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选择字号:   本文共阅读 1120 次 更新时间: 2009-10-18 07:36:49      添加到我的收藏
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《财经》:税收稽查争议 减税不减负
·王长勇 于宁 王紫雾
标签: 税收稽查

    《财经》记者 王长勇 于宁 王紫雾
    
    为完成全国税收增长8.2%的指标而展开的全国性税收稽查,客观上是否会抵消积极财政政策的刺激效果?
    
    位于北京市宣武区枣林前街的国家税务总局稽查局,近期屡有国企领导被叫至此进行谈话,就企业纳税问题进行磋商——这是今年4月以来全国范围税收大检查的一个重要环节,而税收大检查的主要目的是加强税收征管。
    
    加强税收征管,是因为财政收入大幅滑坡,离2009年的预期目标相差甚远。在国家税务总局今年4月下发的检查通知中,要求“进一步加强税收征管”,以“确保2009年税收收入增长预期目标的实现”。
    
    中国政府提出2009年GDP、全国财政收入增长“保八”的目标,同时确定了全国税收收入增长8.2%、中央税收收入增长9.2%的目标,即全国税收收入需增加4450多亿元,中央税收收入需增加近2840亿元。然而,今年一季度,全国税收收入反而下降10.3%,上半年同比下降6%。鉴于近几年税收收入占财政收入的比重为90%左右,业内人士分析,今年完成税收指标的压力还比较大,后几个月的稽查力度可能会更大。
    
    加强税收征管合法合理,本来无可厚非,只是在经济艰难爬坡之际,此举无疑令企业感到负担沉重。在今年8月财政部召集央企负责人召开的一次会议上,会议主题本来是讨论企业改制、经营方式改变和结构调整,结果参会者反映最强烈的却是对加强税收征管的意见。
    
    有此同感的当然不只是央企。全国范围的税收大检查,范围涉及中国19个税种中的12个,甚至包括餐饮、美容等行业的个体工商户,并分别详细提出了加强税收征管的要点和要求。
    
    从宏观经济层面来看,上述做法也存在颇多争议。发改委的一位官员认为,这种做法“起到的是紧缩效应,与积极的财政政策相违背,财税部门不应该把财税收入作为任务指标,而应通过发债来解决赤字问题”。亦有专业人士称,目前的做法是强行投资、强行收税、强行循环,经济运行绷得非常紧。
    
    “积极的财政政策一边在扩张支出,另一边在加大征收的力度,总效果是什么呢?”清华大学教授李稻葵说。事实上,由于这种“政策层面扩张、执行过程收紧”的特点,2009年的积极财政政策在某种程度上被打了很大折扣。
    
    
    “加强征管”由来
    
    今年积极的财政政策的核心措施为“扩张政府投资、减免政府税费”,中央财政发行赤字7500亿元,公共投资增加4875亿元,中央代理地方发行2000亿元债券,供地方政府配套投向中央“4万亿”投资项目。此外,就是“实行结构性减税政策”(财政部部长谢旭人今年9月9日称)——采取减免税、提高出口退税率等方式,有效减轻企业和居民税收负担,促进企业扩大投资,增强居民消费能力,预计2009年结构性减税政策将减少财政收入约5500亿元。
    
    “增支减税”两大手段,一方面扩张政府投资直接拉动经济,另一方面减免税费鼓励社会投资和消费,看似起双管齐下之效,但不幸的是,这两方面本身就存在矛盾:减免政府税费减少财政收入,扩张政府投资又需增加收入。解决矛盾的办法之一,是通过发债来筹集资金,而不是通过增加一般预算收入来解决。
    
    障碍在于,中国政府今年的赤字率已接近3%。中国政府虽无类似欧盟成员国3%的赤字率约束,但无论在亚洲金融危机期间还是当前,中央政府都力求赤字率不突破3%。
    
    今年前九个月,积极财政政策的实绩是,中央财政下拨三批新增投资共计2800亿元,2000亿元地方政府债券也已发行完毕。在其拉动之下,中国经济复苏势头极为强劲,经济增长8%几无悬念,财政收入增长8%的任务则面临重压。
    
    今年1月,全国财政收入猛降17.1%,直到5月单月收入才转为正增长。前七个月累计,全国财政收入40672亿元,比2008年同期还减少约210亿元。
    
    各种迹象表明,政府并不打算扩大2009年的预算赤字规模,因此,加强税收征管,全力保证财政收入“保八”目标,成为财政部门的优先选择。一方面在政策上进行结构性减税,另一方面以“加强税收征管”为名的全国大检查便拉开帷幕。税收检查本是税务部门每年的常规工作,也是国际惯例,但此时被赋予了额外的职责。被检查企业普遍反映,“今年的力度明显比往年大得多”。
    
