问题进入政府议程的特定模式。受到资源相对缺乏的制约,政府在决策时必然要对哪些问题是公共决策问题和哪些不是做出选择,也就是说,并非所有的问题都能进入政府的议程。即使引起政府重视的那些问题,在进入决策议程时也存在着一个轻重缓急的优先次序排列问题。对于运动式执法要解决的那些问题,可能存在着以往政府主观上不予重视的因素,但更主要的原因往往在于,这些问题在特定的决策时间范围内还排不上政府的议程。当一些社会问题和矛盾越来越严重,产生了具有相当影响的事件,政府面临来自公众越来越大的压力时,这些问题就容易进入政府议程,按照约翰·金登的说法,这时候解决问题的“政策之窗”打开了[4]。这时候之所以需要集中相应的资源,在短期内对日益严重的公共问题进行集中整治,原因就在于迫切需要政府在“政策之窗”被打开的时候抓住机会迅速采取行动,否则机会稍纵即逝,会错过解决问题的时机。因此,按照心理学家的说法,在对运动式执法进行批评的时候,批评者经常容易产生“旁观者迷”的认知偏差,其中的一些批评就难免失之公正。
    其实,无论是什么样的政治和决策体制,现实中的大多数决策往往是在模糊性状态下做出来的。科恩等人早在1972 年就提出了政策选择的“垃圾桶模型”(Garbage CanModel),认为政策制定过程是一个“有组织的无政府状态”[5]。一方面,“有组织的无政府状态”意味着,决策必然包含着巨大的模糊性。模糊性是一种“对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态”[6]。对于决策而言,多种思考方式的存在经常会带来含糊、混乱与压力,其背后的利益关系也许是不可调和的。如上海市2007 年7 月展开的整治群租房的集中执法行动,在决策过程中就面临着不同利益、偏好与价值观的冲突。据来自决策部门的信息,当时在进行决策时,一些决策者认为群租房危害到公共安全,加大了政府治理的难度,因此必须予以坚决打击;而另一些决策者认为,要求整治的声音主要来自社会中的一些强势群体,而鲜有处于弱势地位的群租客的利益表达,因此,纯粹的打击无助于问题的解决。
    另一方面,“有组织的无政府状态”意味着,决策者的偏好是成问题的。中外大量案例表明,政策制定者不仅几乎从来没有非常清晰地阐述其政策目标,而且经常因时间的限制而匆忙做出的决定并未弄清其偏好究竟是什么。如,为期30 天的北京市整治黑车的“狂飙行动”(2006 年5 月) ——这一行动被有关专家称之为“运动式行政执法的典型范例”——要达到的政策目标是杜绝黑车,但是,在多长时间里、在哪些区域杜绝黑车现象并没有得到明确的阐述。尤其是,落后的城市公共交通体系是黑车泛滥的一个深层次原因,但如何改善和解决这个问题,并没有被当作是整治行动需要考虑和解决的问题。在上述两个情况下,决策者并不清楚什么才是公共政策真正需要解决的问题,而且政策问题的界定常常是模糊的且不断变化的。既然政策问题和政策偏好都不清楚,决策者也就不可能选择能够带来最大净收益的政策工具[7]。
    
    管理资源的匮乏与政策工具的选择空间
    
    政策工具理论告诉我们,多种政策工具的存在以及它们之间的差异性,说明大多数政策工具在技术上都是可替代的。这就意味着,尽管一个政府部门或机构可能对一些特定的政策工具存有偏好,但任何选定的政策工具不能单独发挥作用,而必须与其他政策工具配合使用。但转型时期中国政府治理面临的另一个困境是,面对市场失效和社会失序,政府除了采取运动式执法这种手段之外,几乎不存在可供选择的其他政策工具。
    前述问题的不断增生并不是我们理解政府选择治理手段的充分条件,但问题的增生加剧了中国超大规模社会的资源稀缺与需求满足之间的紧张关系,对治理手段的选择产生了直接的规定性。超大社会的属性对于实现政府治理构成了一个特殊的条件。当然,社会资源总量不能满足社会总体需求的矛盾性,并不一定必然导致社会紊乱、失控和无序,比如在计划经济的大部分时间里就是这样。改革后之所以出现很多领域的失控和失序状态,不仅在于资源总量不足以满足超大规模人口日益增长的需求,更在于资源分配的方式出现了问题,比如大量黑车和群租房问题的出现,在相当程度上是对稀缺资源的分配不公正的结果。这就是社会转型时期政府所面对的问题特性的本质所在。
    政府治理特定社会问题所需要的资源是多样的,包括政府管理部门自身所拥有的物质性资源(人、财、物等),也包括不属于政府所拥有、但通过一些制度化的安排(比如社会动员,合作制度等) 能为政府所用的“非政府资源”(比如市场机制、非政府组织、民众个人的力量,等等)。后者更多地表现为制度资源,因为民众对政府及其管理行为的认知和态度、公共部门与私人部门之间的关系状况,都将对政府的治理行为产生重要的影响。
