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选择字号:   本文共阅读 1273 次 更新时间: 2009-10-14 00:06:54      添加到我的收藏
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“利维坦假说”、财政分权和地方政府规模膨胀
——来自1998-2006年的省级证据
·孙琳 潘春阳
标签: 财政分权

    摘要:本文在“中国式分权”的背景下,从“利维坦假说”出发,探索了地方政府支出规模及其主要支出项目与财政分权之间的理论关系,并通过计量模型检验得到了两个主要结论:第一,财政分权推动了地方政府规模扩大,“利维坦假说”在中国并不成立;第二,财政分权对经济建设支出规模的推动力最大,对公共服务规模的作用次之,而对政府自身消费的推动力最小;并尝试性地给出了遏制政府规模扩张的政策建议。
    关键词:“利维坦假说”;财政分权;地方政府规模
    收稿日期:2008-10-24
    基金项目:复旦大学“金苗”资助项目(FYH3246105);复旦大学985创新基地基金资助重大项目。
    作者简介:孙琳(1973.2),女,山东沂南人,复旦大学经济学院副教授,博士;潘春阳(1983.2),男,浙江绍兴人,复旦大学经济学院博士生。
    
    一、问题提出与相关文献
    
    “利维坦假说”(Buchanan和Brennan[1],1980)断言:财政分权能够导致地方政府间非合作的财政竞争,从而自动遏制政府规模的膨胀。但在中国财政分权改革的实践中,中央在赋予地方越来越多的财政支配权的同时,保持了对地方政府在政治上的绝对控制力,这种制度安排构成了“中国式分权”的核心内涵[2].在这一背景下,地方政府通过税收减免、地价补贴以及公共设施提供等手段展开对流动性资源的竞争,同时地方政府规模膨胀也进入了快车道。如果用地方政府财政支出占该地区GDP 的比重来衡量政府规模,可以发现,无论是东部、中部还是西部①,平均地方政府规模②都进入了上升的通道(见图1)。
    从图1看到,西部地区的平均政府规模最大,中部次之,东部则较小;从增长速度来看,中部地区的平均地方政府规模增长最快,从1998年到2006年增长超过了60%,而同期西部和东部的平均政府规模则增长了53%和30%.事实上,从各省区市的数据来看,在样本区间内,只有广东的政府规模有略微下降的趋势(下降约615%),而其他所有省份的政府规模都有不同程度的膨胀,特别如山西、黑龙江、安徽和湖北这些中部省份,其政府规模的增长从1998到2006年竟超过70%,西部地区的重庆、四川和新疆也是如此。
    如果单从上述表象就得出“财政分权不能遏制地方政府规模扩张”的结论恐怕还过于武断,因为政府规模还受其他因素的影响。“瓦格纳法则”预言:政府规模将随着人均收入、城市化水平的上升而不断扩大。那么,中国的情况是否也能由该“法则”单纯地进行解释?更重要的是,在控制了收入水平、地区差异和经济结构等因素的前提下,中国的财政分权能否如“利维坦假说”所预测的那样,对政府规模的膨胀起到遏制的作用?简言之,“利维坦假说”在中国是否能够成立?由于政府规模的过度膨胀总是与臃肿的官僚机构、政府的非效率行为以及官员腐败等问题联系在一起,所以上述问题的重要性不言而喻。
    在对政府规模和财政分权的实证研究中,国内外学者利用不同的样本进行实证检验(如表1所示),其中只有胡书东[3]研究了中国地方政府的情况,认为财政分权推动了政府规模扩大,否定了“利维坦假说”。但在其研究中,采用了地方政府财政预算支出占全国预算总支出的比重来表示财政分权,没有对其进行人均化处理,而且控制变量的选择也比较狭窄,可能导致估计偏差的出现。因而可以说,迄今为止对我国财政分权和政府规模的研究还远不深入。
    本文试图在“中国式分权”的背景下,探索中国地方政府规模和财政分权的内在联系,并通过实证寻找支点。本文的结构如下安排:第一部分是问题提出与相关文献的汇总;第二部分从“利维坦假说”出发,从税收竞争、公共品竞争以及“标尺竞争”等角度,探讨了财政分权和地方政府规模变化之间的内在逻辑;第三部分利用1998年到2006年的省级面板数据建立回归模型,估计并检验了模型的未知参数,并对结果进行了合理的解释;最后部分给出政策建议并总结全文。
    
