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选择字号:   本文共阅读 1824 次 更新时间: 2009-10-09 03:45:58      添加到我的收藏
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郑永年:广东改革的中国意义
·郑永年
标签: 广东改革

    行政改革一直是中国政治改革的一项重要内容。自改革开放以来,从中央到地方已经经历了很多次行政改革了。广东这次进行的行政改革的意义并不在于它是否配合中央的改革路线,而在于它是否有意义的创新。
    在很大程度上说,经济和行政改革方面的意义已经超越了它们各自的领域,而具有了非常重大的政治意义。但即使是广东所不能做到的事情,例如建立政党政治基础之上的行政主导体制,对整个国家也具有参照意义。无论成败,广东的改革都关系到国家的未来。
    广东历来被视为是中国改革开放的“排头兵”。在很多方面,广东总是“先行一步”,广东的各方面的改革因此往往具有全国性意义。广东成功了,就可以成为全国的典范。反之,如果不成功,那么就要寻找新的改革出路。因为广东的这个特殊的定位,中央政府往往把一些改革的试点放在广东,而广东的历届领导人也有很大的动力来寻求新的改革思路。对外界来说,从考察广东所发生的入手往往就可以看到中国的未来发展方向。
    近年来,广东领导层高呼广东要解放思想,再“杀出一条血路”,为广东的改革再创一条新路。思想解放必然也必须表现在具体的改革内容上。那么广东的这次思想解放表现在什么样的改革政策中呢?从广东正在推行的新政策,主要表现在两个大的领域,即政治改革方面的行政体系变革和经济方面的产业升级。这两个方面既配合着中国整体改革的进程,同时也为中国的总体改革寻找着新的方式和途径。
    行政改革一直是中国政治改革的一项重要内容。自改革开放以来,从中央到地方已经经历了很多次行政改革了。广东这次进行的行政改革的意义并不在于它是否配合中央的改革路线,而在于它是否有意义的创新。尽管制度创新一直以来是中国改革的关键词,但到实际层面,制度创新似乎非常艰难。很多所谓的制度创新型改革实际上只是重复着从前的制度。必须从创新的视角来审视广东的此次改革。
    
    “深圳模式”和“顺德模式”
    
    广东的这次行政改革实际上有两种不同的模式,即深圳模式和顺德模式。深圳为副省级城市,深圳成功了,就可以为副省级城市和省级城市的改革提供经验。顺德可以说是县级市。县级尽管处于中国行政体制的低端,但这是一线政府,是整个政权的基础。一线政府的改革因此关系到整个政权的基础问题。
    深圳的改革从纵向看是减少行政层级,取消区级政府,改区、街道办事处为政府派出机构。把原来的“两级政府、四级管理”改成“一级政府、三级管理”。从横向看,实行的是“行政三分”,即把政府部门分解成为委、局、办。其中,“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能,并执行监督;“局”主要承担执行和监督职能;“办”主要协助市长办理专门事项,不具有独立行使行政管理职能。顺德的改革是在“大部制”名义下进行,重点在精简政府部门。从表面上说似乎没有新意,但人们或许已经注意到顺德改革的很多方面涉及到党政关系问题,就是党政“合署办公”。
    深圳的改革已经涉及到中国政治体制中两个核心问题,一是中国的行政层级问题,二是权力分工与制衡问题。
    中国的行政级别实在太多,中央的权力经过层层消解到了地方就变得无影无踪,而地方上的声音也经过同样的过程的过滤到达不了中央层面。就是说,中央政府和基层社会因为中间官僚层的层层阻隔没有任何有机的联系。这是中国政治体制的最大的缺陷。
    因此,如何缩短中央和地方之间的距离或者减少中间官僚层是体制改革的一大重要议程。深圳的改革尽管局限于一个城市的内部体制,但已经涉及到减少行政层级的问题,这非常重要。如果把深圳和顺德的改制一同考量,意义更加深远。如果(副)省级城市和县级城市改革成功了,省级和县级之间的行政层级就会失去实质性的意义,从长远来看就可以加以取消。这会大大提高中国的体制组织的合理性和有效性。
    
