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选择字号:   本文共阅读 1510 次 更新时间: 2009-09-22 03:59:48      添加到我的收藏
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王生坤:文本与实践的悖离
——对我国村民自治发展困境的解读
·王生坤
标签: 村民自治

    内容提要:我国的村民自治制度产生已经有20余年的时间,在这20余年的时间里,一方面是村民自治的制度文本不断完善,另一方面又出现了实践对文本的不断偏离,致使村民自治难以充分实现其治理绩效。本文借用国家与社会的研究范式以及制度分析与行动者概念,通过对村民自治生长与变迁路径的解读,合理诠释了其文本与实践之间的差异。作者认为村民自治的制度文本与具体实践间的悖离,应归因于国家在村民自治的制度建立与实践运作过程中限制了村民的主体性,使得村民自治完全成为国家控制乡村的工具,因而难以实现其基层民主训练的愿景。
    
    关键词:村民自治 文本 制度变迁 行动者 交易费用
    
    改革开放30年来,我国经济与社会得到了巨大的发展,与此同时,民主政治建设也取得长足地进步。其中最令人瞩目的当属“世界六大民主之一”[1]的村民自治制度,然而村民自治的发展并不是简单的线式演进,在近30年的发展过程中,村民自治制度本身表现出了复杂的复线式发展,并没有成为学界所期待的“政治体制改革的突破口”[2],反而不断凸现其文本与实践的悖离。本文首先对村民自治的生成与变迁进行回顾,然后对其文本表述与实践运作两方面分别予以解读,探讨二者悖离的根源所在,最后就此提出笔者的一些看法。
    
    一、村民自治的生成
    
    村民自治作为一项重要的政治制度,其产生背景是农村普遍实行家庭联产承包责任制后,原有的政社合一的管理体制无法适应时代的需要,在此情况下由农民自发创造的村民自治制度得到了国家的肯定和支持。中国最早的村民自治组织1980年产生于广西。当年12月,广西宜山县(现为宜州市)屏南乡的果作村(现为合寨村,因为原来果作村是合寨大队所属的自然村)曾担任生产队长18年之久的韦焕能与邻近的五位队长商议决定:在果作村成立村委会组织,以负责“包产到户”后村庄治安、服务等日常管理问题。这样,由每户出一名代表选举村委会成员。全村125户,实到85户,最后以无记名投票的方式选出了5位村委会成员,并按得票多少确定在村委会中的职务:韦焕能得全票,为村委会主任,副主任分别是韦有全、韦定陆,委员是覃立轩和韦鹏舞(分别兼任会计和出纳)。[3]之所以村民自治组织出现在1980年代初期,学者普遍认为是由于家庭联产承包责任制实施以后,农村社会面临着公共产品供给短缺问题,为了解决这些问题,农民创造了村民自治组织。[4]这一组织形式很快被担心实行家庭联产承包责任制后农村陷入无人管事的混乱局面的国家领导人所重视,广西的经验立即获得中央的肯定。1982年全国人大五届五次会议通过的新宪法正式认可村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。1983年10月,中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》规定:“村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。”通知对村民委员会的性质以及产生方式做了具体的规定,全国各地开始了建立村民委员会的试点,村民自治制度开始在农村实施。
    在村民自治逐步推广的同时,为了解决村级组织瘫痪问题,在一些地区也出现了一种异于村民自治的解决思路,组建村公所,将行政系统延伸至最基层。最早建立村民委员会的广西也是最早组建村公所的地区。柳州融水苗族自治县早在1985年11月,便在融水乡、融水镇、永乐乡、和睦镇进行农村基层政权体制的试点,在285个自然村组建村委会的同时,将设在原生产大队的33个村委会改建为村公所。村公所是乡镇人民政府的派出机构,在乡镇人民政府的授权和委托下行使乡镇政府所赋予的行政、管理、服务等职能,负责领导所属范围内各村委会的工作,协调各村委会之间的关系。村公所的干部由乡镇人民政府通过考试和考核直接招聘任命或委派,属于集体性质的合同干部;聘期3年,可连聘连任,基本上脱产工作,由国家发工资(当时每月约50元),自己负责口粮、食油,仍承包责任田或山林,由家庭经营。村公所干部一般配备3至5名,设书记、村长、副村长、文书、会计、民兵营长,可兼职。坚持实行村公所干部轮流值勤制度,要求每人每年出勤260天以上。经乡镇政府考核,对不胜任者有权解聘。村公所设立后,很快显示了它的优越性,在认真试点的基础上,1987年广西在把村委会下沉至自然村的同时,把原村委会全部改建为村公所,共有14737个。[5]对于村公所的设置,有学者给出了很高的评价:“目前有些地方已经开始实行村公所体制,将村公所列为乡政府的派出机构,与村民委员会和村经济组织联署办公,实行‘三块牌子,一套人马’,使社会体制的下线伸入到村组织中去,村组织也就有更为明确的调控地位和调控力量。我们认为,从目前乡村变化了的生活方式看,将社会体制的下线延伸入村是必要的。”[6]这说明无论是在实践中还是在理论上,国家权力渗透乡村的努力始终未曾放弃,人们对于村民自治的认识是存在分歧的。
    也正是这种分歧的存在注定了《中华人民共和国村民委员会组织法》几乎成为新中国立法史上最为艰辛的一部法律。1987年11月,第六届全国人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法》,但是这部法的后面却加上了试行两个字,也即是说,面对这个法律地方政府可以采取灵活的处理方式。虽则如此,村组法的颁布还是具有里程碑的意义,农村村民自治进入制度化运作阶段,中国农村政治发展进入了法制化时期。该法对村民委员会的产生、性质、定位、运作方式以及与乡镇政府的关系都做了规定。根据此法规定,1988年底,民政部开始在全国范围内组织乡村选举,到1992年底,各省都实施了农村基层选举。在这一阶段村民自治制度在与村公所的竞争中取得了优势,中共中央[1993]7号文件规定:为减少管理层次,乡镇不再设立派出机构村公所”。此后,各地开始裁减村公所,村民自治制度在全国范围内开展起来。
    然而,村组法的试行规定使得一直到1997年,还有广东等省份没有实施村组法,为了进一步推进村民自治制度,对村组法的修订势在必行。1998年,九届全国人大常委会通过了修订后的《村民委员会组织法》并取消了试行的限制,新修订的村组法相对于试行法来说更加具有权威性,从此任何一个地方政府再也不能以法律的试行性质为借口不实施法律。同年,中共中央总书记江泽民对村民自治制度给予了高度的评价,指出:“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”[7]以此为标志,村民自治建设在经过十年的探索、试点和实验之后,终于获得了普遍的认同与支持。
    