    二、中国式分权、财政竞争和地方政府规模
    
    (一)“利维坦假说”和地方政府间的税收竞争
    公共选择学派的Brennan 和Buchanan[1]提出的“利维坦假说(LeviathanHypothesis)”,即“其他条件不变,随着财政支出分权和收入分权的深化,地方政府介入经济的程度将不断减小”。其中,政府介入经济的程度可以理解为政府实际掌握经济资源的数量,即政府规模。这个假说基于下述逻辑:在蒂布特[8]“用脚投票”机制存在的前提下,财政分权能够导致追求自身利益的地方政府为抢夺流动性的资源而展开税收竞争,使地方政府之间竞相削减税率,从而限制了政府获取收入的种种途径,自动遏制了地方政府规模的膨胀。
    总之,政府规模和财政分权之间的负相关关系主要是依靠税收竞争这一微观机制来实现的,而这便要求税基应具有良好的流动性以及标准财政分权的制度环境。但是中国的现实情况似乎与之相去甚远。中国并不是学术上标准意义的财政分权国家。“标准的财政分权”要求下级政府在一定的法规约束下,拥有对称的税收和支出的自主权。税收自主权主要包括税种的设置和税率的确定,而支出自主权主要包括确定支出的项目和数量。
    但是在中国,地方政府没有与事权对应的课税权利。1994年分税制改革将各税种划分为中央税、地方税和共享税,地方政府只拥有部分税种的征收权和减免权(如屠宰税和筵席税等)。因而确切地说,中国只是“支出分权”,而课税权力仍集中于中央。
    但值得注意的是,我国地方政府目前在减免税优惠政策方面享有一定的事实权力。地方政府官员在自身收益的刺激和政绩考核的压力下,有激励通过税收减免、优惠、土地价格补贴甚至“贱卖”以吸引外来投资。从这个角度看,我国地方政府之间的确存在着税收减免优惠的竞争现象,而且税收竞争行为较为隐性,很多甚至僭越税法规定的权限。个别地区在税收减免、土地使用等方面所给予的优惠政策连外方都感到惊讶(张晏和夏纪军[9],2007)。在这种背景下,隐性的税收竞争也必然对政府财政规模的扩张构成约束。
    (二)公共品投入竞争和财政支出结构扭曲
    由于过度的税收竞争可能导致税基损蚀,从而影响政府财力和经济发展,因而进入90年代以来,税收优惠更多更为一种保健因素(庞明礼[10],2007),公共品投入竞争成为更流行且有效的竞争手段,即地方政府有激励投资于基础设施等公共产品,通过打造“硬环境”形成吸引外资的区位优势,即便是在内地城镇,宽广的马路、开阔的市容规划常常令人吃惊(傅勇和张晏[2],2007),从这个角度来看,公共品投入竞争显著地推动了地方政府规模的扩大。
    但是,公共品投入竞争导致了地方政府财政支出结构的扭曲。由于不同类型的财政支出对吸引外资和推动经济增长具有不同的作用,地方政府官员必定采取在短期内(或说在任期内)能够直接推动经济增长的财政支出手段,那么基础设施建设支出构成其首要选择,而“科教文卫”等有利于居民福利和长期经济增长的公共品则被人为地忽视,例如教育支出,国家在80年代便已确立:“财政预算内教育拨款占GDP 的比重在1990年代中期或到2000年应达到发展中国家4%的平均水平”的目标,并在《中华人民共和国教育法》中作了明文规定。此外,保障教育经费的“三个增长①”的要求也在《教育法》中得以强调。然而,仅从“教育经费占GDP4%”这个目标看,无论是用预算内教育经费抑或是全部财政教育经费计算,这个目标至今没有一年达到过。1992年以来,预算内教育经费占GDP 的比重从没有超过3%,全部财政性教育经费占GDP 比重也一直在315%以下(傅勇和张晏[9],2007)。
    傅勇和张晏[9]用1994年到2004年的省级面板数据进行计量分析,发现随着财政分权程度的提高,科教文卫支出占总支出的比例下降,而基本建设支出占比上升,于是得到了地方政府“重基本建设,轻人力资本投资和公共服务”的结论。那么这种结构性扭曲是否意味着:随着财政分权的深入,公共服务的规模(用科教文卫支出占当地GDP 的比例衡量)也会随之下降呢?基本建设的支出规模也会随之上升?更进一步,如果结合税收竞争和公共品竞争,那么地方政府的预算约束不容乐观,税收优惠很可能导致财力下降,这与支出上升构成矛盾,此时政府是否有激励压缩自身消费性支出(本文用行政管理费用一项衡量)以保证竞争手段的实现?本文通过计量分析给出了答案。
    (三)“自上而下”的“标尺竞争”
    在标准分权的情况下,地方政府之间还会出现“标尺竞争(Yardstick Competition)”(Besley和Case[11],1995),选民通过比较相毗邻的地方政府间的税收和支出状况,对当地政府的行为形成约束,在缺少西方式民主机制的许多发展中转型中国家,包括中国,上述“自下而上”的“标尺竞争”还很不完善,地方政府官员的行为很少受到普通民众的影响,而更多的表现为对上级政府负责。那么在中国,就可能存在“自上而下”的“标尺竞争”,即上级政府通过考评下级政府的相对绩效来对下级政府官员实施奖惩(Li和Zhou[12],2004)。但这类“标尺竞争”,其对地方政府规模的影响方向并不确定的,这主要受制于上级政府的具体政策导向,当然“自上而下”的“标尺竞争”对节约地方政府行政费用,克服铺张浪费和改善政府工作效率具有实质影响。
    总而言之,“中国式分权”导致了地方政府之间的税收竞争和公共品竞争,很可能还存在“自上而下”的“标尺竞争”,但这些竞争对地方政府规模存在不同方向的影响,其综合效果难以从理论上准确说明,于是计量分析便有了必要。
    