    8月,全国财政收入增长36.1%,其中中央本级收入更激增51.2%,税收检查功不可没。前八个月全国财政收入累计增长2.6%,首次由负转正,但要达到全年增长8.2%的目标,则后四个月要完成20320亿元,月均增长22.5%。
    
    有专家研究认为,中国经济增长和税收增长并非线性相关。在经济上升期间,税收增速是经济增速的近2倍,但经济增幅下降时,税收下降也更快。因此,如果参照过往经验,今年经济增长目标定为8%,税收实际增长也就能达到4%-5%。而且,政府扩大基础设施投资中,税收含量很低。
    
    继4月下发通知之后,7月27日,国家税务总局又印发了《进一步加强税收征管若干具体措施》的通知,提出了20项具体措施,包括“开展管户清查”和“加强专业市场和个体工商户的税收管理”,加强税收征管随之开始“全面开花”。
    
    据悉,下半年仅国税总局稽查局的任务指标就从700亿元提高到1000亿元,而其去年全年征缴补税不过1200多亿元。
    
    按国税总局的安排,今年4月至7月之间,重点是大企业集团“自查”。由国税总局稽查局统一部署,进行了两批大型企业集团税收自查,第一批确定了银行、保险、通信、发电和石油化工五个行业24户大型企业集团,自查年限为2005年至2007年三个年度;第二批确定了36户大型企业集团,行业更为广泛,自查年限为2005年至2008年四个年度。为此,国家税务总局还专门制定了近1.5万字的“税务自查提纲”。
    
    税收自查,就是让企业自行检查,在过去几个年度,有哪些税收违法问题及应缴未缴税款金额等情况,并向主管税务机关进行申报缴纳税款,调整有关账务。自查结束后,9月进入稽查阶段,税务部门工作人员直接对企业进行检查。
    
    安永税务部合伙人田雯琦称,今年的税务检查和往年有所不同,往年少数案例中应用了全国联查的方式,但该方式在今年被普遍采用,即全国各税务分局统一行动、统一调配。一旦发现某公司一地的机构有税收问题,其他各地的税务分局都将开始对该公司在国内所有机构的联查。这一力度无疑比往年大了许多。
    
    自查是给企业一个自我调整的机会,如果有问题或偷漏税,一般在下一年年报中自行调整回来即可,但如果税务部门对企业的表现不满则要稽查。稽查不仅涉及企业声誉,且罚款力度很大。一位资深大型保险公司财务部门工作人员透露,此中差别,“关键看态度。很多问题是企业本来就存在的,只不过税务局管理得比以前严格了。”
    
    国税总局还出台了一些严格规范企业经营情况的文件,如规定跨国企业在中国的单一生产企业如果报亏损,就需要提交同期资料,但同期资料准备起来成本非常大,很多企业不具备这个能力,只好选择补税。一位会计师事务所的合伙人称,这一制度在世界上都算是最严苛的一类。
    
    有些地方税务部门确定的任务指标和采取的方式更为直接,如青海国税局要求,将查补率达到1.5%作为一项硬指标列入2009年稽查工作目标考核项目,并且“加大案件的处罚力度,提高稽查威慑力和纳税人的税法遵从度,使全年处罚率达到20%以上”。南方某省地方税务局工作人员也告诉《财经》记者,地方稽查局很多是带着任务指标去入户检查的。部分企业财务人员也表示,感觉地方稽查局的执行力度比国税总局的要求大一些。
    
    
    减税不减负
    
    此前,财政部称结构减税政策将减轻税负5500亿元,但实际减税效果并没有如此显著。
    
    这两年带来减税效果最大的政策有两项:一是通过企业所得税改革,企业所得税“两法合一”,法定税率从33%降至25%;二是通过增值税转型,从生产型转为消费型。此外,配合以提高出口退税率,加大出口退税力度等政策。税务部门一位资深人士称,今年的减税措施的实际减税额度,要低于理论上的减税值。以增值税为例,只有企业投资设备了,才能从中受益,但在今年产能过剩、外需不足的情况下,企业不会扩大设备投资,因此增值税转型不会给企业带来多少减税收益。
    
    中央财经大学税务学院副院长刘桓认为,很多优惠政策的实施还存在滞后现象,如高新技术企业的认定工作在全国尚未完成,企业纳税人并未从中得到应得的实际好处;而在税收还没有充分减下来的情况下,税收征管提出“应收尽收”,会给企业造成税收负担增加的现象。
    
