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选择字号:   本文共阅读 1239 次 更新时间: 2009-10-23 00:56:18      添加到我的收藏
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刘鹏:三十年来海外学者视野下的当代中国国家性及其争论述评*
·刘鹏
标签: 国家性

    提要:有关中国当代国家性的讨论,一直是当代海外中国研究学者关注的重要话题。由于经济改革转型所引发的国家转型的复杂性和多面性,海外当代中国研究学者们对改革开放后中国的国家特征有着不同的理解和看法,也引发了一些学术争论。本文运用文献分析的研究方法,将海外学者对当代中国国家定位的观点整理成国家能力、政府—市场以及国家—社会三个维度,并在每个维度内部对已有文献中的观点进行分类归纳,力图展现有关该论题的整个研究图式。此外,结合文献梳理的成果,本文作者也提出了有关当代中国国家定位的一些思考。
    关键词:国家性;国家能力;政府—市场;国家—社会;文献述评
    
    *感谢香港中文大学政治与行政系王绍光、李连江、曹景钧教授,中国人民大学公共管理学院非营利组织研究所所长康晓光教授对本文写作的启发与建议。文责由作者自负。本文系中国人民大学公共管理学院非营利组织研究所能力建设项目的阶段性成果(福特基金会资助,资助项目批准号:1090-0453),同时也感谢教育部“211工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”的资助。
    
    在当代中国政治研究领域中,虽然学者们早在20世纪60年代就开始对政治精英和政治制度(包括党、政、军)等国家层面的要素展开研究,但真正相对于社会意义上的国家取向的研究肇始于80年代以来、被何汉理(Harding ,1993)所称的第三代学者。正如裴宜理(Elizabeth Perry)所言,第一代学者受到冷战思维影响而推崇苏式极权主义模式,第二代学者受到“文革”的影响而推崇美式的多元主义模式,而第三代学者则倾向于使用源于欧洲传统的国家—社会关系模式。国家政权建设、市民社会、市场经济发展与民主化之间的关系等等问题的研究在这一时期占据了统治地位(Perry,1994)。从更大的学科环境来看,重新审视中国国家层面的研究,无疑也是受到了20世纪70年代末西方政治学基于对多元主义和行为主义之反思的“国家回归学派”的影响(Evans ,et al .,1985;Binder ,1971;Anderson ,1974;Mann ,1986,1993;189Tilly ,1990;Waldner,1999)。
    从对定义的理解上看,国家的概念既可以理解为韦伯式的垄断性暴力机构,也可以看作是与市民社会相对应的政治社会。在西方所谓的“共产主义国家”研究的语境里,国家还可以用来指称列宁式政党控制下的国家机器、官僚组织和意识形态等(Schurmann ,1968)①「有关这方面的研究主要集中在第一代学者中,最典型的代表作是舒尔曼的Ideology and Organization in Communist China一书。此书一方面具有鲜明的结构功能主义特征;另一方面其本身也是冷战意识形态的产物。约翰逊(Charlmers Johnson )曾经把这种“意识形态和组织”当作列宁式国家的研究范式(Schurmann ,1968)。其他运用这种范式的学者还包括巴纳特(A.Doak Barnett )、汤森(James Townsend)等」。有趣的是,不管从以上哪个角度去看,除了极少数学者持有异议外②「例如许惠文认为:通过毛泽东在“大跃进”与“文革”期间的权力下放,特别是人民公社制度的建立,中国大陆成为一种蜂窝状的组织结构,不仅让中国地方主义得以复活,并且更赋予人民公社在过去中国地方主义传统中所没有的功能,使人民公社成为一种具有工、农、商、学、兵等功能的整全式组织;倪志伟也认为,在人民公社时期,农民可以利用将较多的精力用在自留地上、多生孩子等日常抗争方式来反抗国家的粮食征购(参见Shue,1988;Nee,1996)」,大部分学者对改革开放之前的国家特征都持有十分相似的认识。正如弗尼德里克。泰伟斯所总结的那样,毛泽东时代国家的基本特征包括:具有浓厚个人化色彩、权力高度集中、扩张性的国家机构、计划经济以及自给自足的外交方针(Teiwes,2000)。国家通过列宁式政党对经济、社会、文化、武装暴力等进行全面的控制与干预,这种模式被邹谠称为“全能主义”国家(1994)。虽然“文革”的爆发促使第二代学者转向了多元主义的研究路径,但并没有从根本上推翻对毛时代国家的这些基本特征的概括。
    始于1978年的改革开放结束了中国国家的全能性,开启了转型的大门。面对“文革”遗留下来的混乱体制,经济改革的任务是:不仅要让国家力量在某些领域逐步退出,更需要从全局的角度重新建立起一个新型的国家体系。因此,改革开放时代的中国国家政权重建是一个具有多向维度的过程,即国家力量的退出、加强和重构交织在一起,构成了一幅纷繁芜杂却十分有趣的图景。正是由于这种过程的特点,当代中国研究学者对毛后时代的国家特征有着不同的理解和看法。总结起来,我们可以根据他们各自关心问题的侧重点做一个大致的梳理。
    
    一、国家能力:集中还是分散?
    