    二、村民自治的文本表述
    
    任何一种制度都需要由一定的文本表示出来,村民自治制度也不例外,村民自治制度的建立正是通过一系列文本的方式不断推进的。对村民自治的制度文本的分析可以更好的认清村民自治制度内含的价值所在。
    1982年新修订的宪法,以国家根本大法的形式确定了村民委员会的法律地位。1982年宪法第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”宪法明确规定村民委员会是基层群众自治组织,村民委员会成员应由选举的方式产生,并且规定了村民委员会的基本职能。通过宪法规定的方式,村民自治不再是某一地农民自发的创造性活动,而成为了国家主导的农村基层政治制度建设的重要一环,国家开始在村民自治的进程中发挥着重要的作用。
    宪法的规定使得村民自治的试点在全国纷纷开展起来,1983年中共中央、国务院发布了《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》,在此通知中对村民自治制度做了进一步的规定:“村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则,在总结经验的基础上,再制订全国统一的村民委员会组织条例。有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方,当地群众愿意实行两个机构一套班子,兼行经济组织和村民委员会的职能,也可同意试行”。相对于1982年的宪法,通知中除继续肯定村民委员会的基层群众性自治组织的性质以外,还明确指出了村民委员会“要积极办理本村的公共事务和公益事业”,村民委员会的职能范围有所扩展,而“协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作”的规定在某种程度上有将一些政府的职能赋予了村民委员会,从此村民委员会在制度上除了要对村民负责以外,还要完成上级政府赋予的任务,村民自治从此游走在国家与社会之间。
    虽然有宪法的规定,有中共中央和国务院发文的强调,但是村民自治在当时并没有完全的展开,因此在1986年《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》中,有大篇幅的关于村民自治的描述:“目前,有相当一部分地方,特别是经济困难地区的村(居)民委员会组织不健全,甚至无人负责,处于瘫痪、半瘫痪状态。这个问题必须引起各级党委和政府的高度重视。各地要采取措施,认真整顿农村基层组织。要把思想整顿放在首位,教育基层干部全心全意为人民服务,积极带领群众勤劳致富,遵纪守法,抓好物质文明和精神文明建设。其次是组织整顿,要帮助村(居)民委员会建立健全人民调解、治安保卫、公共卫生、社会福利等工作委员会(组)和各项工作制度,妥善解决村(居)民委员会工作人员的经济补贴和工作中遇到的困难。经济特别困难的地方,地方财政要帮助解决村(居)民委员会工作人员的经济补贴。补贴面可以小一些,但一定要落实。村(居)民委员会要进一步完善村规民约,大力开展创建文明村、评选五好家庭等活动,发动广大村(居)民积极参加社会生活的民主管理,以进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的作用。”可以看出,村民自治这种发源自基层的制度,在通过国家的力量推向全国后,并不如其在发源地那样深入人心,许多地方村民委员会处于瘫痪和半瘫痪状态,以至于必须要“引起各级党委和政府的高度重视”,对于特别困难的地区地方财政要帮助解决经济补贴,以进一步发挥“自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的作用”。在这里村民自治制度这种外生制度在局部地区遭遇了挫折,社会并不必然接受外力强制的制度变迁,国家为了保证制度的实施采取了众多支持性的政策,成为村民自治制度进一步推进的主导力量。
    正是国家力量的不断介入,使得村民自治制度一步步嵌入到乡村社会中,其中的标志性事件当属1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,即使只是试行法,但是作为专门规定村民自治制度的基本法律,其颁布与实施极大的促进了村民自治制度在全国的开展。村组法(试行)第二条明确规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”继承了1982年宪法以后党中央、国务院对于村民委员会的一贯定性,以国家基本法律的形式规定下来,更加具体化。其第三条明确了村民委员会和乡镇政府的关系:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府不再是直接领导村民委员会而只能发挥指导的作用,村民自治取得了相对的独立性。
    在村组法(试行)的基础上,民政部先后下发了《民政部关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》和《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》,寄希望于通过开展村民自治示范活动,推进农村基层民主政治发展。提出了村民自治示范单位的任务是:“全面贯彻《村委会组织法》,村民委员会干部依法由村民直接选举,实行直接民主,建立村民会议或村民代表会议,村中重大事情由村民民主决策,制订村规民约或村民自治章程,村务工作由村民民主管理;建立村务公开制度和村民监督机制,实行民主监督。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的系统程序和制度,全面增强和提高村民的参政议政意识和能力,发动和依靠群众,把村委会建设成为白发执行党的政策和国家法律、法规,履行自治职能,管好本村事务和具有较强凝聚力的群众性自治组织。”第一次在“三自”的基础上提出了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四个民主,从此“自我管理、自我教育、自我服务”和“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”成为了对村民自治制度最为系统、完善的表述,成为村民自治的核心。到这个时期,国家对于村民自治的认识有了相较于前期的重大进步,民主成为村民自治表达中的主导词汇,村民自治成为了中国民主的一个样板。
    随着村民自治民主价值的彰显,以及在村组法试行中出现的阻碍制度发展的因素的增多,对村组法(试行)的修改势在必行。1998年,第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》,相较于试行法,民主成了新修法的主导思想,“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”被写入新法,同时明确规定乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”,对村民委员会的产生以及运作提出了更加详细的规定,通过程序的完善来保障村民自治的民主属性。同年,召开的十五届三种全会做出了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,决定中对“四个民主”做了细化和明确,认为“搞好村民自治,制度建设是根本。重点是建立健全村民委员会的民主选举制度,以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度,以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。村务活动要照章办事,推进村民自治的制度化、规范化。”此后村民自治的制度建设成为村民自治的核心环节,2002年中办、国办联合下发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,要求“依法维护农民群众的民主权利”。2004年中办、国办联合《发了“中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》,更是从制度化的层面加强基层民主的重要手段,其所指向的就是村民的民主权利,要求保障村民的这些民主权利!
    20多年来,关于村民自治的文本描述无不凸显了村民自治的民主色彩和权利指向,村民自治要求村民进行自我管理、自我教育、自我服务,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,国家权力在村民自治进程中是逐步退出的,村民自治是村民民主精神和主体性日渐发挥的过程!
    