    行政三分
    
    深圳改革的第二方面是行政三分。这是没有办法的办法。行政三分无疑是为了决策的合理化和权力的制约,从制度上防止腐败。中国不想走西方的道路,即“三权分立”。既然外在的三权分立不可能,那么只能往内部找。但行政三分是否可以达到既定的目标?这是可以加以怀疑的。
    这一改革主要想借鉴香港和新加坡的经验,建立行政主导的体制,既有效率,也不腐败。但是,这里忽视了一个根本性的问题,那就是政党政治。香港在回归之前没有政党政治,所有政治是英国人的事情,香港本身的行政体制只仅仅是一个执行机构,这就保证了行政主导体制。但在回归后,因为政治属于香港人自己的事情,因此现在面临重大的挑战。主要是因为行政主导体制没有强大的政党政治的支撑。与之相比,新加坡的行政主导体制的效率和清廉的基础是人民行动党的一党独大制度。
    因为政党体制的改革涉及到了总体政治改革的问题,因此可以理解深圳的改革似乎回避了党政关系。但正是因为这种回避,人们就有理由质疑其可以取得的成效。
    从反腐败方面来说,因为没有涉及到党的改革,党权还是不可制约。人事任命的最终权力还是在党,行政三分没有任何可能来制约党权所能产生的腐败。
    再者,这种内部分权会对行政部门的效率产生负面的影响。深圳改革的遗憾无疑是没有把党政关系考虑在内。从成功的国际经验来看,行政改革一定要与政党政治的改革结合起来。只有当政党政治能够消耗政治的时候,行政部门才会聚焦于效率和清廉。从中国的具体情况来看,这必然要涉及到执政党和人大、政协机构的关系,例如党如何通过人大和政协来代表社会利益、组织政府和监督政府。
    从这一点来看,顺德的改革显得更具有意义。从上世纪八十年代中期以来,党政关系可以说一直是中国政治改革的核心问题。顺德这次改革不仅没有回避这个问题,而且有了新的做法。
    顺德的做法是逐步走向一个党政合一的制度。党政关系应当怎样?在现在的体制下,不同的行政层级,党政关系一个模式。实际上,不同层级可以有不同的模式。中央层面现在比较明确,即党政分工。那么地方政权呢?顺德是县级市,属于基层。看来党政合一制度有其很大的合理性。县级政府是一级政府,是政府和社会的直接关联点。这一级政府必须具有实际上的权力,也必须具有行政效率。顺德改革使其从上一级(佛山)政府取得了实质性的权力之后,再行党政合一,提高和强化其行政效率。一级政府,无论是党还是政,面临的都是具体的民生问题,过去党政两套班子所形成的“权力内部消耗”在大大阻碍了行政效率的同时也和社会严重脱节。党政合一在提高效率的同时可以把这一级政府的“行政责任制”(政府方面)和“政治责任制”(党方面)有效统一起来。从长远来看,这种体制比较有利于一个对社会负责的清廉的政府出现。
    
    广东的经济改革
    
    广东现在所进行的经济改革同样具有重要的意义。广东一直被视为成功的经济改革模式。但是很多年来,广东的发展越来越缺少动力,被其它地区所超越。下一步如何走?产业转型和升级是唯一的道路。
    珠江三角洲在过去几十年里成为世界大工厂,但大多是低附加值产品,依赖的是廉价的土地和劳动力,加上环保问题,这个模式显得不可持续。这一点,在这次金融危机之后已经显现出来。亚洲“四小龙”在过去的三、四十年间,已经有多次的产业升级,尤其是新加坡和韩国。任何经济体的产业升级不容易,但必须要有产业升级的意识和概念,没有这个意识和概念就不会有升级。广东的地方领导就没有这个概念。尽管发展已经三十多年,但产业还是停留在原地。当然,来自政治和经济既得利益的阻碍也是产业升级困难的另外一个重要原因。不过,现在面临危机,改革必须进行下去,否则就没有出路。
    再者,产业升级的问题不仅仅是广东的问题,中国所有经济区域迟早会面临这个问题。从这个角度来说,广东的产业升级不仅仅是要为广东找到未来,而且也是要为整个国家找个未来。
    广东这些方面的改革正在进行。在很大程度上说,经济和行政改革方面的意义已经超越了它们各自的领域,而具有了非常重大的政治意义。但即使是广东所不能做到的事情,例如建立政党政治基础之上的行政主导体制,对整个国家也具有参照意义。这表明,不是所有的改革都可以在地方层级开始,也不可能自下而上地推行。很多的改革必须自上而下地进行。没有中央和地方的协调,改革就很难成功。无论成败,广东的改革都关系到国家的未来。


■ 本文责编: frank
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