    沈大为曾经列举了当代中国国家研究的14个方面,其中相当一部分集中在国家能力(Shambaugh ,2000)。虽然国家能力是一个多向度的概念,但是学者们仍然力图对改革开放时代中国国家能力的演变做出一个方向性的判断:趋于集中,还是分散?
    分散论者认为,改革政策催生了国家体系内部许多新的利益主体,国家不再是铁板一块,他们主要从两个角度来论证。从横向的中央部门关系看,李侃如和奥森伯格通过对石化、三峡工程项目等能源政策过程的个案研究,认为中央领导层可分为最高决策核心、幕僚和智囊结构、垂直直属部门,以及具体执行政策的各个部门四大部分。各部门在发展计划和投资预算方面拥有较强的独立性,因而各个部门都追求自己部门利益和预算的最大化,一个统一的“国家政策”难以形成;在政策执行过程中,每个部门都需要与其他各有关部门反复协调。他们认为,建立在每个官僚部门利益基础之上的利益协商与博弈,是推动政策过程的更深层次原因。因此,他们把这种高度分散的决策结构称为“分散型的威权主义”(LieberthalOksenberg ,1988;Lieberthal Lampton ,1992)。此外,兰普顿也认为,在中国,每个有关部委都有自己区别于其他部委的政策考虑,也都形成了已经被制度化的利益机制;无论谁来当部门领导,都必须按照“观点取决于位置”的逻辑行事;在激烈的政策争论中,每个部委都害怕自己的利益被忽略,因而都从维护整个政权利益的角度将符合自身利益的政策合法化(Lampton ,1987)。此外,史文通过对20世纪90年代军队政治的研究发现,军队内部权威的分散并不仅仅体现在垂直化的组织体系中,也体现在这些组织本身的内部,强调改革开放后军队自身的利益要求以及内部的利益分化正在逐渐增强(Swaine,1992)。
    从纵向的中央—地方关系来看,最早从财政角度观察到中国国家财政汲取能力衰退的是黄佩华,她认为,改革开放以来,由于国有企业利润率下降、非国有企业的逃税、避税以及地方政府的免税优惠政策的实施等等,导致中国政府的财政收入占GDP 的比例不断下降。她还强调,中国官方公布的财政赤字不能准确反映实际的财政亏空,因为银行的呆帐坏帐没有计算进去(Wong et al .,1995)。随后,王绍光和胡鞍钢在合著的《中国国家能力报告》中以两个比例(政府财政收入占GDP 的比例、中央财政收入占政府财政收入的比例)为衡量指标,指出90年代初期中央政府的财政汲取能力已经到了崩溃的边缘,中国的国家能力十分孱弱,出现了“弱中央,强地方”的局面(王绍光、胡鞍钢,1994)。白霖甚至认为,中国的改革不是自上而下的,而是自下而上的,地方利益和地方权力的兴起才是推动中国实行改革的最大动力(White ,1998)。
    此外,谢淑丽(Shirk ,1993)在研究中国经济改革的政治逻辑中所提出的“双向负责”机制、安德鲁。华尔德(Walder,1995a )提出的“瓦解的国家”、裴敏欣提出的“分散化的掠夺式国家”(Pei ,2006)等都是这种论调的有力佐证。
    集中论者并没有否定改革开放时代国家能力逐渐走向分散的趋势,但认为分散论者过于低估了国家的控制能力,尤其是在中央—地方关系方面,两派的分歧十分明显。黄亚生提出了一个有趣的问题:在进行市场化改革的时候,为什么中国没有像前苏东计划经济国家那样充斥着通货膨胀?他的研究表明,虽然软预算的约束体制、不受惩罚的乱投资行为、“文革”后再也没有集中上来的地方经济权力等等都暗示通货膨胀的可能,但是与其他计划经济国家不同的是,中央从来没有丧失过对地方政治权力的控制,特别是对地方官员的人事任免权。此外,官僚选拔任用、换岗体制以及任期年限的缩短,都加强了地方官员对中央的服从程度。因此他认为,中国经济改革成功的地方就在于在经济权力下放的同时,却仍然保持了强有力的政治集权。他甚至用联邦主义来界定这种经济上分权、政治上集权的现象(Huang ,1996)。金山爱(Edin,2003)通过对乡镇干部人事制度的研究发现,改革开放以来,如果以干部任命和人事控制为衡量国家能力的标准,执政党的国家能力并没有下降,改革使得执政党干部任命和人事控制体制更加有效,上级部门通过职务提升、高层兼任职务、干部交流和轮训制度等加强了乡镇政府的人事控制。上级部门政策执行的无效,并不是由于中央对地方官员的选拔任用缺乏控制。
    另外,即使从财政政策角度来看,集中论者也并不同意“弱中央,强地方”的提法。同样是测算“两个比例”,杨大利和张乐因则使用了与王绍光、胡鞍钢报告不同的口径。他们将政府预算外收入与规费收入纳入计算范围,其结果显示:一方面中国大陆的比例在国际上处于中等地位,而不是远远低于大多数国家;另一方面,1979-1991年,中央政府在整体预算收入中的比例不但没有下降,而且还持续增加,从而得出了与王、胡报告针锋相对的结论(Yang,1994;Zhang ,1999)。古德曼和西格尔也认为,中央从70年代末期以来实施放权让利体制改革,虽然提高了省级单位的经济自主性,但其主要表现仅限于中央与地方之间就具体利益进行协商和谈判,而非基于根本利益冲突之上的政治性激烈对抗。省级的财政和经济自主性,与政治上损害国家能力的整合性的后果并没有必然的联系(GoodmanSegal ,1997)。帕里斯提出了一个与白霖相对的论断。他通过对温州模式的研究认为,地方的改革动力是需要有中央与地方国家机构联合支持的条件才能出现的,因此中国的改革开放最好被理解为一种双向改革的结合:自上而下和自下而上。
    换言之,改革开放的动力,并不像白霖所描绘的那样完全来自地方,高层政治精英和中央政府的作用仍然是主导性的,并没有被地方利益所俘获(Parris,1993)。
    可以看出,以上的争论主要集中在两个方面:一是执政党能否对官僚利益集团具有统合能力;二是中央能否对地方政府具有控制能力。
    由于概念框架的模糊性,学者们的争论在很大程度上并不构成完全意义上的异见,例如中央对地方人事权的控制与财政权的放松并非不能兼容,王、胡报告的结论与杨大利等人的分析从逻辑上也可以找到一致之处,更加深层次的问题在于收权与放权、预算内与预算外等不同分析角度之间存在着如何的紧张关系。例如,为什么中央在丧失了对地方财政的绝对控制权之后,仍然能够掌控地方的人事任免?预算内与预算外支出衡量结果的差异,对于分析中央与地方之间的财政关系具有怎样的含义?改革的方向不管是自上而下,还是自下而上,两者的互动和协商机制是怎样达成的?此外,关于中国国家能力的定位,应当建立在不同的领域和议题基础之上,例如,强制能力、汲取能力和监管能力等之间就存在很大的差别,不能简单地一概而论。
    
    二、国家与市场:推动者、掠夺者还是监管者?
    
