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选择字号:   本文共阅读 2280 次 更新时间: 2011-01-26 11:52:59      添加到我的收藏
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任剑涛:国家治理的简约主义
·任剑涛
标签: 国家治理

    内容提要:复杂的现代国家结构需要简约的治理机制。依据国家治理的奥卡姆剃刀原理,可以确立国家简约治理的两个相关准则:一是国家治理的以简驭繁定理,确认国家结构上国家—社会—市场的三分结构,建立国家权力的分权制衡架构,确定国家治理的政治、法律与管理方略;二是国家治理删繁就简的改革选择,力求将国家权力加以规范,避免国家成为吞噬市场和社会的大政府,杜绝国家成为将所有社会资源吸纳其中的超级政府,并以此为原则进行有效的政府改革,使政府确切定位为有限有效政府。凡是不符合国家简约治理两项基本原则的,均应使用奥卡姆剃刀加以剔除。国家简约治理的绩效,已经得到国家运作长程历史的验证。
    关键词:国家治理;奥卡姆剃刀;简约主义;超级政府
    
    现代国家的治理(governance of the modern state)无疑是复杂的公共事务。这种复杂性,自然是与复杂的现代社会结构相吻合的。但问题在于,对于复杂的公共事务进行治理,并不见得必须沿循复杂化的路径往下推导,从而将国家治理推演为一套复杂到人们难以把握的体系,这样就使国家的善治(good governance)无法期待。如果说现代国家的治理在定位上是无可避免的复杂的话,那么,现代国家治理的基本理念、制度取向与举措安排就必须是简洁明了的。这样才能期望现代国家实现人们所期盼的善治局面。就此而言,国家治理的简约主义便获得了充分而又必要的条件。
    
    一、国家治理的“奥卡姆剃刀”
    
    欧洲中世纪著名的唯名论者奥卡姆(Guillelmus de Ockham)对简约主义(simplicity)进行了全面、深入的论证。由于奥卡姆主张祛除一切认识事物冗杂的预设,因此他的哲学认识论的简约主义主张,被人们形象地称为“奥卡姆剃刀”(Ockham’s Razor)。奥卡姆的基本论证进路是针对实在论的主张的,他在批评实在论主张的基础上,提出了唯名论的主张。这一论证最简洁而鲜明的结论是“切勿浪费较多东西去做用较少的东西可以同样做好的事情”,此话后来被人们简化为“如无必要,切勿增加实质”。①这里的必要,是指逻辑自明与经验证据两个涵项,如果两者都不支持一种断定,那就不能算是知识。恰如论者指出的,这一断定是针对实在论的,他认定,既没有必要为了说明科学对象、命题谓词和定义对象的普遍性而设立普遍实在,也没有必要为了解释普遍概念的性质而设立与之对应的普遍实在。②奥卡姆的唯名论主张具有转折性意义,它预示了现代理念的兴起。③首先,它促成了哲学与神学的分离,神学命题以信仰为依据,(哲学)知识以经验证据与自明证据为依据。神学命题不要求证明和证据,知识也不以权威意见为证据和原则。这就为人类脱离上帝的庇护,按照知识自身的逻辑建立知识体系提供了理由。其次,在伦理学上,奥卡姆肯定个人良知是个人道德行为的标准,确立了个人的道德主体地位。他以人的道德活动只是偶然地被上帝决定的立论,为个人的道德自决提供了条件。再次,奥卡姆在社会政治方面也坚持了强调个别、具体实在的立场。一方面他揭露了教廷以空洞原则聚敛财富的腐败行径,从而以财产的合法拥有与实际使用的分立论,颠覆了教会搜掠财产的正当理由;另一方面他将教权与王权放置到对等的位置,且由于每个人在上帝面前处于平等的地位,因此不论是王权还是教权的掌控者,都应当经由选举或人民认可才具有正当性支持。