    在结构性减税之前,中国的企业所得税税率为33%,增值税税率为17%,个人所得税实行累进税制,最高边际税率为45%。业内人士普遍认为,中国的总体税负水平在世界处于偏高位置。刘桓指出,这和当时国家整体征管水平比较低有关系。“比如过去说是征收33%,能征到20%收入就不错了。” 这种“宽打窄用”,以高税率来弥补低征管率的做法,正是根据时代情况作出的决定。
    
    而目前,中国税收征管系统的信息化程度、人员素质、征收方法都已今非昔比,绝大多数税种都已能实现网上申报,税务系统更可以做到与企业联网,随时核查相关信息。在征管率水平普遍提高的情况下,按规定的税负严格要求,企业自然会有负担加重的感受。
    
    于是,税收的严格程度便成了税务人员手中的“自由尺”。经济较好的时期,不必一丝不苟地做到“应收尽收”,便可完成税收任务;但一旦经济形势逆转,征管率与法定税负之间的弹性便凸显出来。
    
    一位接近国税总局的资深人士告诉《财经》记者,“把‘螺丝扣’往紧拧一拧,不一定没理。这就叫‘应收尽收’,也不一定收了过头税。但和松的年份比,企业是看自己纳税的绝对额,它当然感觉,你在使劲,甚至是收过头税。”
    
    国家税务总局在《进一步加强税收征管若干具体措施》的通知中,明确提出要“确保完成今年税收收入增长预期目标”,而一旦作为任务指标,在执行中就容易偏离“依法纳税、依法征税”的本意。同时,税务工作人员个体的自由裁量权,也有可能使得执行之中出现问题。
    
    据田雯琦介绍,2008年税务稽查共立案174起,结案152起,共补税超过12亿元。她估计,今年稽查立案数量可能会是去年的2倍。
    
    对于减税和加强税收征管之间的关系,国税总局前副局长、全国政协委员许善达称,如果认为税负过重,应该调整完善税收制度和政策进行减负,但不能以此为理由要求放松征管。税收征管就是要严格按照税法执行,是否“合法”有客观的评价标准,但是否“合理”则是不同立场的人有不同看法。
    
    此次加强税收征管力度对企业经营的影响,从企业利润增长和企业所得税增幅对比中可见一斑。据国家统计局数据,今年前八个月,全国规模以上工业企业累计实现利润同比下降10.6%。而据财政部数据,同期的企业所得税累计同比增速仅下降2.9%。企业利润下降幅度是企业所得税下降幅度的3倍多。
    
    另一项数据也表现出同样的特点。据财政部企业司披露的数据,今年前八个月,全国国有企业累计实现利润下降19.6%,下降幅度也超过企业所得税降幅6倍多。
    
    进行税收自查和稽查的两批大企业集团中,多为大型国有企业集团,在应对危机时能获得更多来自政府的资源输送,比如承接政府投资项目较多,易于获得银行贷款,易于获得税收优惠,得到政府技术创新支持,以及从产业振兴计划中受益,等等,可部分“对冲”税收自查和稽查补交税款对经营的影响。
    
    而对于民营企业、中小企业和个体工商户,获得以上资源的机会和能力非常有限。在国际经济危机的背景下,补交前几年的税款,对民营企业和中小企业来说,无异于雪上加霜。
    
    国务院发展研究中心资源与环境政策研究所专家组组长倪红日认为,中国的GDP增长和税收增长,的确有一个乘数效应。中国目前的外贸依存度很大,2009年来自贸易的税收下降很快,出口退税又多次提高,两头挤压,导致税收下降幅度比经济增长下降幅度更大。所以,今年的税收增速低于经济增速是正常的。
    
    刘桓认为,税收征管应该“不为指标、讲求实效,追求经济效果”,仅仅靠加强对企业征税、由政府投资未必是惟一途径,给企业的发展空间是必要的,让企业把更多的钱用于生产发展、用于消费,产生和政府的刺激作用相辅相成的作用。
    
    
    何须偏走“独木桥”
    
    另一个令人费解的现象是,财政部门一再强调,完成2009年财政收入任务异常艰巨,支出压力很大。但同时,政府在央行的存款依然处于高位。2009年8月末,政府在央行的存款余额接近2.9万亿元,为年内最高。
    
    3月,各级政府项目建设和资金拨付进度较快,在央行的政府存款为年内最低,但也接近1.6万亿元。而7月政府存款比6月增加3000多亿元,这和7月税收自查结束、大企业集团补缴税款,以及政府投资项目和资金拨付进度放缓等情况一致。8月,财政存款余额又比7月增加1600多亿元。另一个因素是全国范围内开展“小金库”专项治理,也会带来政府存款的增加。
    