    根据诺斯悖论,国家既可以成为产权的保护者,也可以成为产权的掠夺者。考虑到中国作为发展中社会主义国家的背景,国家还可以成为产权的创造者。因此,围绕着国家在经济发展中的三种角色,学者们争论不休。改革开放后,中国经济的迅速发展,促使学界对政府,尤其是地方政府在经济发展中的角色和功能进行思考,形成了三派观点。
    一派是发展国家派。该派充分肯定政府在中国经济发展中的角色和地位,认为中国地方政府不仅成为深化改革的动力来源,而且形成了一种以发展为最大利益取向的经济主体。怀特就借助于对东亚发展型国家模式的分析认为,中国经济的高速发展是一个完全由政府强势介入和引导的过程,中国与北朝鲜都是典型的发展型社会主义国家(White et al .,1988);戴慕珍通过对苏南和山东农村的研究提出地方国家法团主义和分权式发展型国家的概念,用以解释地方政府推进乡镇企业快速发展的强大动力。一方面,从经济角度看,地方政府可以通过税收、贷款等方面的政策倾斜,推动乡镇企业的经济发展,从而为地方政府创造更多的收入来源;另一方面,从政治角度看,地方企业的发展所带来的经济增长,能够成为地方官员晋升的重要政绩,因而,地方政府与乡镇企业的利益高度一体化。从实际效果来看,建立在汲取和升迁动力基础上的地方干预行为,对于推动地方经济发展而言更多的是一种正面效果。在她看来,这种地方所有制的最大后果是推动了中国农村经济自80年代以来的快速起飞(Oi,1995,1998)。华尔德在其另一篇文章中也表达了类似的观点,并从政治经济学高度对仅有私有产权的确立才能推动经济增长的观点进行了反驳,认为集体产权同样可以推动经济增长(Walder,1995b)。此外,布莱切还通过对河北和四川两个不同地方政府角色的研究,划分出一种企业型国家。他认为,一些地方政府直接从事与企业相关的融资、登记、生产采购和销售等营利活动,对经济发展的介入程度超过了发展型国家的范围,以帮助地方官员个人获取更大的利益(Blecher ,1991)。达科特则认为在企业型国家中,地方政府从事营利活动的动机并不在于为官员个人谋利,而是为整个官僚集体谋利(Duckett ,1998)。
    第二派是掠夺国家派。他们认为地方政府在处理与乡镇企业的关系上扮演着剥削及掠夺的角色,中国地方官员的行为呈现出掠夺主义与寻租取向,因此地方政府运用他们的行政权力,大量从事于收取规费、摊派或其他腐败活动等寻租行为。所以,他们对中国的发展道路持相对否定和悲观的态度。例如,吕晓波根据经济发展的主导力量(政府或者市场)、官僚体系的效率(理性高效或者非理性低效)两个标准区分出了四种不同类型的国家,结合对地方政府组织性腐败的研究,他认为,改革开放时代的中国地方政府是一种典型的掠夺式社会主义国家(Lu,2000)。此外,相对于戴慕珍对地方政府作用比较正面的评价,萨吉森和张健的评价则显得更加负面。他们以杭州西湖区官员推行自利导向的产权改革为例,认为戴慕珍和华尔德的研究将集体产权和地方政府的行为过于理想化,虽然地方政府对中央政府的依赖性越来越小,追求税收最大化的动机越来越强烈,但这并不意味着他们更加致力于为小区成员谋福利,相反却反映出地方官员更多地把经济发展的成果据为己有(Sargeson Zhang,1999)。怀廷通过其对苏南和温州模式的对比研究,也提出了类似的观点:财政和干部评价体制的改革虽然给予地方干部发展经济的强大动力,但是这些动力所追求的目标并不是利润最大化,而是财政收入最大化,这在一定程度上损害了私有化改革所带来的经济效率(Whiting ,2001)。魏积安则以1992年地方政府和银行对农民粮食征购款打白条为案例,试图证明中国的地方政府机构利用自己的公共权威,更多地介入到掠夺性行为中去,甚至是可能影响到整个政权体系稳定的一些行为(Wedeman ,1997)。此外,郝秋笛(Howell,2006)也认为,发展型国家的模式曾经在推动中国经济发展和消灭贫穷方面发挥了很大的作用,但同时也带来了地区差异扩大、环境恶化等社会问题,其根源在于日益激烈的全球化竞争已改变了传统发展型国家模式,使得中国进入了一个所谓的“过度竞争国家”,表现为政府能力的急速下降以及地方主义的迅速崛起。在其后的一篇论文中,她对自己的结论又稍做修正,认为中国正处于一个介于发展型国家和掠夺型国家之间的“多形态国家”阶段,高效与无能、控制与失控、相对的自主性和庇护主义、新自由主义与新法团主义等共存。
    第三派是监管国家派。这一派的观点主要围绕90年代中期以来中国共产党第三代领导人所推行的一系列加强中央权威、提升国家能力的改革来展开,认为在国内外双重因素的推动下,中国的国家建设取得了卓越的成就,已经逐渐发展成为一个市场经济基础之上的监管型国家。相对于发展型国家,监管型国家对经济活动的直接干预较少,宏观监管较多;相对于掠夺式国家,监管型国家具有更强的自主性,能够摆脱利益集团和地方政府的俘获。
    最早敏锐地观察到这一现象、并在对中国的研究中提出这一概念的是许惠文。在一篇以河北省辛集市为研究对象的文章中,她发现,在市场经济的影响下,虽然城市居民个人和小区组织的自由都较改革开放之前有所增加,但是并不意味着地方政府权力的下降。恰恰相反,在一些经济性事务,例如土地使用审批、城市规划、个体户贸易以及维护社会治安秩序方面,地方政府权力的范围和强度都有所增加。另外,通过历史的比较她还发现,1979-1990年,辛集地方政府的机构设置越来越专业化、复杂化、全面化。因此,她把这种现象称为“国家的蔓延”,并据此认为毛后时代中国地方政府正在逐渐变成一个建立在市场经济基础之上的监管型国家(Shue,1995)。
    从中央政府层面看,杨大利通过对财政金融体制改革、禁止军队经商、政务公开的实行、反腐倡廉以及一些横向问责机制的建立(如人大、审计署等等)等几个方面,来描述中国试图进行国家政权重建的过程。
    在“中国复兴论”和“中国崩溃论”中,作者似乎发现了中国发展的第三种可能:经济自由化会继续,政治多元化仍然难以实现,政府在缩小规模、减少干预的同时,却重新加强了财政、社会安全和信息的控制,一个既有限、又有效的新型政府可能会成为中国政府现代化的目标(Yang,2001,2004)。王绍光通过对煤矿生产安全监管政策的研究也认为,一个建立在法制、高效、独立基础上的监管型政府正在取代旧式的全能式政府,成为新的治理模式,其具体特征包括政府不再直接干预生产、监管者本身也要受到监督和限制、建立一系列独立的监管机构、监管手段的现代化等(Wang,2006)。其他一些学者,如吕晓波(Lu,2003)、皮尔森(Pearson ,2003,2005)、韩博天(Heilmann,2005)并不完全同意杨和王有关监管型国家的一些具体结论,但通过对食品药品安全监管、网络型产业以及金融产业监管的研究,他们也认为市场经济的发展已经促使中国正在超越发展型国家,并向监管型国家的治理模式转变。另外,如果从建立集权和独立的监管机构的角度来看,经济合作与发展组织(OECD)也认为中国近年来的一些改革与OECD国家所倡导的监管型政府改革十分类似(OECD,2005)。
    基于以上交锋,我们可以形成两个基本判断:在目标指向上,中央政府更倾向于被认为是发展型和监管型,而地方政府的掠夺型色彩似乎更加浓厚;在时间序列上,从20世纪80年代到90年代初,地方政府的发展性特点比较突出,直至90年代中期实行分税制等改革之后,地方政府财政收入锐减,而支出义务并没有明显的减少,因此掠夺性开始逐渐凸现。为了消除因地方政府掠夺行为和市场经济负效应带来的经济过热、腐败严重、环境恶化、社会不稳定等弊端,90年代末以来,中央政府又试图通过各种途径加强对地方政府和企业行为的监管力度,从而表现出某些监管型国家的特征。
    