    但是,就中国超大社会的治理条件来说,物质性资源(相对于需求来说) 总是有限的。在民主和法治不断进步的背景下,政府要取得并拥有物质性资源将被严格控制在制度的范围内。然而,日益增长的人口及其需求对政府提供公共服务提出了严峻的挑战。由此使运动式执法作为资源稀缺条件下纠正市场失效和社会失序的一种权宜之计,便经常成为政府治理的工具。
    从最终解决问题来看,绝大多数运动式执法是无效的。为缓解环境的压力,同时为了塑造自身的合法性基础,政府必须尽最大努力来解决复杂的社会公共问题。这就需要运用一定的社会动员机制,从社会中汲取资源以弥补自身物质性资源的缺乏。在中国,运动式治理虽然是政府比较拿手的经验手段,也体现着一些严重的人治色彩,但我们不能怀疑在资源匮乏和制度能力不足的背景下,运动式治理所具有的社会动员功能。
    强调通过动员促使人的观念和行为发生变化这一点非常重要。决策者总是希望通过实施公共政策来改变目标群体的需求与偏好,从而改变和塑造人的行为。超大社会意味着任何一项公共政策或政府计划都将面对着庞大的目标群体。目标群体的规模越是庞大和多样,要想用预想的方式来影响目标群体的行为就越困难。但是,目标群体的规模不是影响政府采取运动式治理的充分条件,公共政策使目标群体的行为发生改变的程度是更重要的因素。使人的行为发生改变的程度越低,政策实施的难度就越大,这时候采取运动式执法,就是要通过强制性实施公共政策以便塑造人的行为。在社会转型过程中,经常出现公民漠视社会基本规则的情形。根据法社会学的观点,任何规则都是通过制裁或惩罚而起作用的,没有制裁功能的规则是没有意义的。在遵守规则还没有成为人们的社会习惯的背景下,治理机构选择运动式治理,希图通过“重拳出击”、“从重从严从快”所产生的威慑效果来达到保证秩序的目的,尽管存在着过度使用或迷信惩罚的危险,但不失为一种驱使人们遵守规则的可行途径。因此,我们不能忽视运动式执法所包含的警示价值。从这个意义上来说,可以将政策工具的建立——实施运动式执法,看作是一种重新达成规则合法性的努力。
    从有效治理的制度资源来说,运动式执法在一定程度上也具有一定的动员功能,尤其在社会转型过程中更是如此。真正的社会动员由社会多元主体协同参与,政府借此能够有效使用各种非政府资源。在这样的社会中,国家拥有迈克尔·曼恩所说的强大的“ 基础性权力”(infrastructural power),即国家能够渗透到公民社会、并经由与公民社会的制度化协商而合理地执行政治决策的能力[8]。在公民社会比较成熟、市场比较发达、法治比较健全的国家,政策等规则之所以能有效执行,就在于国家具有这方面的“制度能力”(institutional capacity),能有效地动员到各种社会资源。但是,在中国改革以来的转型时期,虽然市场化、公民社会、民主和法治等力量在日益成长,但国家可资利用的非政府资源依然很有限。在上海整治群租房的案例中,社区内的公民社会力量,比如业主委员会和物业管理机构,由于制度和职能上的局限而无法成为与政府具有同等能量的治理者。在这样的背景下,政府只能运用其法律上的国家自主权自行采取行动,而不存在与公民社会的制度化协商。但这并不意味着运动式执法会妨碍多方治理主体之间的协商、沟通和相互学习。如,在群租房整治行动中,政府已经开始日益依赖社区力量来达到治理的目标。
    
    政府部门间合作的缺乏与运动式执法
    
    管理者在任何情境中的选择,决定了组织是否能够适应环境、影响环境或者试图减轻环境对自身的影响。在当今社会,各种组织所面临的是更加复杂和不确定的环境。“研究组织变革的主要困难是组织所处的环境本身在变化,而且变得越来越快,越来越复杂。”[9] 这就意味着,组织必须建立一个“更有适应性的反应系统”,以随时准备适应环境的变化,否则它就无法获得环境的支持,巩固其合法性基础。
    但问题是,中国当下在治理过程中并不具备这种性质的组织系统。就政府结构来说,能够充分实现政府间的有效合作、且这种合作机制是制度化的,那么,政府就能不断提高回应环境挑战的能力。在中国,变革现有的政治体系来达到充分的政府间合作,尚需很长时间的探索。政府经常采取运动式执法的治理模式,很多时候是在缺乏政府间合作的情况下回应环境变化的不得已手段。而令一些批评者想不到的是,正是这样的权宜之计却具有一定的增进政府间合作的功能。