    三、村民自治的实际运作
    
    然而,文本描述并不能替代现实的制度演进,村民自治在现实中的运行并没有完全按照文本的的路径演化,而是呈现出了与文本悖离的趋势!这种悖离的趋势首先体现在乡镇政府对于村民自治选举的干涉当中,其次还体现在一些重大的国家政策层面。
    乡镇政府对于村民自治的干涉是目前广泛存在的一个问题,具有普遍性的特点,不仅在中西部地区存在,在东部地区同样也存在,不仅在经济落后地区存在而且在经济相对发达的地区同样存在!正是这种普遍存在的乡镇政府对于村民自治的干涉使得村民自治悖离了文本描述而呈现出独特的运行轨迹!
    综合有关资料,乡镇政府对于村民自治的干涉主要是通过以下途径实现的:
    首先是包村制度,包村制度不知道最初源自何方,但是目前已经为乡镇政府广泛的应用。王孝勇博士通过对苏北Y市B镇调研发现:“驻村干部一般来源于从镇上各机关抽调,人数一般依据村的大小和工作难易程度而定。多则三人,少则一人。驻村时间一般为1—3年,为此,镇政府制订了《B镇包村驻村干部工作制度》,使驻村干部成为村基层组织相对稳定的成员,全方位参与村组日常事务的管理。”[8]从文章的描述来看,乡镇机关干部包村已经形成一套系统、规范的制度,十分成熟。除了苏北以外,其他的很多地区也存在包村现象,在一些政府的网站上,有着对包村制度的详细表述。如昆明市嵩阳镇规定:“2008年嵩阳镇实行领导班子及站所干部职工挂钩‘包村’制度。明确班子挂钩领导作为挂勾村委会工作的第一责任人,站所干部职工挂钩‘包村’工作与年度绩效考核联系,通过进一步明确责任,切实加强对农业、农村的领导。”1天津武清区大孟庄镇也有类似的规定:“政府机关实行党政领导包片、包村;机关干部包村。包村内容:掌握、了解所包村全面情况,包括村级党务、政务、财务情况、经济运行情况、开展工作状况,做到上情下达、下情上达。包村干部是村内各项工作的直接责任人,及时将党委、政府的决策、决定传达到村、到群众。对村内情况能解决的及时解决,不能解决的马上向上级主管部门反映,做好矛盾的排查,协助村干部及时化解各类不稳定因素,保持村内稳定,并做到问题解决的回复和反馈及时准确,决不能误事。”2
    这些不同地区都采用了同样的包村制度,而且都有相类似的内容,即包村干部是挂钩村委会的或村内各项事务的第一(直接)负责人。包村干部的身份是乡镇机关工作人员,也即是具有公务员身份的国家工作人员,其所代表的是国家的行政权力,拥有的是政府的权威,当包村干部携这种自上而下的科层制权威来到乡村的时候,必然会发生行政权与村民自治权利之间的冲突,在这种冲突中依靠国家力量,拥有更多的资源的包村干部无疑会占有极大的优势,村民自治的权利在行政权力的向下渗透中自然消减。这一点政府自然是十分清楚的,当乡镇政府规定包村干部是村委会或村内事物的第一(直接)负责人的时候,就十分清晰的表明了乡镇政府在包村制度中的态度,包村是在村民自治条件下加强行政权力对基层控制的一个重要的手段。而代表村民自治的村委会在与这些包村干部的博弈中处于被动接受的地位,“他们虽说是来指导工作,可如不按他们的意思办,能行吗?除非你不想干了。”[9]王孝勇博士在苏北调查时一位村主任的话很明显的表露了自治权利在行政权的渗透下的劣势和无奈。
    其次是村财乡(镇)管制度。村财乡(镇)管是另外一项全国通行的政策,此举主要是要解决农村财务管理中存在的漏洞,规范和加强村级财务管理。村财乡(镇)管制度实施后取得了一定的成效而广泛推广。《沈阳日报》就曾专门报道过沈阳市于洪区光辉乡永光村通过村财乡管节约了千万元资金的事迹3;海南新闻网也报道过海南省东方市天安乡实行村财乡管的先进经验4;同样推行村财乡管制度的还有南昌市5;贵州省湄潭县甚至认为“全面推进‘村财乡管’,为湄潭县农村推进村民自治,构建和谐社会打下了坚实的基础。”6
    公允的说,村财乡(镇)管之所以能够得到广泛的应用是因为这项制度本身对于理顺混乱的农村财务关系具有重要作用。但是就在村财乡(镇)管推行的如火如荼之时,就曾有村委会向法院提起过诉讼,认为村财乡(镇)管不合法。[10]笔者认为村财乡(镇)管制度本身是违法的,首先违反了村组法“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定。村财乡(镇)管制度侵犯了村委会的财务管理权,而独立的财务管理权正是村民自治得以存在的经济基础,如果村委会失去了对本村财务的管理权,村级财务依附于乡镇政府,村民的自治行为变成了政府管理为主的政府行为,那么《村民委员会组织法》所规定的乡镇政府与村民委员会的指导关系难保不沦为村民自治实施之前的领导关系。村民自治就是要求村民对于涉及自身的公共事务和公益事务进行管理,如果对与本身最为密切的村级财务失去了控制的权力,那么民主决策、民主管理、民主监督就会流于形式,村民自治就会失去存在的可能性,因此村财乡(镇)管制度是一项短视的制度,是对村民自治的倒退,是乡镇政府对村民自治的粗暴干涉,使乡镇的行政权力进一步渗透到村民自治过程中。