    三、国家—社会关系:强弱与互动的争论
    
    1983年,倪志伟与蒙津戈联合编写了一本名为《当代中国的国家与社会》(State and Society in Contemporary China )的论文集,标志着海外学者开始用国家—社会关系的框架来分析当代中国社会,他们基本的判断与对前苏联的分析基本一致:“文革”前占主导地位的是极权主义模式,即执政党通过政党、意识形态、武装力量和大众传媒等全面渗入社会:“文革”后取而代之的是多元主义,即社会分化的过程中形成了各种正式和非正式组织,各种社会力量也在透过国家控制的缝隙,表达着自己的利益追求(Nee et al .,1983)。
    改革开放后,研究国家—社会关系的学者所关注的核心问题有:邓小平的改革政策是加强还是削弱了执政党体系对社会的控制?经济改革会不会催生市民社会的产生,从而给传统的国家—社会关系带来转机?市民社会的产生能否推动国家层面的制度改革,或者反而被国家所控制?根据学术观点侧重点的不同,可以大致把他们分为四派。
    第一是增强国家派,其观点是,改革强化了国家对基层社会的控制,例如许惠文运用外围—中心理论研究农民与国家之间的关系,发现通过毛泽东在“大跃进”与“文革”期间的权力下放,特别是人民公社制度的建立,中国大陆成为一种蜂窝状的组织结构,不仅让中国地方主义得以复活,并且更使得人民公社成为具有工、农、商、学、兵等功能的自立式的整全组织。市场化之改革政策的选择,无非是借由统一市场的建立,以消除因为地方主义所形成之财政、经济、原料市场的壁垒,因此在某种意义上,中国的改革政策是在重新建立国家机器的权威(Shue,1988)。柯丹青(Kelliher,1992)也认为,虽然市场化改革赋予了农民支配余粮更大的权力,国家为了推动经济发展和提升汲取能力,不得不与农民进行讨价还价,但是,国家并不是单纯的被动者,公社体制的瓦解以及市场化所带来的社会分化,都使得国家能够更加容易地控制农民。农民的行动虽然有群体性,却无组织性。因此,国家推动农村市场化改革也是具有其深刻的政治逻辑的。
    第二是削弱国家派,其观点是,改革政策削弱了国家对基层社会的渗透和控制能力。例如,戴慕珍和乔纳森。安戈等认为,对收获余粮的分配一直是中国农村政治的核心,共产党的革命并没有改变这一点。即使是在毛泽东时代,基层干部与农民之间也存在着强大的庇护—被庇护关系,削弱了国家的政策执行能力。改革虽然在一定程度上削减了基层干部的部分权力和资源,但并没有根除这种庇护型的政治关系。恰恰相反,重新出现的市场经济使得这种庇护关系更加复杂和多变,基层干部通过更加灵活的政策空间,与农民建立起了新的庇护型政治关系,国家在基层农村的控制能力遭到削弱(Oi,1989;Unger,1994)。
    此外,受到苏东剧变的启发,还有许多学者(例如戈登。怀特、郝秋笛、童燕齐等)开始运用市民社会的概念来解读改革后的国家—社会关系,认为一个社会学意义或者管理功能上的市民社会正在摆脱国家的束缚和控制不断崛起。戈登。怀特通过对浙江萧山的基层社团的考察发现,伴随着经济改革的推进,在国家与新生的民间组织之间,权力转移正在悄然进行着;虽然这些民间组织并没有太强的独立性,但它们已经拥有了一定的自主空间。因此,虽然不能据此断言它们已经发展成为市民社会,但至少可以断言这种发展的客观趋势是存在的。后来,他和郝秋笛、尚晓媛又对经济改革所带来的工会、妇联、商会以及城市和农村基层组织的变化进行了分析,指出在社会组织层面,中国社团发展呈现出准市民社会的组织化特征等(White ,1993;White et al .,1996)。
    为了加强市民社会理论对当代中国国家—社会关系的解释力度,另有学者结合中国社会组织国家色彩较浓的现实,对西方意义上的市民社会概念进行了微调。何包钢用中国的经验修正了施密特(Philippe Schmitter)有关理想类型市民社会的四个特征,并比较了葛兰西式的“社会挑战国家”和“社会—国家相互依赖”两种不同的市民社会观,认为后一种更符合当代中国的现实,并将其称为“准市民社会”;弗洛里克则提出,在威权体制下,国家通过创造众多的社会组织和准行政组织,来达到管理日益复杂的经济和社会事务的目的,这实际上是一种“国家引导的市民社会”(He,1997;Frolic ,1997),这些观点倾向于从更平衡、更现实的角度来看待中国的市民社会现象。
    第三是平衡派,正如斯蒂帕恩(A.Stepan )所提出的,政治国家与市民社会的关系并不绝对是零和的关系,有可能是正和或者负和的关系。
    这派观点认为,改革政策对国家的控制能力并不是简单的加强或削弱,而是使得国家—社会的互动关系呈现出某种平衡的趋势。托尼。塞奇从发生学的角度分析了中国社团中介组织的产生过程,发现每个社团组织与国家都存在复杂的互动与协商过程。这个过程使得有些社团被深嵌入内的国家权力所控制,而另外一些组织则可以通过佯装服从而逃避政府的权力。国家可以通过将社团组织法团化的手段来控制社会,而社团组织也可以借助国家的政策漏洞来提升自己的地位(Saich ,2000)。安戈和陈佩华则认为党政合一国家的模式已经不再能有效解释改革后的国家—社会关系,他们提出用法团主义的概念来解释新的国家控制社会的模式。他们通过对工会、工商联组织、行业协会等社会组织与中央和地方政府互动关系的研究发现,虽然它们仍然都在“国家化法团主义”的模式中运作,也仍然为当初组建它们的中央或地方政府管辖,但是随着时间的推进,至少有一些过去一直存在的“群众性团体”和新成立的协会正在逐步受到其基层群众的影响,开始成为他们的代言人。简言之,其中的一些团体正在一步步明确地朝社团化法团模式的方向发展(Chan ,1993;Unger,1995)。