    当今组织所面临的变动不居的环境,决定了很多公共问题无法依靠政府的一个组织来解决。实际上,众多运动式执法的案例显示,政府内各部门之间的协调与合作是解决公共问题的必要条件之一,但同时也是没有很好解决的问题。需要去进一步研究的问题是,在一个行政区内,面对那些跨越部门的横跨性公共议题(cross- cuttingissues),究竟是什么原因使得各职能部门之间没有进行有效合作,以至于在问题变得越来越严重之后非得要以运动式执法的方式来解决?目前的研究还很不令人满意。不过,我们可以从部门间合作得以产生的条件中看到其中的一些基本轨迹。
    首先,资源的制约是形成部门之间合作或不合作的一个重要因素。组织寻求合作或者是为了获得维持生存的必要资源,或者因为存在资源互补。横向部门之间合作关系的一个重要内容是交换资源。这是因为每个政府部门所分配的和所能汲取的资源(包括人力、财力、时间、权威等等) 都是有限的,它们必须相互依赖,彼此运用其他部门的资源来达成它自己的目标。资源分割造成的资源依附和交换,实际上强化了政府部门之间的相互依赖,意味着在治理过程中的合作会给各部门带来不同程度的获益。但这并不意味着合作总是会自动地出现(即使每个部门都意识到合作会给各方都带来利益),因为实现合作的动力在不同的部门之间存在着差异。一般而言,资源相对丰富的部门(合作中的资源贡献者) 的合作愿望没有资源相对短缺的部门(合作中的资源需求者) 来得强烈,因而,经由合作实现的绝对收益和相对收益在不同部门之间存在着差异。在中国目前的政府结构中,部门之间的资源依存度较低,通过资源交换实现互惠、或者提高内部效率和降低交易成本的诱因不足。一些政府部门在面对其他部门的合作需求时,既存在着合作耗费时间的认识,也存在着“多一事不如少一事”的心态。这可以说明很多部门缺乏按规则办事的能力。
    其次,为了减少外部环境的不确定性从而获得组织的正当性地位,是组织间合作的又一大诱因。环境的复杂性和不确定性制约着组织目标的实现。由于存在着环境系统的变化及其与组织之间的相互作用,大多数组织存在着合理化和生存合法化的压力,可以说,组织达成目标的努力影响着它从较广的社会中接受资源投入的能力,从而使它的生存合法化。而迫于合理化的压力,大多数组织都急于衡量自己的效率。从合作的角度来说,环境的复杂性影响着组织间的关系,组织提高对环境的适应力需要通过组织之间的合作来实现。这是因为,当今社会所面临的很多重大社会或环境问题——组织及其管理者的目标环境是复杂的,它们无法由一个组织来解决,而需要许多复杂组织进行共同的努力。在中国的政府治理中,很多政府部门在应对环境变化的挑战时,往往采取以不变应万变的姿态,并以各种各样的行动(比如检查、评比等) 向公众发出“我在做事”、“管理有效果”的信号,以此证明机构自身存在的合理性和合法性,至于治理的效率以及社会对这种治理行动的认同,经常不是治理者所关注的问题。因此,合作与协作的需求并不强烈。
    人们一般把政府部门之间缺乏良好的合作机制,看成是采取运动式执法的制度根源。长期以来,机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮推诿、管理真空、恶性竞争等等话语,被很多研究文献用来描述和批评中国的政府治理,这在一定程度上说明政府及其部门之间缺乏良好的合作机制。就制度作为自变量来说,这是十分重要的。制度和机制的重要性在于塑造和规范行为体的行为。合作——无论是政府部门之间的,还是政府之间的——都是改变目前政府部门各自为政、利益争夺和互相扯皮现象的一个关键手段。但是,要使制度能够促进部门之间的合作,制度本身还应当被当作因变量来看待。也就是说,我们还应该思考的重要问题是,这样的制度究竟如何得以形成。
    有效的合作机制建立在参与合作的各方存在着内在的相互间需求的基础上,是经过行为体之间多次的博弈和妥协而达成的共识性安排。塔波特指出:“当合作成本或交易成本较低,或从共同提供的公共物品中所获得的预期收益大于预期成本时,地方政府间倾向于自发性合作;当协商成本过高时,地方政府缺乏共同提供公共物品的激励,中央政府可以通过统一的意识形态诱导地方政府间的合作,来满足公共物品的供给”[10]。这一观点对于我们理解运动式执法过程中的部门关系是有启发意义的。在目前的科层制组织结构中,由于交易成本过大,部门之间不太可能产生自发的合作。这样,当一些公共问题越来越严重(如果存在合作,原本是可以避免的,至少可以降低其严重性),各种政策工具的效能又丧失殆尽,公众和政府自身都无法容忍的时候,高一级的权威机构便协调多个政府职能部门,迫使它们进行合作。如北京市整治黑车的案例中,参与这一治理的政府相关部门就达到14 个之多。这种合作不是出于相关部门的自发和自愿。但作为政府最后的一个政策工具,决策者和政策实施者都希望经由运动式执法能达到部门间合作的目的,哪怕是甚为短暂的合作。从这个意义上来说,运动式治理是作为一种政府间的合作机制而产生的,一些论者甚至把它看作是行政合作的高级形式[11]。