    乡镇政府强制性的推行包村制度和村财乡(镇)管制度,从根本上悖离了村民自治“自我管理、自我教育、自我服务”的基本精神,其实质是行政权对村民自治权的侵犯。但是,当这种侵犯不是局限于某一地而成为全国各地的一种普遍现象时,我们需要考察的是,是什么使得各地的乡镇政府都具有这么一种侵犯村民自治权利的动机。笔者认为乡镇政府对于村民自治权利的侵犯不是偶然的,而是受到了更高层次、更大背景下对村民自治权力侵犯的鼓励,这种更高层次、更大背景下对村民自治的侵犯就是一些表现在政策层面的侵犯。
    这里所谓的更高层次、更大背景下出现的政策主要是指“大学生村官计划”。大学生村官最初出现在1990年代中后期,1995年,为解决“三农”问题,江苏省率先开始招聘大学生担任农村基层干部,拉开了大学生村官的序幕,但是大学生村官成为一种国家层面的政策是在2005年,是年中办、国办联合下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业意见》,成为大学生村官计划的标志性事件。随后2007年的中央一号文件又明确提出,有条件的地方可以选派大学生到农村任职。自此,各省先后启动大学生村官计划,选派大学生进入农村,而将大学生村官计划推向高潮的则是2008年3月,中组部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部等部委决定,从2008年开始,将用五年时间选聘10万名高校毕业生到村任职。大学生村官计划进入了全新的发展时期。
    大学生村官计划的实施,是在新时期大学生就业难的背景下,针对新农村建设中农村人才匮乏的问题而提出来的,一方面有利于缓解就业压力,另一方面又为农村的发展注入了新的活力,因此获得了比较高的评价。大学生村官计划被认为是“突破了农村干部选用的常规模式,是农村村级组织建设的创新之举”[11],“大学生村官为新农村建设注入了新的内容和动力”[12]。
    然而,当理论界和实务界都在为大学生村官计划叫好的同时,却鲜有人关注到大学生村官计划本身内含的对村民自治制度的破坏性。笔者在对“中国首届十佳大学生村官”名单进行研读时发现,其中有3人担任村(居)委会主任和副主任职务。媒体对这些大学生村官进行了高度的褒扬,但是没有一家媒体发觉这些大学生村官的产生本身是违法的。以获得“中国首届十佳大学生村官”称号的安徽科技学院生命科学学院2002级本科生、安徽省歙县深渡镇绵潭村副主任杨俊森为例,他是安徽六安霍邱人,但是却成为了歙县的村委会副主任;与他类似的还有南京财经大学经济学院2003级本科生、江苏省宿迁经济开发区三棵树乡杨楼居委会党支部书记兼居委会主任戈新化,戈新化也不是宿迁人而是徐州人,他们都是在异地他乡成为村委会组成人员!除了他们之外,还有更多的不是村委会组成人员而是担任村委会组成人员助理职位的大学生,这些人的户籍也是怎么样的呢?《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业意见》规定“到农村就业的,可通过法定程序安排担任村党支部、村委会的相应职务,市县两级政府可给予适当的生活补贴,其人事档案由县级人事部门管理。”这些村官的人事档案由县级人事部门管理,也就意味着他们并没有落户到其所供职的农村。而《村民委员会组织法》第二条就规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”;第十一条规定“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”如果村民委员会的组成人员甚至领导人员本身就不是本村村民,所谓的“自我管理、自我教育、自我服务”又如何能够实现呢?只要大学生村官在他们在所供职的农村享有管理村务的权力,那么就违反了村组法的规定。因此,实施大学生村官计划就存在着违反村组法的可能性,存在着必然的对村民自治的破坏!
    从以上分析可以看出,对村民自治的破坏不仅仅来自作为基层政权组织的乡镇政府,而且来自国家层面的指导性政策,正是这种不同层级政府不约而同的、有意识或无意识的对村民自治的破坏导致村民自治制度在现实运行中悖离了制度文本的规定,使得“村民自治有自治形式而无自治的内容,因此沦为空壳化”[13]。
    