    在现代社会里,“奥卡姆的剃刀”作为简练的认识与行为原则,被广泛地运用到各个领域。④它首先成为现代科学研究的基本信条,科学家们确信,当你有两个处于竞争地位的理论能得出同样的结论,那么简单的那个更好。论者更将之简略地命名为吝啬定律(law of parsimony)。其次,就现代主要社会科学来看,在经济学领域中,奥卡姆剃刀已经成为人们在复杂市场中确立简洁有效的投资策略最重要的精神指引;在管理学领域中,简洁管理的准则也已经成为管理的基本守则,是所有企业加强核心竞争力必须信守的,穿越复杂、走向简洁有效管理的精神宗旨所在。再次,奥卡姆剃刀还成为人们日常生活的基本理念,避免人为地将事情复杂化,而能够直探事物的本质,通透地把握人生,解决人生中最为关键的问题,生活才会幸福。
    将奥卡姆唯名论的知识论原则直接推向国家治理领域,也可以看出它在广泛适应性范畴内对国家治理的简洁有效和有可能发挥的重要作用。无疑,在现代国家治理中,“奥卡姆剃刀”具有改变国家日益难以驾驭的、复杂化治理困局的革命意义。第一,它有助于推动人们形成并认同祛除一切多余的、附加给国家治理的神圣性质,真正将国家治理还原为国家这一现代政治组织的活动过程,从而形成脱离了多余原则羁绊的国家治理原则,回到现代国家产生之初形成的国家就是世俗化的政治组织的简洁理念上去。第二,它有利于划定国家的活动范围,从而清晰界定国家治理与其他不同性质的治理活动之间的界限,避免国家治理与不同性质的治理活动之间处于纠缠不清的状态,让国家治理真正运行在国家有效管制的范围内,进而还国家一个政治行政权威的原初设计面目。第三,它有助于国家自身建立起简洁高效的组织体系,从纵横两个向度,有力地将国家组织划分为不同职能的组织部门与不同层次的组织结构,并且围绕国家简洁高效治理的目标,精简机构、明确职责、评估绩效、奖优罚劣,避免庞大臃肿、低效无能的政府建制。
    由于现代国家治理日益趋近于复杂化的状态,国家对社会、对市场的管制,成为人们设想解决社会问题和市场波动的趋同思路,⑤而国家正在这种思路中获得疾速扩张的观念动力和现实动力——观念动力来自复杂的社会需要庞大的政府这一主张,现实动力来自自主扩张的政府自身。显然,这对于建构体制健全、机构精简、花费较少、绩效较高的政府是不利的。同时,也对政府—社会—市场共同支撑发展大厦的健康机制的形成非常不利。不是基于信念,而是基于理性和现实需要,必须让政府回归规模适当、职能明确、治理合法、追求绩效的本来位置,否则,国家的善治就难以期望。因此,奥卡姆剃刀对于克治国家治理中日益显现出来的国家机构臃肿、职能愈来愈复杂、控驭政府越来越困难的局面,具有显而易见的理论与实践意义。
    
    二、以简驭繁:国家治理的首要定理
    
    奥卡姆剃刀引导人们建构国家治理的简约主义方案。这种建构,涉及到两个相互关联的视角:一是对现行主要国家的、现有政府体制的宏观规模进行总体评估,从而在政府体制的比较研究中得出一个政府究竟应当是大是小的恰切结论。二是在国家治理的权力主体机构的相关角度,一方面审查国家得以简约治理的诸边际关系,另一方面确认政府简约治理所必须遵循的底线原则。就前一问题而言,比较政府体制的研究早已经表明,不受限制的威权政府不足以长期维持政府自身的权威,也不足以对社会发挥有效的管制作用。