    丁学良也曾批评市民社会理论对共产主义国家的观察只看到体制内外的冲突,看不到体制内的不一致性,因此对于共产主义社会的转型,国家—社会两分理论只能解释像波兰团结工会这样的少数案例。为此,他通过对70年代末和80年代末中国出现的一些知识分子社团与国家之间关系的案例研究,提出了有关“制度的双重性”概念。这个概念更强调制度之间界限的模糊性以及制度本质的不确定性。他认为,被许多学者认为是独立或自主性的组织,实际上只是国家体制的一种寄生品,在许多资源上需要国家的保护,同时许多社会组织虽然在表面上与西方民主国家的自愿性组织相似,但实际上这些组织主要以服务于国家体制下加强政治动员和个人效忠为政治目的。他认为,对于解释国家与社会关系相互紧密渗透的当下中国,强调国家社会关系模糊性和动态性的“制度的双重性”是一个更适用的解释概念(Ding,1994)。
    欧博文和李连江则对行政诉讼法在农村地区的施行情况和影响进行了实证研究。他们发现,在行政诉讼过程中,农民有意识地与某些地方官员的妥协与合作,证明了纯粹二元对立式的“国家—社会”典范过于简单化。农民在对待地方人大、政府与法院,低层级的法院与高层级的法院等等不同国家机构时采用了不同的抗争策略,努力寻找最有利于自己的机会结构,这些都足以证明国家更像是一个由多重结构和不同利益构成的分散体。因此,国家与社会的关系并不是简单的非融合即对立,而要根据不同的国家部门和社会阶层来决定(O ‘Brien ,2004)。此外,康晓光、韩恒通过对一些典型非政府组织的特征进行深入实证调研,强调中国政府基于自身的利益,根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品,对不同的社会组织采取了不同的控制策略,提出了所谓的“分类控制”体系,这可以视为学者试图对纷繁复杂、处于某种均衡状态的中国国家—社会关系进行类型学考察的一种有益尝试(康晓光、韩恒,2008)。
    第四是冲突派,其观点是,改革政策加剧了国家与社会的冲突,基层社会中已经蕴含了某些反抗国家的因素。这类学者结合目前中国政府最为关心的政治稳定问题,以近年来不断攀升的“群体性突发事件”为分析对象,对基层社会所蕴藏的反抗能力进行全面评估。以农民集体抗争的研究为例,欧博文和李连江认为,早期中国农民的抗争更多的是詹姆斯。斯科特(James Scott )所提出的运用弱者的武器的“日常抵抗”,而从90年代以来,农民的反抗已经发展成为“依法抗争”或“依政策抗争”(O ‘Brien ,1995;Li,1996)。于建嵘则认为,1998年后,农民的抗争已经进入到了组织性和冲突性更强的“有组织抗争”或“以法抗争”阶段(于建嵘,2004)。
    另外,查尔斯。梯利(Charles Tilly )曾经区分过三种类型的集体行动诉求:竞争性诉求、被动性诉求与主动性诉求。在一篇有关当代中国农民集体抗争的书评中,欧博文认为这三种类型的诉求在中国农村的集体性行动中都有所体现。虽然白思鼎(Thomas Berstein )和吕晓波也认为农民行动中含有权利抗争的因素,但基本上仍然认为它们是一种被动性、以具体问题为依归的集体抗争;而布雷斯。吉雷(Bruce Gilley)则以大丘庄的研究为例,认为农村经济的发展会逐渐提升农民在政治、经济和社会方面的权利意识,他们往往以不平等的制度设计为抗争对象,尤其是在乡镇企业比较发达的农村地区,这种集体抗争现象更加普遍(O ‘Brien ,2002)。
    此外,李静君、华尔德和陈峰等学者对工人抗争的研究,裴宜理、崔大伟等学者对学生运动的研究都试图向读者展示当代中国国家与社会之间的冲突现象(Walder,1992;Lee,1998;Chen ,2000)。在此基础上,史蒂文。杰克逊(Jackson ,2000)在一篇文章中,从政治精英、军队、学生和知识分子、工人、失业人员、农民和少数民族等七个社会阶层,全面分析了他们与国家发生冲突的可能性;怀默廷则大胆预言,由于缺乏成熟的制度建设来容纳民众的利益诉求,中国政府在未来将面临着来自基层社会的更多冲击和挑战(Whyte ,2000)。奥森伯格更是意味深长地写道“,国家与社会之间的分野与紧张,不仅仅存在于外部世界中,更重要的是深埋在每个中国人的内心深处”(Oksenberg ,1993)。由此可以预见,有关抗争政治研究,正在逐渐成为当代中国政治研究中的重要方面。
    根据裴宜理的观点,国家—社会关系问题的探讨,将在相当长的一段时间内仍然在当代中国政治研究中占有重要的地位。学者们应该进一步思考的是,中国独特的转型经验是否为这种源自欧洲的学术传统提供独特的实证基础。第一,学者们学术分歧的关键在于如何判断国家对农村社会的控制程度,用什么标准来进行这种判断是十分重要的问题;第二,正如欧博文和李连江曾经提到的,在中国社会,特别是农村社会中,国家—社会二分法显得过于简单,那么在国家与社会之间是否存在黄宗智所谓的“第三领域”?如何将复杂的国家—社会互动关系更好地用比较简练的学术模型描述、归纳出来?第三,国家可能是李侃如和奥森伯格所说的“分散型的威权主义”,而社会也不可能是完全的铁板一块。裴宜理曾经提醒当代中国政治学者,应当更多地、深入地研究国家内部和社会内部的多样性问题。只有如此,当代中国政治的研究才能超越国家与社会(Perry ,1994)的框架,从而为飞速变化中的中国提供更准确的解释和预测。
    