    四、悖离的原因分析
    
    这种制度文本与实际运作之间的悖离在某种程度上是一种普遍性现象,只要存在着制度文本的规定就会有文本与运作的差异。复旦大学教授林尚立先生在一篇论文中论述道:“现实中的任何制度,都首先在文本之中,其次在实践之中,从而形成了文本制度与实践制度之间的差异”,而“这种差异的根由在于制度背后的行动者”。[14]行动者不同的价值考量和利益动机都会造成现实中的制度运行悖离制度文本的规定。
    因此不是制度本身而是身处制度中的行动者决定了制度的运行的绩效。在村民自治制度中,笔者认为存在着两大行动者,国家和村民。虽然近些年来有不少学者对于能否将国家与社会的两分法直接应用于对村民自治的分析存在不同意见[15],但是笔者在这里认为相较于其他的研究路径,国家与社会的两分法依旧是研究村民自治问题最为有效的理论工具。之所以做出这种判定是由于村民自治的特点决定的,我国的村民自治,在笔者看来,属于由诱致性变迁引起的强制性变迁。首先是局部地区的群众感受到了进行制度创新的“潜在利润”,为了追求这些“潜在利润”村民自治制度被创建出来,最早成立村委会的广西宜山县(现为宜州市)屏南乡的果作村之所以要成立村委会组织,目的在于负责“包产到户”后村庄治安、服务等日常管理问题。正是出于对村庄治安、服务等的追求导致了村民自治制度的民间发轫。在村民自治制度萌发后,国家迅速认识到这种制度的功效,意识到村民自治制度对于加强农村控制的“潜在利润”,从而开始了村民自治制度的全国推广,这个时候村民自治制度对于广大农村地区而言就成了一种外力强制“嵌入”的制度。村民自身对于村民自治的“潜在利润”并没有直接的感受,国家以其强制力使得村民自治制度在农村地区得以生发,村民自治制度由一种诱致性制度变迁转变成强制性的制度变迁。这就可以解释为什么村民自治这种民主形式发生在社会经济相对落后的农村而不是更加发达的城市地区。这并不能完全归因于农民的首创精神,其根本的原因在于,国家意识到了这种制度创新对于加强统治的作用,是国家而不是农民使得村民自治制度得普及。
    在村民自治成为强制性制度变迁过程后,作为村民自治创始者的一方行动者农民在制度的推进中逐渐失去了主导地位成为消极的参与者,沦为制度实施过程中的政治弱势群体。而这种政治弱势群体地位的形成在国家强制力面前几乎是历史的必然。首先,农民处于原子化的生存状态,是马克思所谓的装在袋子里的马铃薯,缺乏组织的能力、动力和法律制度的支持,在依靠强制力的科层化的国家面前,农民丝毫没有与国家博弈的能力,只能是被动的接受国家的政策;其次,改革开放以后农民的理性化程度不断的提高,在市场经济的冲击下,农民首要考虑的问题是如何提升自己的生存质量。在城市化的浪潮中,越来越多的农民选择离开农村进入城市,候鸟般的往返与城市与乡村之间,其生存更多的是依赖城市而不是农村。在这种情况下,农民工尤其是新生代的农民工对于乡村的情感已经不及对于城市的情感,农村中的精英更加希望能居住在城市而不是农村,对于农村公共事务已经没有兴趣。笔者曾经做过调研发现,目前在农村中关心公共事务的主要是一些已经赋闲在家的不能再外出务工的农民,而作为未来农村主力的青年一代对于这些公共事务表现出了十分冷漠的态度,仿佛与己无关一般。因此,关注于自身发展的日渐理性化的农民不再是村民自治的积极参与者,而只能是被动的消极接受者,接受国家的制度供给;最后,农民缺乏足够的利益表达能力,当自身利益受到侵害时,出于搭便车的考虑或由于解决成本过高导致农民更倾向采取“弱者的武器”来进行反抗,而不是制度化的方式解决。综合这三方面的原因,使得在村民自治过程中,本来是重要行动者的村民出现了隐退的现象,而国家在此过程中成为了村民自治制度供给中占主导地位的核心行动者。