这样的政府体制尽管显示出一时的强大,成为所谓强政府的典型形态,但它不是在规范意义上讨论的政府大小所指涉的对象。政府规模和职能视角上定位的大小政府之说,具有两个前提条件:一是这样的政府必须是宪制政府,因此它必须沿循分权制衡的原则来组织政府,政府就其内部的分权制衡状态来讲,绝对不可能大到随意支配社会和市场的地步。换言之,政府无法垄断国家资源,更无法在这种垄断的基础上随意动用国家资源去实现政府或政府领导人的雄心壮志;二是这样的政府之大小定位,不是一种可以推向非民主社会的普适逻辑。缺乏民主宪政建构的国家,是无法套用宪制政府规模和职能大小的定位来加以评价的。因为,缺乏权力限制的政府,它是绝对意义上的大政府。哪怕这样的政府规模和职能似乎并不大,但因为它的权力边界完全是掌权者自定的,因此一个没有权力限制的政府,是不可能落定在政府的规范定位上面的。它总是在权力意志的诱引下突破权力局限,做出一些惊天动地的大事来,并借以显示大政府的优越性。自然,反过来讲,也不能从极权政府的大政府运作绩效来推断民主宪制政府也应当放弃分权原则、模仿极权政府以求凸显政府相应的功用,或者基于两者间存在的某种相似性,推断出一般意义上的政府效用理论。⑥
    可见,讨论政府规模和职能大小,必须承诺几个先定原则:其一,政府是大政府还是小政府的问题,不是一个在政府规模和职能的内定范围确认的事情,而是一个在宪政民主的体制内才足以做出有效限定的问题。其二,政府规模和职能是否适当的标准,主要是由它是否不受限制和无所作为的两个端点相互限定的。一方面,政府不能大到不受限制,以至于人们不得不屈从于政府主观随意的政策决定;另一方面,政府人员又不能尸位素餐、全无作为。一个在有所作为和随意作为的两端中被限定的作为模式,就是政府适当定位的行为模式。其三,政府的大小,不是在政府是不是权威作为的基点上确认的,而是在它的规模与职能总量上是不是处于与社会和市场的规模与职能总和之上的角度断定的。
    政府总量大于后两者,政府就必须限制规模、减少职能和削减人员;政府总量小于后两者之和,甚至小于其中任意一个方面的质量,那么政府的规模就有理由适当扩大、职能得到相应加强。其四,政府大小的定位,不是在市场失灵和社会失序的外部去获得证明的,而是在政府本身具有它合理效用的基础上获得证明的。因此,以市场失灵证明政府有效,政府有理由扩大规模和扩展职能,乃是一种不能证明其主张的无据论说;而社会的自治逻辑中可以解决的问题,在社会的解决过程中,也不构成政府即时干预并就此扩大规模和强化职能的理由。即使政府需要管制更多的事务,也不等于说政府就此获得了天经地义的扩张理由。因为政府的一时一事效用,并不足以支撑政府的总体规模与效用论证。⑦在限制政府权力、约束政府运用权力的方式、政府与社会—市场分界而治、政府权力是一种吞噬性权力必须警惕等原则指引下,政府必须是“小”政府。这也就是政府职能在严格限定的范围内作为,因此必须遵循简约治理逻辑的深厚理由。
    由此,我们可以获得支持政府—市场—社会各归其位的现代社会分类治理原则。⑧这可以说是国家简约治理最重要的原则。在这一原则主导下,人们不仅可以有力地规范并限制政府作用的范围与效率,而且可以限制政府随意侵入社会自治领域和市场价格领域,促使政府以更高的治理绩效去解决好国家战略、政策制定和政府规制的问题。一个按照划定给政府的行动范围和必须重视的政府效率“起舞”的政府,才能真正发挥政府的作用。这就是国家简约治理之国家的规定性和治理的确定性所包含的基本意思——国家治理,首先是限定在国家权力范围内的事情,否则它就可能变异为囊括社会治理与市场治理的垄断“治理”模式。