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选择字号:   本文共阅读 1490 次 更新时间: 2009-10-09 22:08:55      添加到我的收藏
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袁刚:精兵简政与精简机构
·袁刚
标签: 精简机构

    [摘要]中国政府行政改革几十年的经验说明,不减人头、不敢触动既得利益群体的所谓“精简机构”,是避重就轻被扭曲了的改革,沒有对症下药,具有明显的缺陷。行政改革应全方位。参考古人“精兵简政”的思想,既减机构,也减人减事。
    [关键词]精兵简政;精简机构;行政改革
    
    毛泽东《为人民服务》一文不仅阐明了政府为人民服务的宗旨,而且此文还提到当时延安一位非党绅士李鼎铭先生,他向共产党边区政府提出了一条非常好的建议,为毛泽东欣然采纳并加以表彰。这条建议即“精兵简政”。
    我国自改革开放以来一直在进行以“精简机构”为主要内容的行政体制改革,但是陷入了精简、膨胀,再精简,再膨胀的怪圈,两三年一个循环,从上世纪八十年代至今差不多快十次,成效都不大。精简机构与精兵简政都是讲“精简”,但内涵有所不同,侧重点也有所不同,精简机构主要是对政府部门机构的省并增减,人员的精減是次要的。我国当前推行的“大部制”改革,就属于精简机构的范畴。但精兵简政首先考虑的就是减员,提高兵员质量,还要简政,也就是简化政务,同时也要减少机关和行政层级,是一个更全面的“精简”工程。精简机构与精兵简政可以说是行政改革中的两种不同思路,本文对二者作些比较并就我国当前行政改革提些不成熟的看法,或许对执政者会有一些启发。
    
    一
    
    精兵简政是我国先秦兵家提出的一项治军治国政策思想,在孙吴兵法中有不少论述。孙武和吴起都强调军队组织编制的精简,強调组织功效,“治众如治寡”,合军聚众,兵非益多,兵员要训练有方,讲究效率。吴起在提出组织“选锋”、“练锐”编制精兵的同时,还主张“法令省而不烦”,即“简政”。减少不必要的官僚层级,排除食利阶层的政治干扰,使政令贯通,凡战即可“令不烦而威震天下”。兵家思想的精髓就是讲究效率,讲以最少的付出获取最大的收益,精兵简政体现的就是兵家效益思想。
    精兵简政作为一项国策不仅用于治军,而且自古就多次被用作为治国方略,也用于指导政府行政体制改革。精兵简政用之于政改,其要点即紧缩政府机关,精减政府官员。西汉王莽乱政,“慕从古官”,滥封官爵收买人心,都下谚语称:“烂羊胄,骑都尉;烂羊头,关内侯”。莽新政权被推翻后,东汉光武帝因连年战乱,土地抛荒,为减轻百姓负担维持新朝统治,实行了精兵简政方针,裁汰冗兵冗官,节省国家开支。建武六年(公元30)诏曰:“夫张官置吏,所以为民也。今百姓遭难,户口耗少,而县官吏职,所置尚繁;其令司隶、州牧各实所部,省减吏员,县国不足置长吏者并之”。一年就裁并四百多个县,裁减官吏数万人,“吏职减损,十置其一”。次年光武帝又诏军吏“还复民伍”,挂印解甲当普通老百姓。《通典.职官志一》评论此事:“光武中兴,务从节约,并官省职,费减亿计”。精兵简政措施很快稳定了政局,使东汉初民众得到休养生息,“而四海从风,中国安乐也”。
    隋唐王朝也多次实行精兵简政改革。隋统一时就推行了省并郡县措施,隋文帝下令把地方政区由州、郡、县三级减为州、县两级,裁撤了五百多个郡,后又裁并州县,“罢州县乡宫”,大幅度地减少州县两级官吏编制,改变了官场“民少官多,十羊九牧”的局面。唐太宗也省并州县,并省有司,裁减地方官员。中央机关官员也由两千余人裁减为643人。“量才授职,务省官员”。精简不仅节约了行政开支,而且提高了行政效率。澄清吏治是唐王朝得以强盛的重要政治前题。
    然而精兵简政往往只是王朝开创时的权宜措置,王朝稳定后官僚群体很快就会膨胀,出现卖官鬻爵,官场腐败。宋朝有所谓“三冗”,即冗官、冗兵、冗费,官多兵多耗费多,使朝廷不堪重负。史尧弼《冗官策》列举冗官“无其事而虚设其官,无其功而空食其禄”;“坐无事之人而食有限之禄,尽无穷之欲而尽有穷之财,海内所以虚耗,国用所以凿空”。官吏奔竞运货赂于权门,槌民肤、剥民髓,使国家“积弱”“积贫”。王安石变法就是要革除“三冗”弊政,其思路可以用精兵简政来概括,寓兵于农,裁汰冗兵冗官,精简政府机构,使财政收支好转。但改革受到既得利益的官僚集团的抵制,官员名称机构名字是改了,但人员减不下去,编制以外的“员外”之官多如牛毛,精兵简政变成了单纯的精简机构,改革最后以失败而告终。
    