    四、当代中国国家定位的三维透视
    
    处于现代化转型阶段的中国,由于选择了渐进式的改革道路,总是要面临许多延续与发展并存的困境。变,还是不变?这同样是研究当代中国政治的学者们经常要面对的问题。此外,由于地方历史传统、经济发展水平等因素的差异,任何企图对中国国家形态做出一般性描述的努力,无疑都会沦为一些海外学者所说的盲人摸象(Baum Shevchenko ,1999)。因此,笔者以下的概括并不具有一网打尽的野心,而只是就一种较为普遍的趋势做出某种判断。
    要对延续与变化并存的中国国家做出准确描述,必须确立两个方法论上的前提:第一,必须区分不同的辨别标准,例如中央—地方关系,政治—经济视角,国家—社会角度等;第二,最好采用类似于光谱式的连接概念体系进行分析,而非孤立的单个概念类型分析。在这两个前提的基础上,我们可以来对中国的国家特点进行描述和定位。
    (一)中央—地方关系角度
    关于改革开放时代中央—地方关系的研究主要聚焦于以下几个问题:原有的高度中央集权模式是否能够维持?中央政府在哪些方面放松了对地方的控制,在哪些方面依然保留强集权的模式?中央—地方关系中是否出现了联邦主义的因素?从上面的光谱图来看,按照中央—地方力量的强弱,两端分别是极端的地方分裂和中央极权主义(而非集权主义),处于中间地位靠近地方分裂的是联邦主义,靠近中央极权主义的是中央集权。笔者认为,中国目前的中央—地方关系发展应处于中央集权与联邦主义之间,并有向联邦主义方向发展的总体趋势,理由如下。
    第一,除了在一些少数民族地区(新疆、西藏)存在一些分裂势力外,中国大部分地区并不存在激进的、有组织的地方分裂力量。为了应对疆独和藏独势力的挑战,中央政府采取怀柔与打击并重的策略,一方面加大对少数民族地区的财政转移支付力度,并主动亮出与分裂势力接触的意愿;另一方面借助全球反恐的机会,并通过成立上海合作组织对东突等武装疆独分子实施跨国打击。日益激烈的政治与社会冲突,在很大程度上依然是问题导向而非体制导向,政治诉求在集体抗争中并不占主导地位。因此,至少在相当长一段时期内,只要现有的基本政治制度能够维系,中国就不会出现地方分裂的局面。
    第二,20世纪70年代末到80年代末,中国改革的总体趋势是朝向地方分权的方向,包括1980年的财政大包干体制;赋予省级地方立法权(1982年);下放一定的外汇使用管理权、工资权、固定资产投资权(1984年)等,即使是控制最严的人事任免权,也由原来的下管两级变为下管一级。这些分权与毛时代分权的重要区别在于,其具有一定的法律基础和制度化色彩。因此可以说,中国已经基本上摆脱了毛泽东时代极权主义或者全能主义的模式,地方的自主性和利益开始凸现,并具有了一定的制度性色彩。
    第三,地方分权改革并没有如一些学者(如郑永年、吴国光)所愿,促使联邦主义在中国的产生。正如黄亚生和杨大利等学者所言,人事任免权虽然有一定松动,但中央通过所谓的人事直接任免制度依然掌握着最核心的人事权;财税权虽然有所下放,但是中央通过发行债券、控制预算外收入等方式仍然掌握着核心的财政资源。而且,90年代中期以来,中央政府实施了许多重新集权的改革,如1994年实行分税制;1998年撤销人民银行省级分行,设立跨省区机构;实行粮食体制改革,把中央和地方对于粮食生产和流通的责权分开,建立起一个在中央调控下的、由地方主导粮食生产和流通的新体制;1999年后又先后对工商行政管理、质量技术监督和药品监督管理等部门实施省以下垂直管理等。这些都可以证明,自90年代中期以来,中央政府表现出了明显的集权意图,中国的政治体制基本上还是中央集权的单一制。
    第四,在局部的政策领域和地区,行为性的联邦主义因素已经依稀可见。始于70年代末的分权化改革已经逐渐将地方利益固定化,特别是一些经济发达地区(如上海、广东)对中央的决策已经可以发挥很重要的影响。郑永年将邓小平的改革策略称为“发展型地方主义”,其结果是形成了具有准联邦主义性质的中央与地方关系,即中央和地方各自具有了相对制度化的独立的权力资源(吴国光、郑永年,1995)。李芝兰则通过上海和广东地方政府投资政策的比较分析,认为中央与省份之间的关系是一种基于非零和基础上的互动,而不是你死我活的权力斗争。而且,妥协政治的发展使得两者的关系越来越趋向于制度化(Li,1998)。因此,虽然中央集权体制没有得到根本改变,单一体制的中央地方关系模式仍然占据主导地位,但地方利益仍然在兴起,联邦主义因素正在积蓄。
    (二)政府—市场关系角度
    自1992年中国宣布推行社会主义市场经济以来,大部分学者认为,传统的斯大林式计划经济体制在中国已经逐渐解体,然而,取而代之的到底是怎样的一种政治—经济发展模式?是走向了一种完全自由放任的市场经济,还是所谓的市场社会主义,或者是兼而有之的监管型国家?学者们有着不同的看法。笔者的基本观察是:在上面的光谱图中,中国的国家—经济关系应当定位于由市场社会主义向监管型国家过渡的中间阶段,理由如下。
    第一,从20世纪80年代以来,政府逐步通过商业改革(逐步取消对企业原料供应与产品销售的保证,同时取消或放宽对产量及生产项目的控制,逐步由市场供需法则决定)、价格改革(企业产品的价格由过去行政命令规定逐步改由厂长、经理根据市场法则决定)、财政改革(提高企业分享与处理利润的获利,减少利润上缴的比例;企业资本不由国家保证,必须借由银行贷款筹措)与工资改革(废除国家对工资的规定,允许企业扩大工资差异,依生产效率调整工资结构)等方面的政策,基本确立了允许计划与市场双重体制长期存在的基本方针。1992年中共中央宣布建设社会主义市场经济体制,标志着中国开始摆脱计划经济模式,逐步向市场社会主义模式靠近,之后市场经济逐步开始向非经济领域扩散,有学者将这一阶段称之为短暂的“市场社会”(王绍光,2008a )。