虽然国家权力在后两个治理领域也会发挥作用,但它的治理主要是诉诸国家权力体系的治理类型;其次,国家治理之治理的含义又意味着,它在利用权力关系作为治理动力的时候,必须促成介入治理的政府纵横层级的联动,以及与市场和社会的积极互动,这样才能步入治理的境地,不至于陷入简单统治的窘境。⑨在这样的双向限定中,国家治理的边际关系清晰、政府作为的指向明确、国家权力系统的效能具有保障,就此可以实现国家的简约治理,避免国家陷入权力机构职责不清、国家替代社会与市场的功能、国家治理仅仅是单纯的权力管制的陷阱。
    国家—社会—市场各归其位的简约治理原则包括三个指向:其一,以“规范权力”确立国家系统的简练组织及其运转的基本原理。其二,以“保护权利”确立公民个人与社会自治的首要原理。其三,以“价格机制”确立公民自由地运用自己的知识、智慧和财富的原初守则。当三个指向同时规范作用的时候,现代国家治理最值得期待的“三分天下”的国家结构才能浮现出来:国家—社会—市场各自发挥着它们在国家治理的运行过程中的作用,井然有序,既互不相扰,又积极互动,国家治理的绩效必然达到较为理想的状态。
    就第一方面而言,国家的简约治理能够简约的先决条件,是将国家治理中容易包办一切、打破有效治理规则、破坏治理各方发挥各自效用的国家权力规范和约束起来。现代国家最典型的特征,就是国家的自我复制和自我扩张。控制国家的目的,就是要将国家权力的随意扩张约束起来,既保证国家权力不能随意而为,又保证国家权力适时而为、廉洁高效。一个强国家并不意味着赋予国家以强权,以至于使它可以支配一切国家资源。强国家之为强国家,就在于国家被有效规范起来以后,它确实能够发挥它必须发挥的功能,实现国家权力必须承诺的目标,成为一个国家持续发展的强大牵引力量。在现代世界历史范围内看,一切维续长久的强国,都是成功地规范和约束了国家权力的国度;而一切弱国或短时间崛起的强国,都是那些无法有效规范和约束国家权力的国度。⑩甚至那些无法有效规范国家权力的国度,试图从底线上兜住国家安全,都存在困难,以至于治理国家的事宜提都提不上台面。[11]
    规范和约束国家权力,涉及相互关联的几个端口:一是必须划定国家—社会—市场的各自边界,国家不得随意干预社会的自治事务,也不得随意干扰市场价格功能的运行,国家必须被控制在它被规定的范围内活动,并在规定范围内发挥它必须发挥的积极作用。二是国家权力内部的权力必须分解并制衡。现代的三权分立制衡原则成为规范国家权力体系最佳的选择。这不是基于价值偏好的“最佳”认定,而是基于权力形态的类型划分及其关联作用的基本态势。立法、行政与司法各自获得权力自我认证的理由就此对应性地显现,立法机构(议会)保障人民主权并公平建立国家的基本规则,行政权(政府)以效率为追求目标保证供给丰富的公共产品,司法机构(法院)以相对独立的司法捍卫法律的公正原则。三者各司其职的同时又相互连接,形成强有力的国家权力运行机制。三是国家的公共管理过程在政治、法律与管理的三个维度上呈现适宜的状态,使国家治理显现为一个简洁流畅的过程。从政治的角度看,国家的公共管理必须树立宪政法治的最高原则,一切规范的国家治理需要确立“深入人心的民主政治的基本原则”。[12]这是解决好权力来源并规范权力作用机制的前提。从法律的角度看,控制国家就是将国家约束在法律之下活动,[13]既从底线上避免国家权力的随意妄为,又保证国家权力的皈依服法,更期待国家权力兑现其据以建立的提升公共福利的目标。从管理的角度看,国家治理就是一个非政治化的、企业化的管理过程,[14]在免除政治干扰与确立花费较少而所得较多的成本效益原则的基础上,再造高效廉洁的政府机制。在将国家权力体系进行了这样的规范之后,确定无疑的国家简约治理原则也就潜蛰其中了。