    二
    
    中共在延安时期艰苦奋斗,贫瘠的陜北要供养边区数万党政军人员相当困难,解决的办法一方面是在南泥湾开荒,解决部分给养,另一方面就是精兵简政,减少“吃皇粮”的人头。在革命战争年代这些都好办,因为有艰苦奋斗的精神。但建国进城后,干部当官有权,生活上官民之间很快拉开了档次,再精减下去就困难了。共和国治理的主体是大批党政干部,特征是官僚政治,移植苏联模式广设机构,分派干部统管一切,党政不分,党管干部,政府机构是越设越多,干部数量是日益扩张,到文革时与宋朝“三冗”已不相上下。
    改革开放之初经济建设固然是首选是中心,政治体制拖后腿也不得不改,而首先要解决的就是冗官冗兵冗费问题。改革先从行政体制下手,其思路就是精兵简政,以挤出资金搞建设。邓小平复出后首先干的几件大事之一就是主持军队“消肿”,裁军百万,解决冗兵问题,成效显著。但要解决冗官问题就不那么顺利了,早在1982年1月邓小平就提出精简机构,说涉及大约四千五百万干部。因为牵涉到官僚既得利益,精简改革是雷声大雨点小,一涉及到减人头,就阻力重重,非常难办。军队“消肿”好办是因为军队干部可转业地方,把负担转移给地方,但地方干部往那里转?于是乎精简改革只能是紧缩政府机关,政府官员始终无法精减,不减和尚只拆庙,除干部老了退休拿退休金外,干部人头始终减不下来。干部总量不减,则政府机构减了又膨胀,精兵简政扭曲为单纯的精简机构,实际意义并不大。
    精兵做不到,简政又如何呢?简政既是简化政务,就是让政府从不该管的繁琐事务中解脱出来,摆正政府的位置。上世纪九十年代由于受西方新公共管理理念的影响,提出了“小政府,大社会”的主张,政府放权限权,“不找市长找市场”,其实质就是“简政”。但说起来容易做起来难,由于党政不分政务无法简化,政府自上而下都小不了,充其量只能在政企分开上做点文章,“小政府”也就只是停留在学术研究的层面,在实际行政中见不到踪影。
    “简政”并不比“精兵”好办,古人对此也多有讨论。如隋宰相牛弘与学者刘炫反思“刀笔吏”年久长奸,因“事繁政弊”,而使“老吏抱案死”。刘炫认为强化对官吏的管理,“大小之官,悉由吏部,纖介之迹,皆属考功”等措施并沒有什么效用,而“省官不如省事,省事不如清心”。要求统治者清心寡欲,最后归结为道家的无为而治。刘炫等人的见解在古代一直受到正面肯定,但在实际行政中却办不到。现代社会行政事务日益增多,政府无为更不符合时代要求,无为政府并不是有限政府。政府从不该管的繁琐事务中解脱出来不等于政府无为,现代政府都应是有为政府。但有为政府绝非人浮于事的冗散大政府,精兵简政要求的是有效率的小政府,人员要精要专要有业务水平,这就要求裁减冗员,是没有人吃闲饭的办事干练的服务型政府。
    按照毛泽东的说法,政府是为人民服务的,服务型政府的服务对象是人民,而不是自己。政府若一心一意为人民服务,没有部门自己的私利,则“简政”与“精兵”从理论上讲,也就不在话下,凡不能提供公共产品不能为人民服务的机关,可以统统精简。
    