    我国村民自治的生长过程其实就是“各方行动者政治资源、行动能力与利益不平等,存在一个明显的强势行动者,由于其他行动者之间面临无法克服的‘集体行动’困境而无法去制约强势行动者等因素,制度往往是这个强势行动者‘精心设计的改变博弈形式的产物’,并被强加于其他行动者之上”[16]的过程。在这里“明显的强势行动者”指的就是国家,自从国家开始推行村民自治制度开始,村民自治制度就是国家精心设计的产物,其主要目的就是为国家加强对乡村的控制服务的。“任何制度的行动者,不仅在其所运行制度的给定空间中存在,而且在该制度所在更大制度空间中存在……既然行动者是在两个空间中存在,那么其运行制度的行动过程,不仅受到所运行制度的约束,而且受到这个制度所在的更大制度体系的约束。”[17]因此,村民自治制度作为国家精心设计的产物,国家自然要遵从,但是国家并不是仅仅在村民自治这个空间范围内行动,国家更多的是在一个更大的空间——中国政治发展的进程中展开活动的。这就决定了对于国家而言,村民自治制度在政治发展过程中具有的更多是工具性价值。正如林尚立教授在另外一篇文章中所论述的:“中国实际展开的政治建设和政治发展,虽然核心目标是民主与法治,但其行动原则是创造有效政治,保持和提升政治对经济和社会发展的整体有效性。”[18]村民自治制度在制度指向上无疑具有民主的色彩,但是这种民主首要服务的却是如何提升国家政治的有效性,如何让国家更加有力量加强政治领导、完善政治治理、维护政治稳定从而实现政治发展。当村民自治有可能威胁作为核心行动者的国家的这些要求时,国家就会从村民自治制度所给定的运行空间中跳出来,进入到政治发展这个更为紧迫的、更为宏观的运行空间中,行动者就会采取一定的限制措施来阻碍村民自治制度的发展,而这种阻碍拥有充足的理由,由此村民自治制度变得孱弱。
    当作为行动者的国家在政治发展这个空间内行动时,尤其是在中国这样一个后发国家的政治发展空间行动时,面对同时出现的各种经济和社会问题与危机时,加强国家的权威力量和重建国家的领导核心就成了解决危机的必由之路,通过权威与秩序的作用发挥实现政治的现代化。而在中国传统上,社会自身没有足够的力量来推动自身的发展,社会的运行严重依赖于国家力量,因此通过加强国家的方式来实现政治发展和现代化是具有内在合理性的。沈延生认为:“20世纪的中国政治有两大特色。一是……二是金耀基所谓的‘行政吸纳政治’。不论是执政的国民党还是共产党,都是奉行精英主义(‘先知先觉’论和‘特殊材料’论)和发展主义,以实现工业化、现代化为鹄的,因此他们并不真的在乎如何在民主政治程度中汇聚意见、整合利益、形成决策。以行政过程吸纳和替代政治过程,在地方行政建制中用行政化完全取代自治化,旨在更强有力贯彻国家意志,加速实现国家工业化的目标。这样一来,表达和体现地方利益的地方政治受国家行政势力排挤,处于非常边缘化的地位。”[19]建立村民自治制度,国家的初衷同样是要通过对农村的控制,实现国家意志在乡村中贯彻和执行。对于这一点,徐勇教授论述道:“随着人民公社体制的废除,国家急于寻求一种替代性组织。在许多地方,村民委员会只是作为公社组织的替代物而存在,政府仍然将其作为下属组织对待。”[20]亦即是说,国家之所以推行村民自治制度主要是为了重构人民公社解体后能够有效进行乡村控制的组织,来源于村民自主创造的村民自治制度被认为是替代人民公社的首选。
    