    就第二方面即社会自治而言,现代国家的基本结构注定了国家权力领域与社会自治领域是划界而治的两个领域。国家权力领域的治理依靠民主政治的基本制度供给和法治原则的程序牵引;社会自治领域依靠组织起来的公民在法律和政策保障下自主、自愿的自我治理。在国家治理的总体过程中,国家没有理由吞噬社会空间,将国家权力直接渗入社会领域。这样必定打乱国家治理的空间划分定势,也就必然造成国家治理的混乱局面,因为国家的权力逻辑与社会的自治逻辑一旦混淆,国家权力的作用范围无限制的扩大必定降低它的治理绩效,而自治能力孱弱的公民必定日益依赖国家面面俱到的关爱。国家就此成为父爱主义的集权建制,社会不能自治,国家难以有序。这是现代发达国家特别看重国家治理过程中“国家—社会”二元分离原则的原因之一。
    就第三方面即公民自由运用自己的知识、智慧、财富而言,关乎国家结构中市场空间的自主问题。市场空间乃是现代社会才完全凸显的国家新兴空间。在古典时代,由于家计、家政这类经济活动属于私人范畴的事情,不需要人们对之进行深入和明确的描述分析和理论辩护。但到了“现代”情景中,为谋求人类的生计而展开的经济活动,已经不再是单纯的隐私性活动,相反演变成了公共权力必须予以关注和干预的领域,私法的发达与市场公共领域的兴起,使得政府对市场的管制变成一项空前复杂的事务。于是,在国家的简约治理视野中,国家是不是只是供给市场所需求的法治规章和行为规则,还是直接进入市场并作为市场活动者支配市场,就成为国家治理是不是划界而治,市场自身是不是具有自主性空间的判断标志。国家与市场的关系,应当是一种裁判员与运动员的关系。善治的国家绝对不容许国家在市场中既做运动员,又做裁判员。这必然导致市场秩序的紊乱。国家干预市场的理论,必须在这里清晰划定边界,否则政府干预市场不仅不能规范市场,相反会加重市场的失灵。政府失败与市场失灵的相互写照,不能用来证明双方的哪一方具有拯救对方的能力。只有在国家—社会—市场各归其位的良性治理状态中,国家的善治才是可能的。
    围绕这样的限定性原则,国家的简约治理就不是一个单纯围绕政府事务的处置诸种事宜的过程,而是一个国家—社会—市场井然有序、各司其职的社会运行过程。这种简洁明快的国家治理格局,完全符合奥卡姆剃刀注定的认识进路和行动规则。那种事事想政府调控的夸大政府功用、放弃社会责任与市场规则的国家治理思路,就此失去了根据。
    
    三、删繁就简:祛除国家治理的魔咒
    
    国家治理的简约主义,就是一种主张国家权力机构、社会自治组织和市场企业机构各自按照现代政治、法律与管理原则顺畅运行的理念。这是一种以简洁明了的方式,治理复杂的现代国家最为适宜的方式。诚然,三者之间存在不可忽视的交叠关系,在国家权力作用的范围内,国家权力的规范状态与有效作用具有决定性意义;但在社会自治的范畴里,公民的自主、自决与自治是与国家规范治理相匹配的态势,因此国家绝对没有任何理由吞噬掉社会,或者基于某种善良的动机去替代社会的自我治理、独自运行和自我修复;至于市场空间中价格机制可以发挥其效用时,国家和社会也绝对应当保守尊重市场规则的信条。国家—社会—市场各自都具有自己的局限性:一些局限涉及到人类活动无法逾越的天堑,诸如国家权力结构总是倾向于自我正当性认证,以为权力无所不能;诸如市场能够完全自主自发地发挥生产和聚集财富的功能,而不会导致严重的危机;诸如社会可以免除政府的调控,在无政府的状态下祛除一切恶行地良好运转。