    三
    
    可惜我国从中央到地方各级政府机关并不单纯,机构改革以来政企不分的状况有所改变,但党政不分不能触动,甚至政社不分也难以改变。众所周知,我国政府以外有所谓“群众组织”---工、青、妇,还有工商联、学联等,都由国家工资即纳税人出钱供养,政府行政机关的干部与工会、妇联的干部可以互调,所谓“群众组织”统统都是准政府机关。工会、妇联因公务较少被认为是清闲衙门,成为干部的休养所。行政系列以外特别是地方上县、区一级的“人大”、“政协”,更成为干部退休前的“保留职位”。这些机构很大程度上都是些冗散机关,但三十年改革却始终设有触动他们。
    中国政府从中央到地方上下对口的僵化“条条块块”結构,也催生出许多冗散机关,如华北平原某县其境内没有半点森林,县政府却有林业局,有一大摊人马,我问他们都管些什么,回答是绿化,木材买卖则早已交给挂靠于其名下的木材公司。这个局除有局长、书记还有副局长多人,副职全是闲职,都是上面压下来必须安置的军队转业干部,其它局也都设有专为安置转业军官的“副局长”,说是上面硬派下来的“任务”,以致官多兵少。没有江河湖泊的县设有水利局等,以便与上级“对口”,这种无事衙门在县区所在多有。而沒有林业的平原某县林业局居然还是个肥缺部门,靠批木材及挂靠其下的木材公司上交红利,工资以外的“经济效益”还不错。
    有行政权力的政府机构日久天长也就有了本部门的利益,考虑的不是服务社会,而是单位“创收”,从本部门利益出发,维护与谋取本部门私利,这种状况越往基层越盛。近期国家审计署对于中央大部门,如教育部、国家发改委、外交部等进行审计,也发现了超预算为自身部门利益违规操作的行为,各级政府都有自身的部门利益,千方百计地为自身利益博弈,多要编制少裁员。
    部门利益自身利益照样要“最大化”。部门利益膨胀使得机构臃肿,编制减不下来,党政机关之外还有事业单位,也都是干部编制,造成分权不清、职责混乱。于是乎人浮于事,“无其事而虚设其官,无其功而空食其禄”的状况十分普遍。冗官在基层数量更多,看得见摸得着,人们早已“司空见惯”。四、五千万干部员额减不下来,中国党政群干部成了世界上最庞大的官僚队伍。干部太多使政府不但要管社会更要管自己。如离退休干部待遇不能减,有些人退下来之前还先提一级工资,叫“提退”。离退休干部多了还得新设一个机构来伺候他们,叫“老干部局”,这显然是为自已服务,那里是为人民服务呢?
    