    也正是如此,在村民自治制度建立初期,出现了不同的制度之间的竞争。最早建立村民委员会的广西壮族自治区也最早组建村公所,这样在农村基层就出现了村民自治制度和国家直接下派、代表国家的村公所之间的竞争。两种制度竞争的焦点是如何以最低的成本实现对农村的控制,如何以最低的成本保证国家意志在农村得到贯彻。在人民公社体制解体之后,国家已经意识到仅仅依靠国家的力量来和遍布全国的农民进行“交易”,成本将是十分昂贵的,为了降低成本,不同的地区提出了两种不同的解决思路——村民自治和村公所。作为理性的行动者,国家没有办法从一开始就判定哪一种制度成本更加的低廉,因此不得不允许不同制度间的竞争。竞争的结果表明,村民自治制度拥有更多的优势,其原因在于村公所本质上还是国家直接与农民之间的“交易”,只不过是在“交易”过程中引入了“经纪人”,这些“经纪人”权力来源于上级的授予,与本地村民毫无关系,极有可能演变成“赢利性经纪”,不但不能降低“交易费用”反而有可能增加额外成本;相较而言,村民自治制度则可以有效的降低“交易成本”,因为村民委员会是有村民选举产生的,其权威来村民,更容易为村民所接受。当村民委员会产生之后,就在国家与村民之间起到了缓冲带的作用,村民们不满的矛头首先指向的是村民委员会而不是国家。这是因为法律给村民委员会规定了众多的“准行政”职能,使得国家的很多政策到农村基层以后都是由村委会负责实施的,直接与村民“交易”的是村委会,国家成为隐于后的角色,并以其权威性规范着村委会与村民之间的“交易”行为,使村民们认为真正侵犯自己利益的只是这些村官而已,是村官们没有贯彻实施国家的政策,国家的政策本都是好的。当村民认为村官们不能很好的代表自身利益时,国家又适时的为村民提供了纠偏的举措,村民可以通过选举的方式产生新的村民委员会,这样隐于后的国家具有了公正、权威的形象,既实现了对农村的有效控制,又避免了过高的“交易费用”。
    但是村民自治如果严格按照制度文本的规定运作下去的话,村民自治制度可能会使作为核心行动者的国家付出更多的“交易费用”,如果村民委员会严格由村民选举产生,不受国家力量的干涉,那么其权力来源于村民,也就会依照村民的意志行动,从而出现与政府博弈的行为。这一点不愿为国家所接受,因此作为核心行动者的国家在制度文本的现实运作中就会通过自身的行动改变制度文本的运行轨迹,使文本运作符合自己的利益需要。由是,国家开始了对村民自治制度的干涉,出现了制度文本与现实的制度运行之间的悖离,一方面是制度文本上对村民自治制度的日渐完善,对村民民主权利的尊重和保障;另一方面是现实中村民的自治权利受到挤压,自治的空间缩小,村民失去对村庄内部事务的控制权。正是如此,贺东航先生认为:“村民自治制度是在原有的基础制度框架基本未变的情况下的‘单刀突进’,村委会的组织变革名义上是指向‘自治’,但实际上更深刻地、更全面地复制了政府的科层特征,因此距离自治的组织性质却愈来愈远。特别在新农村建设的背景下,村庄的经费来源更趋向于正式化和程序化,政府对村庄的影响和干预非但没有锯断,反而显得更为强大”,“使村民自治制度有走向内卷化和行政化的可能”。[21]
    我们认为,国家对于村民自治制度的发展具有双重性作用,一方面正是由于国家力量的介入使得村民自治能迅速的在全国范围内开展;另一方面又是由于国家权力的不当干涉使得村民自治制度的运行出现偏差。村民自治制度在其最初的生发过程中,由于国家迅速的认识到了村民自治制度之于国家加强对农村地区控制的功效,所以国家以其强制力将局部地区的诱致性制度变迁转化为全国范围内的强制性制度变迁,村民自治制度得以在全国范围内建立起来。但是国家推动村民自治的原因并不在于村民自治本身而在于其对于加强农村控制的作用,因此村民自治对于国家而言只具有工具性的价值,是为了实现更具目的性的价值——当代中国政治发展服务的,当两种者出现冲突时,首先牺牲的便是村民自治制度,这也就是村民自治制度文本与现实运行之间出现悖离的根本原因所在。
    