人们必须认识清楚,在国家权力的运行中,伸张政府调控的人们无视政府失败不能为我们的常识所轻忽,政府获得辩护的理由只能是“必要的恶”。[15]市场总是会遭遇波动甚至危机,市场获得辩护的理由只能是相对的经济绩效;社会也总是会出现动荡,社会悲剧性事件不能完全消除只能有效抑制,社会获得辩护的理由只能是合法自治。如果在国家治理的处境中出现三者当中任何一方独大的局面,国家治理的良性局面就到了难以为继的境地,而且必定会出现相互替代、相互混淆、低效失序的情形,严重的会使国家无法治理,甚至丧失起码的统治秩序。
    在现代国家的治理中,恰恰存在大量的妨碍善治的主张与举措。由于一些国家将政府事务、社会自治与市场机制相互混淆起来,因此国家的治理变得异常复杂,以至于成为人们完全无法驾驭的事情。如果说发达国家(developed country)在这方面仍然有许多事情要做,因此还必须“改革政府”[16]的话,那么发展中和欠发展国家(developing and undeveloped country)中的绝大多数国家,由于国家权力不规范的布局与运作、社会自治经验的欠缺和公民自治能力的低下、市场机制被国家权力扭曲为自己的谋利工具,因此国家的治理变得不可理喻的复杂,并且使国家治理绩效明显低下。国家的显著坐大,是这些国家发展或不发展的决定性条件:假如坐大的国家试图发展,那么国家就会处于一个经济总量出人意料的增长过程;假如坐大的国家失去了维持经济增长的动机或能力,国家就陷入难以治理的失序状态或回头声讨经济发展的乖离情形。今天的拉丁美洲国家如委内瑞拉、玻利维亚等国的急遽左转、亚洲的泰国持续的动荡,与这些国家此前的发展形成鲜明的对比。就此而言,将无所不包的全能国家改革成有限有效的国家(政府),从而让国家运行在简约治理的规范轨道上,就成为这类国家改革的基本目标。与国家的以简驭繁治理机制相比,这样的改革可谓国家的删繁就简过程。
    国家的删繁就简,不仅需要对缺乏独立性的社会与有效性的市场进行强有力的扶持,而且需要破除关乎国家(政府)定位的流行咒术。前者自然是一个复杂而缓慢的社会转变过程,后者也绝对是一个艰难而必须的政治转轨。从各个发展中和欠发展国家删繁就简的政治转轨来看,破除全能政府的迷信,是促成其完成删繁就简的国家政治生活转轨的关键。原因很简单明了——今天的大多数经济学家,尤其是影响甚巨的发达国家的经济学家如斯蒂格利茨等等正极力推崇“以国家带动的发展”的发展模式,而绝大多数发展中国家的经济学家对于本国由政府直接推动的发展也极尽赞美,这使人们陷入国家崇拜而难以自拔。事实上,在20世纪后半期所谓拉丁美洲的崛起、亚洲第五小龙(泰国)的发展奇迹遭遇灭顶之灾的教训面前,人们究竟是以价值信念还是以事实基础来维持前述的论说,实在是毋需理论绵密推导就可以觉察的事情。但这样的改革对于后发国家来讲,显然是一项难以完成的任务——因为它要改革的是改革者的独大权力。然而,无论这样的改革艰难程度有多高,由于它直接制约了后发国家改革的持续性、彻底性和长效性,故而与发达国家正在进行中的政府改革一样,是不能不勉力完成的任务。
    由于后发国家的政府删繁就简的改革进程还在展示的过程之中,因此这是一个尚无法给予乐观评价的事情。但这种改革的基本导向乃是一个可以明确申述的理论问题。这一改革的基本导向可以简练地表述为“拒斥大政府”。大政府导向似乎是当代国家治理中普遍认同的理念。它似乎已经成为讨论国家治理的魔咒。但大政府导向恰恰是以繁对繁的复杂化国家治理思路,无法实现国家善治的国家(政府)定位。