    四
    
    1997年中共中央总书记江泽民在“十五大”报告中又提出机构改革,提出要完善公务员制度。1998年国务院总理朱镕基再次推行精简机构,由中央带头。2002年温家宝总理上台答记者问时也叹息官多难办,仍坚持精简机构。2005年国家公务员法出台,全国公务员定编七百万,还有三千多万干部属“事业单位”,要逐步推向市场,不再吃“皇粮”。但如何进入市场,困难重重。工人可下岗,干部却不下岗,无事干照样得发工资,享受公费医疗。况且公务员身份界限至今难以划分清楚,党的干部、群众组织甚至民主党派干部都要拿国家工资,改来改去到头来一个人头也没有减少。到2008年中共“十七大”推行“大部制”攺革,其思路仍然是精简机构,光拆庙不减和尚,机构减了人不减。
    人头减不下来冗费问题也就解决不了,以致国家财政收入开支的50%以上据说都用于“养官”,很多地方穷县官多发不出公资,拿不出钱搞建设。冗官冗费始终是困扰我国行政体制的大难题。改革中定职定编也并非不涉及人头,但既得利益者难以撼动。我有一位学生谈到她妈妈被“精减”的故事令人捧腹,她是位财务骨干,本不该精减,离退体年龄尚差几年,单位上定编裁人有指标,就动员她提前退休,条件是加两级工资。但退了后单位业务上尚少不了她,就高薪反聘,这位女同志干的还是原来的工作,只是不再占单位编制,工资却几乎翻了一倍,又何乐而不为?这是典型的“花钱买改革”。其他事例如有的单位为了完成定编后裁员指标,就出钱送大学毕业的青年干部去上MPA或考研,待毕业风头过去后再回来。因定编有些副局长撤了,已没有任何领导职务,但他的名片却明确标记“享受副局级待遇”字样,冗官问题表面上有所缓解,但冗费问题却更为严重。
    精简机构一直到“大部制”改革,改来改去机构紧缩了又紧缩,中央带头精减,国务院部委从1982年的一百多个紧缩到2003年的二十八个,减得不能再减了。但地方越是基层却问题越严重,官员人数总量减不了,中央干部裁减可下省市、省市下县区、县区下乡镇,到了基层却下不去,全国干部总量未减反而年年增加。工会等无事衙门因涉及体制的意识形态,全国上下有上百万吃冤枉的工会干部,历经近十次精简紧缩,均稳坐中军帐,坐在办公桌安然喝茶看报。该精减的不精减,不该精减的却一刀切精减了,其结果就是减了又扩,扩了又减。况且还有“隐形超编”,即从外部“借调”或用不要编制的办事员,有如明清时代的“绍兴师爷”。这种情况在基层相当普遍,有记者调查发现,越是落后地区的人越想挤入官员队伍,因为看到“只有官员才能活得既轻松,还能有钱拿,特威风”。于是跑官、买官、卖官现象不时发生,造成官场腐败。
    据成都商报2009牟8月12日报道,偏僻的湖南省溆浦县行政机构林立,全县吃财政饭的人数高达3万。为安置冗官,在县乡之间增加一个行政层级,设“七站八所”办事处,县林业、财政、计生、国土、经管、农机、畜牧等部门均在乡镇设派出机构站或所,云集了大量吃财政饭的冗员。上班更是“三天打鱼、两天晒网”,且领导比职工多,十牧九羊。2008年10月底,全县共查实在编不在岗人员达1354人。数据显示,2007年,溆浦县地方财政收入1.7亿元,财政支出却高达7.86亿元。养活庞大吃财政饭的冗员,主要还得依靠上级拨款。
    “坐无事之人而食有限之禄”,国家财政长期以来一直供养着大量冗官,李昌平先生前年曾指出:“中央对农村转移支付的3000亿元,大部分被用来维系基层政权,真正用于三农的只有500亿”。有专家评估,目前中国公务员的职务消费就占全国财政总收入的近四分之一,中国行政成本高居世界第一。冗官冗费始终是中国行政改革的难题,改了三十年近十个回合始终未能奏效。冗官冗费问题越是基层越严重,行政部门为养官别出心裁地收费搞钱,如溆浦县行政机构中谁财政之外的经费来源多,则职工数就多,房产局职工数之所以庞大,就是因为可以收取房产费。水利局也有小型水电站的部分经费保障,电力部门也是如此,只要有条件就设立乡镇站所,有钱就多养冗官。
    中国政府行政改革几十年的经验告诉我们,不减人头不敢触动既得官僚群体利益的所谓“精简机构”,是避重就轻被扭曲了的改革,沒有对症下药,具有明显的缺陷。行政改革应全方位,既减机构,也减人减事。不简政,“事繁政弊”,机构减了也无济于事。官事不省,人员也省不了。而七十多年前非党民主人士李鼎铭先生提出并受毛泽东肯定的“精兵简政”建议,则是比“精简机构”更高明的改革思路,只有精兵简政才真正能解决冗官冗费难题。当然,减人减事减机构的“精兵简政”改革,必然涉及到政治体制,涉及到意识形态,如挂名“群众组织”的准政府冗散机构首当其冲要被裁汰,不给“皇粮”吃,这样的改革比起紧缩机构的“大部制”改革来,其意义要大得多,成效也必然更显著。
    重温毛泽东《为人出服务》一文,对不符合服务型政府要求的冗官冗费弊政,理应义无反顾大刀阔斧地进行革除。连古代汉光武帝、隋文帝、唐太宗都能以“精兵简政”措施来澄清吏治,且毛泽东也首肯并釆纳过的“精兵简政”办法,有过显著的成效,我们还有什么顾忌不敢行用呢?我国当今政府体制改革正处于攻关阶段,是不是可以参考古人“精兵简政”的思想,不再在“精简机构”上兜圈圈,换一个思路,不做表面文章,切实有力地理顺政府与社会的关系,澄清吏治,把建立服务型政府真正落在实处。
    
    2009-8-14
    
    (刊发于《人民论坛》2009年第21期,此为未经删改的原稿)
    


■ 本文责编: linguanbao
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