    五、总结
    
    根据以上分析,村民自治困境根源在于,它仍是一项国家主导的制度,国家是其中的核心行动者,并缺乏一个足够强大的另一方行动者与其博弈。如果存在一个强大的、与国家力量基本平衡的行动者,那么双方通过平等的协商,共同制定制度,纠正实践偏差,最终可以逐渐消除制度文本与具体实践间的悖离。
      因此要想真正实现村民自治的民主目标,就需要培育国家之外的另一方行动者,而这还得依赖于国家的制度供给来完成,这样就又有可能使新的制度实践实践偏离既定的制度文本。由于初始条件的限制,在我国进行制度创新极有可能被“锁定”到这样的一个路径当中去,形成固定的路径依赖。如何才能突破这种路径依赖,只能通过一个长期的、渐进的过程来实现,让另一方行动者能够在国家的制度供给中找到自身壮大的途径,增强自身的力量,最终具备与核心行动者进行协商的能力。
    
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      1参见http://www.smlm.gov.cn/contents.aspx?RecID=9fe83cd6-245f-43f9-85df-76d20c25f95a
      2参见http://dmz.tjwq.gov.cn/system/2007/01/30/000026928.shtml
      3参见http://news.sohu.com/20080904/n259363058.shtml
      4参见http://www.hinews.cn/news/system/2006/03/19/000094092.shtml
      5参见http://www.jx.xinhuanet.com/news/2008-06/12/content_13523067.htm
      6参见http://www.gz.xinhuanet.com/zfpd/2006-11/18/content_8554929.htm
    


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