    第二,实行市场化改革以来,国家在经济发展中的角色并没有消失或者削弱,而只是发生了变化。持“发展型国家”观点的学者们敏锐地察觉到了这一点,他们发现,作为一个发展中国家,在全球化竞争和国内经济转型的内外双重压力下,中国政府并没有将经济发展完全交由市场来决定,而是通过抓大放小的国企改革政策、倾斜的投资税收政策以及收放有度的货币政策来有意识地推动经济增长,优化经济结构。而持“掠夺型国家”观点的学者们则是看到了这种市场社会主义体制的成本和弊端,认为政府对经济发展的强大干预,本质上反映了政府对社会财富和私人产权的掠夺性。但是,不论是“发展型国家”派,还是“掠夺性国家”派,他们都认为取代计划经济模式的不是自由放任的市场经济模式。
    第三,随着市场化改革的逐步深入,政府对于市场经济的态度并不是单纯的推动和鼓励,也开始有意识地纠正市场失灵。从内部因素来看,80年代以来的分权式和市场化改革所带来的一些负效应已经积累到一定程度,对中国的国家制度建设形成了一定的冲击;从外部因素来看,随着中国经济逐步融入世界经济大潮,中国政府在经济、政治、文化、社会等各个方面面临的不确定因素日益增加。为了加强对这种后市场化社会的管理,90年代以来,中国政府在改革过程中的学习过程倾向明显增强,例如90年代中期开始的政府机构改革(1993、1998、2003年)、公务员体制改革(1993年)、财政金融体制改革(1994-1998年)、自然垄断产业管理体制改革(1998-2002年),以及社会保障体制的重建,都表明了中央政府在继续推动和深化市场化改革的同时,也在致力于重建国家体系,致力于建立一个现代意义上的监管型国家。
    (三)国家—社会关系角度
    邓小平的经济改革政策不仅推动了中国经济的高速发展,也削弱了传统的全能国家对社会的控制与干预。许多海外学者带着放大镜来搜索中国市民社会的影踪,结果发现过于乐观,后来又提出了法团主义的理解框架,并进一步区分了国家法团主义与社会法团主义。在这一点上,笔者比较赞同乔纳森。安戈和陈佩华的观点,即认为中国正在逐渐由国家法团主义向社会法团主义过渡,理由如下。
    第一,全能国家模式的解释力已经被逐渐稀释,取而代之的是国家法团主义。改革开放后,一方面,原有的工会、共青团、妇联等半官方社团组织的自治空间有所增加;另一方面,政府对民间组织的成立和注册规定有所放宽,特别是随着网络虚拟社区的兴起,国家已经无法完全垄断对社会组织的控制,全能国家的控制模式正在逐渐弱化。但是,国家对社会组织的控制并没有因此而消失,而是转换成更加制度化的形式,例如通过人事任免、登记注册、财务审计等方式来保证对社会组织的驾驭。安戈和陈佩华通过对工会、工商联组织、行业协会等社会组织与中央和地方政府互动关系的研究,发现它们仍然都在“国家化法团主义”的模式中运作,也仍然为当初组建它们的中央或地方政府管辖。这是所谓的国家法团主义模式的充分体现。
    第二,认为中国已经出现了一个独立于国家之外的市民社会的观点过于理想。市民社会派学者的论据主要来自于两个方面:一是国家对非政治社会组织干预力度的减弱;二是中国社会不断激化的国家与社会间的冲突。在笔者看来,这两方面的论据都站不住脚:一方面,童燕齐和戈登。怀特等人都对市民社会进行了分类,承认中国兴起的是管理性社会而非批判性社会(Tong,1994),这本身就将西方意义上的市民社会最核心的特点剥离了出去。即便如此,政府对管理性社会控制的放松可能更多的只是表面性的,深层次的组织控制说到底就是法团主义。另一方面,有关农民、工人等社会弱势群体的集体抗争,导致了国家与社会的许多冲突,但是这些冲突基本上都是在国家可控制范围内的“依法抗争”、“依理抗争”,虽然集体性很强,但组织性却较弱,缺乏自我组织的社会只能是一个群众社会(童燕齐,1997)。因此,笔者更倾向于把这些社会冲突看成是法团主义体制下的社会力量增强的结果,而非西方意义上的市民社会组织。
    第三,在国家法团主义的模式下,社会法团主义的因素正在逐渐增加。例如安戈和陈佩华发现,虽然社会组织仍然都在“国家法团主义”的模式中运作,也仍然为当初组建它们的中央或地方政府管辖,但是随着时间的推进,至少有一些过去一直存在的“群众性团体”和新成立的协会正在逐步受到其基层群众的影响,开始成为他们的代言人(Chan,1993;Unger,1995)。此外,陈峰通过工会对工人维权运动态度的研究,也发现工会在双重角色冲突之间开始有所作为。简言之,其中的一些团体正在一步步、明确地朝社会化法团主义模式的方向发展,这或许可以成为未来中国市民社会发展的重要动力和资源。
    第四,市民社会论学者对法团主义的批评站不住脚。戈登。怀特、郝秋笛和尚晓媛等学者对法团主义在中国的运用产生了质疑:首先,法团主义的前提是政治精英具有将社会组织纳入政治体系的意识和明显意图,而在中国这种吸纳的过程是渐进、潜在和不连续的,显示出政治精英并没有十分系统和明确的意图;其次,在中国,对社会组织的吸纳控制程度具有很大的差异,不同的领域和地区之间国家的控制能力差别很大,而且这个过程具有很强的选择性和排斥性;第三,法团主义模式暗含着国家社会关系具有某种稳定的制度关系,这不适合解释中国国家社会关系的频繁变动性(White et al .,1996)。
    在笔者看来,这三个批评都很值得推敲:政治体系对社会组织吸纳过程的渐进性和不平衡性,根本无法昭示出政治精英的主观意图,反而证明了目前中国确实存在法团化的过程;他们所指的国家—社会关系的频繁变动,主要是以市民社会反抗国家的现象为论据,这一方面没有看到国家对社团组织控制相对稳定的一面,另一方面也忽视了近年来国家试图将冲突现象纳入制度化框架的努力,如许多地方的工会已经开始将农民工维权事务纳入到自己的管理范围。2005年国务院颁布了新修改的《信访条例》,试图对越级上访等行为实施制度化管理。这些都是国家努力将体制外的抗争行为所引发的社会冲突法团化的表现。
    