    三、基于省级面板数据的实证分析(略,请下载原文阅读)
    
    四、结论与思考
    
    本文通过“中国式分权”的视角,探索了地方政府规模和财政分权间的关系,通过实证分析得到了以下两个结论:
    结论一:财政分权推动了地方政府规模扩大,“利维坦假说”在中国并不成立;
    结论二:财政分权对经济建设规模的推动力最大,对公共服务规模的作用次之,而对政府自身消费的推动力最小。
    如果我们认为控制政府规模膨胀,有利于提高政府效率、减少“寻租”和腐败的空间的话,那么中国地方政府的表现显然令人担忧。但是,财政分权推动地方政府扩大公共服务规模,同时又相对遏制了政府自身耗费,这一效果值得肯定。总之,想要约束政府规模的膨胀,一个有效的方式便是通过制度安排形成地方政府间的“囚徒困境”,使之通过竞争达致公共品提供的效率状态。在此,笔者尝试性地提出一些政策建议:
    首先,增强劳动力、资本和技术等要素的跨区流动性。税基的流动性是地方政府展开竞争的前提,改革开放以来,我国生产资本的流动性日益增强,但劳动力的流动仍受限制,因而对户籍制度进行改革无疑成为优化劳动力资源配置的有力举措,也是对地方政府行为的有力约束;其次,完善官员政绩考核体。中央对地方的政绩考核机制影响了地方政府的行为,而以经济增长率为核心指标无疑使地方政府着眼于短期绩效,而忽视经济的可持续发展。因而把“绿色GDP ”、收入差距和就业水平等加入考核范围,改变以“GDP 论英雄”的政策导向,将对地方政府行为产生实质性影响;
    最后根据政府规模的地域差异,完善垂直转移支付制度。西部地区由于禀赋条件劣势,税基外流,陷入财政困境当地政府,为满足刚性的支出,只能提高税费“竭泽而渔”,从而导致政府规模的相对扩大。这是因为在分税制改革之后,原体制补助和税收返还的制度惰性,专项转移支付的不规范管理,使财政支出在地区之间的差距不是缩小而是扩大了(周飞舟[14],2006)。因而及时取消税收返还、严格监督专项转移支付,按照地区公共服务均等化的宗旨来配置财政资金(倪红日[11],2007)以缩短地区间发展差距,将成为我国进一步财政体制改革的重要任务。
    总之,如何通过制度安排来改变地方政府的行为激励,使其从政绩导向型向公共服务型转变,进而遏制地方政府规模的任意扩张,将成为日后理论和实践的重大挑战。
    
      参考文献:
      [1]Brernan,G.and J .M.Buchanan.The Power to Tax :AnalyticalFoundations of a Fiscal Constitution [M].Cambridge University Press ,Cambridge ,1980:197-217.
      [2]傅勇,张晏。中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价[J].管理世界,2007,(3):4-12.
      [3]胡书东。经济发展中的中央和地方关系———中国财政制度变迁研究[M].上海三联书店,上海人民出版社,2001.103-123.
      [4]Oates,W.(1985).Searching for Leviathan:An EmpiricalStudy [J ].American Economic Review ,1985,(4):748-757.
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      [9]张晏,夏纪军。税收竞争理论评介———兼对我国地方政府减免税竞争行为的分析[J ].复旦大学CCES工作论文,2007.
      [10]庞明礼。地方政府竞争方式的演进:一个基于FDI 的实证研究[J ].人文杂志,2007,(4):63-70.
      [11]Besley,Timothy and Ann Case.Incumbent Behavior :Vote2Seeking ,Tax2Setting ,and Yardstick Competition [J ],American Economic Review ,1995,(1):25-45.
      [12]Hongbin Li,Li2An Zhou.Political turnover and economic performance:the incentive role of personnel control in China [J ],Journal ofPublic Economics,2005,(89):1743-1762.
      [13]张晏,龚六堂。分税制改革、财政分权与中国经济增长[J ].经济学(季刊),2005,(5):75-108;
      [14]周飞舟。分税制十年:制度及其影响[J ].中国社会科学,2006,(6):100-117.
    [15]倪红日。对中国政府间财政关系现状的基本判断和发展趋势分析[J ].经济社会体制比较(双月刊),2007,(1):43-49.

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■ 本文责编: frank
□ 文章来源:本文转自《财经论丛》2009年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。
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