    很多客观方面的情景决定了政府有理由采用运动式执法这种广受批评的政策工具。但在批评的同时,我们也应该看到政府在治理过程中面临着很多困境。社会和大众对政府解决公共问题寄予了厚望,但对业已存在的复杂的公共问题,政府却面临着资源不足、不发达的公民社会无法提供帮助、政府体系内部各部门又不能实现协调与合作等多方面的尴尬。由于运动式执法有着一定的提出政策议程、动员社会资源、推进部门合作等方面的功能,加上政府长久以来对这一政策工具的熟练运用,具有临时性特征的运动式执法变成了政府常态的管理模式。政府自身不可能没有意识到,运动式执法无法从根本上解决问题,实施的结果还会带来负面影响。但为了回应愈来愈难以驾驭的环境的挑战,除了运动式执法之外,当前和今后切实可行的行动方式及其制度安排又是什么呢?这有待政府和社会改革的实践做出进一步认真的探索,同时也应该成为严肃而有责任性的学术研究的一项任务。
    
    参考文献:
      [1] 盖伊·彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘. 公共政策工具: 对公共管理工具的评价. 顾建光译. 北京: 中国人民大学出版社, 2007: 2.
      [2] 朱晓燕、王怀章. 对运动式行政执法的反思. 青海社会科学, 2005 (1) .
      [ 3] Daniel Mazmanian、Paul Sbatier. Implementation andPublic Policy. Glenview: Scott, Foresman, 1983:21.
      [4] 约翰·金登. 议程、备选方案与公共政策. 丁煌等译.北京: 中国人民大学出版社, 2004: 231-239.
      [5] Michael Cohen、James March、Johan Olsen. A GarbageCan Model of Organizational Choice. Administrative ScienceQuarterly, 1972 (17) .
      [ 6] Martha Feldman. Order Without Design: InformationProduction and Policy Making. Stanford:Stanford UniversityPress, 1989:5.
      [7] 尼古拉斯·扎哈里尔迪斯. 模糊性、时间与多元流分析. 保罗·萨巴蒂尔. 政策过程理论. 彭宗超等译. 北京: 三联书店, 2004: 96.
      [8] Michael Mann. The Autonomous Power of the State: ItsOrigins, Mechanism and Result. Archives of EuropeanSociology. No. xxv, 1984:185-213.
      [9] F.E.Emery、E. Trist .The Causal Texture of OrganizationalEnvironments. Human Relations, 1965 (18) .
      [10] Charles Tiebout. A Pure Theory of Local Expenditures.Journal of Political Economy,1956 (5) .
      [11] 李延、罗海峰. 行政合作新论. 前沿, 2006 (1) .


■ 本文责编: frank
□ 文章来源:本文转自《探索与争鸣》2009年2月,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。
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