    五、简单的结论
    
    值得关注的是,近年来中国经济发展和社会转型的相对平稳和成功,引发了海外中国研究学者对于中国国家建设及其前途命运的激烈争论。斯坦福大学华人教授张少书在2001年就出版了其备受争议的著作《中国即将崩溃》(The ComingCollapse of China ),预言充满腐败和社会欺诈的中国社会将爆发大规模社会运动,中国的国家体系即将走向崩溃(Chang ,2001);评论记者杜林在其2004年出版的著作《中国的民主前景》中坚信随着经济发展、中产阶级的出现、受教育水平的提高、信息社会的到来等一系列民主化因素的陆续出现,中国最终将不可避免地走向民主化(Gilley,2004);裴敏新则一如既往地强调,随着经济发展和社会的进步,邓小平所倡导的渐进式改革路径已经暴露出了越来越多的弊端,导致其逐步陷入了一个“局部改革的陷阱”(Pei ,2006)。
    对于以上消极负面的观点,黎安友(Andrew J .Nathan )、裴宜理和王绍光等人都有不同的看法,在一篇评论裴敏欣著作的书评里,黎安友尖锐地指出了其著作中论证思路不够严谨,并低估了中国近年来在国家制度建设方面所取得的成绩,强调虽然中国政府目前面临着政治腐败、贫富差距扩大、环境恶化等许多挑战,但政府依然有足够的能力缓解和处理矛盾,避免过激的社会变革发生,他把造就这些制度建设成绩的弹性空间称之为“韧性威权主义”(Nathan,2006)①「感谢黎安友教授亲赐该文予笔者」。裴宜理也同样认为面对极度混乱的经济与社会转型,当前的中国政府仍然拥有足可维持秩序的能力,不过她并不强调这是威权主义面对社会变化自我调节的弹性空间得以发挥的结果,而是原来计划经济时代一系列“革命威权主义”的遗产所致(Perry ,2007)。王绍光则彻底抛弃了威权主义这一思维窠臼,他以农村合作医疗体制的融资方式改革历史为个案,认为中国的成功,正是得益于中国的决策者、政策倡导者善于从各类实践、实验中吸取经验教训,基于国际国内形势和中国具体国情做出适应性的改变(王绍光,2008b )。换言之,独特的学习机制与强大的适应能力,决定了中国国家建设的成功,也预示着其他消极式预言的失败。
    学者们的争论可以部分反映当代中国国家转型和制度建设的复杂性和多面性。英国学者迈可。曼区分了两个层面的国家权力,其一是国家的专制权力,即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围;其二是国家的基础权力,即国家能力,它指的是国家事实上渗透市民社会,在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力(Mann,1993)。吴国光也从分析中国国家能力在变化中所出现的一个悖论入手,提出了对于国家职能和能力的三种分类,即:“消极国家能力”、“积极国家能力”和“超国家能力”。他认为,中国具有的强大的国家能力,是建立在以“超国家能力”为核心的制度基础上的。在市场化进程中,传统的超国家职能已经基本解体,由于“超国家能力”的作用而产生的促进经济发展、分配社会福利等的“积极国家能力”和维持基本秩序的“消极国家能力”也同时受到严重削弱。
    如果简单地要求加强国家能力,结果往往是“超国家能力”制度的复辟,是国家企图恢复对于社会的大幅度控制。因此,他认为问题的根本不在于是否加强国家能力,而在于加强什么样的国家能力,在于使用什么手段来达成国家能力(吴国光,1994)。对以上中外两位学者的论述笔者表示赞同,未来中国的国家建设必须更加细致地区分国家权力的范围和国家能力的强弱两个不同的维度,以更有针对性地打造一个既有限、又有效的现代型国家。
    欧博文和李连江曾经在其合著的文章《中国乡村中的选择性政策执行》里写道:“中国的国家既非一个坚强有力的国家,能实现一切目标;也非一个虚弱中空的国家,什么都办不成”(O ‘Brien ,1999)。害怕国家过于强大的人,要看到市场经济、社会力量与全球化都会成为制约政府的重要力量;担心国家过于脆弱的人,要看到它依然是一个十分强大的“利维坦”(Leviathan )。一个民主法治下的有限政府和有效政府应当成为未来中国国家政权建设的目标。
    
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      作者单位:中国人民大学公共管理学院行政管理学系、非营利组织研究所
    来源:《社会学研究》2009年第5期


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