    近年来,在央行的政府存款常年保持较高水平,而且“芝麻开花节节高”,存款规模逐年攀升,即便在金融危机恶化的2008年,虽然政府在四季度即开始扩张投资,但12月末,政府存款余额依然接近1.7万亿元,远超“4万亿”计划中央政府承诺的两年多投入的1.18万亿元。
    
    对于政府存款居高不下,财政部门常从技术层面加以解释,例如,中国政府会计制度的特点、国库集中收付制度改革的推进等。但根本的原因是,每年财政收入增加,而有些支出实际上没有拨付出去,但安排财政支出计划时,没有考虑运用年初国库存款。
    
    在审计署近年来对预算执行情况和财政收支的审计结果中,几乎在所有被审计部门中都可找到实例。比如,作为政府预算负责部门的财政部,2008年,该部在编制专项检查费等14个延续项目预算时,只安排使用了这些项目以前年度累计结余资金1.56亿元中的4100多万元,其余结余资金1.15亿元未作安排。
    
    再如,2008年,财政部安排的21个项目年末结余6100多万元,平均资金结余率达47%;2005年以前财政部机关预算中,财政事业费基本支出累计结余,仍有1.67亿元未纳入预算安排。
    
    以上做法,近年来在政府各部门比比皆是,且“屡审屡犯”。细查历年预算审计结果,就不难理解为何有万亿元财政资金“趴”在央行国库,浪费了宝贵的财政资源(实质是来自企业和国民的资源)。
    
    大量政府存款滞留央行,对宏观经济的影响,类同于央行提高法定准备金,对市场流动性具有收缩效应。而且政府收入,多来自市场中最有活力和效率的经济主体。
    
    这就需要考量,2009年不扩大赤字规模,也不用超过常年的“税收征管”力度,难道就找不到完成预算的方式?既然政府在央行存有大笔现金,为何非要去向在经济危机中挣扎的企业和个人汲取?
    
    此外,必须完成预算收入的压力,本质是来自预算支出的需求。应对经济危机导致的政府收入下降,常规政策选择之一是压缩政府支出,主要是行政性支出。因此,削减政府的行政性支出,也是缓解财政收入下降压力的举措。
    
    据财政部综合司研究报告《努力降低行政成本、促进建设节约性政府》中的数据,1978年至2006年,中国行政管理费支出年均增长19.3%,明显高于同期财政支出13.7%和GDP现价15.6%的年均增速。2003年至2006年,行政管理费支出年均增长17%,仍快于同期财政支出年均16%的增速。
    
    中国行政管理费支出占财政支出的比重,由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。可见,中国政府降低行政性支出的空间很大。
    
    中国税务杂志社社长张木生说,目前政府公车超过了400万辆,每年运行费用达几千亿元。地方各级政府、企业事业单位,甚至大学等,在北京的办事处达到1.7万多家,还有数量庞大的政府部门的“星级培训中心”。“把这些处理处理,轻而易举就可以搞个四五千亿元,用不着伤筋动骨,还要去查什么美容美发店。”
    
    除了调整既有财政存量资源的分配格局,也可以从增量找到解决办法。
    
    比如,政府称要推进资源税的改革,即扩大资源税的范围、提高资源税税负,此项改革,既有利于中国经济增长方式的转变,也符合全球发展低碳经济的要求,同时可带来财政收入增加。但这项较为简单的税收改革,2006年就已经准备好了方案的改革,迟至今日仍未推出。
    
    此外,中央早已确定了物业税(房地产税)的改革目标,出台保有环节征收的物业税,对完善中国财税体制意义重大,可为地方政府建立规范稳定的收入机制。但近几年,政府频繁调整房地产交易环节税费政策,以期调控房地产市场价格,但对出台物业税这项利于长远的改革,推进却非常缓慢。
    
    目前,政府依然强调“经济仍存在诸多不确定因素”,但经济增速加快势头已愈加明显。对经济危机恶化时的“救急”政策进行调整,应是必然。首要的是那些为应对危机、但对转变经济增长方式不利的政策应当“归位”,比如,多次不计成本提高的出口退税,成为2009年财政收入增长缓慢的重要原因,其对促进出口的效果有限,反而占用了政府促进国内需求的财力。
    
    此外,2008年11月拟定的“4万亿”投资计划,在目前经济运转趋向正常状态的情况下,对其进行重新评估也非常必要。在财政支出总量不变的情况下,优化支出结构已显紧迫。比如,在削减、放缓政府投资的同时,加快并提高对医药卫生改革的投入。将积极财政政策的方向,从应对危机状态转向正常轨道,应当纳入议事日程。■
    
    
    本刊记者李其谚、陈慧颖对此文亦有贡献
    
    
    原载《财经》2009年第21期 2009年10月12日
    


■ 本文责编: litao
□ 文章来源:本文转自《财经》2009年第21期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。
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