    一般而言,大政府的立论,是与小政府相对而言的。在政府规模与职能两个视角展开的政府大小之争,犹如前述。首先,有一个众所周知的前提,那就是这样的政府自身必须是一个宪制政府。换言之,在宪制安排下面,政府再大也大不过法律限制的范围。因此,在这个意义上,政府大小之争仅仅是相对于它是不是充分行使了宪政体制可以赋予的权力而已。其次,宪制政府究竟是大是小,还是针对国家—市场—社会的三分结构而言的,如果说大政府与大社会、大市场相互呼应的话,那么大政府的立论逻辑具有成立的理由;如果市场和社会两者都不发达,因此显得比较“小”的时候,政府自身也就不能独自坐大,必须是一个因应于小市场和小社会的小政府。再次,政府大小之争不是从政府权力结构上定位的,而是从政府的运行功能多少的角度确认的。换言之,政府大小既不会涉及它挤占市场、社会的空间问题,也不涉及它超出宪政体制的安排独行其是的问题,进而不涉及到政府获得一种难以监督的行政特权问题。就这些方面而言,宪制条件下运行的政府,永远都不可能是无所不能的“大”政府,相反绝对一直是受到宪政制约的“小”政府。在这样的运作机制中,国家的简约治理乃是正在实施或必然要实施的治理模式。
    其实,在政府大小之争的视野之外,一个关乎现代政府规模与职能定位的重大问题常常被忽略,那就是脱离开政府、社会与市场论述框架,进而无关于宪政安排,而是一种无法控制和驾驭的特殊政府机制——超级政府。超级政府,乃是一种人为地将国家内部的政党机制、国家(政府)机制、社会机制和市场机制共同融入政党—国家机制之中而形成的政府形态。这样的政府形态一直在宪政框架内被人们论述着。其实,大政府与超级政府之间,具有本质区别。宪政框架内的政府,只有一个正在简约治理和必定简约治理的相异状态。这样的政府究竟什么时候落定在简约治理的平台上,或者它在变迁着的时代处境中如何一直维持简约治理的状态,只是一个时间早晚的问题,而不是一个是否可能落定在简约治理平台上的问题。非宪政框架的超级政府,如果不进行结构性的改革,它从来就不可能落定在国家简约治理的平台上,只能运行在全能政府的超高风险状态中。
    大政府与超级政府的本质差别,基本被人们忽视。超级政府没有大小、强弱之分,它从来就是既大且强的政府,哪怕它实际上常常处于外强中干的困境之中。只有在宪政政府状态下,在大社会与大市场制约下的大政府,才有所谓大小、强弱问题。超级政府的治理,从表象上看去,那是风云际会、顺风顺水的治理状态。尤其是在超级政府可以确切地、牢牢地把握国家权力的时候,它对国家的治理简直就是一种唾手可得的简易工夫。这种超级政府的典范形态就是苏联。苏联超级政府在其保持自身运行畅顺的条件下,至少在保有它得以维持的条件下,曾经创造了国家发展的奇迹——它以斯大林主义的国家模式,造就了国家二十年实现工业化的传奇历史。国家在斯大林手里被改造成前无古人、后无来者的巨无霸,国家就此成为无所不包的超级复杂体系。人们将这样的超级复杂国家的特征归纳为几个方面,[17]一方面,国家权力高度集中,而且集中者不是国家而是政党,即政治、经济、文化思想的权力“最终集中于联共(布)中央,实际上集中于党的领袖斯大林个人”;另一方面,国家的发展模式是高度军事化的,发展的目标是为了进行军事竞争、争霸世界;再一方面,国家权力体系高度封闭,它抵制一切有利于合理的、开放的决策方式,而且以自我肯定的方式对自己的成就大加赞美。这样的国家定位,是国家吞噬了社会和市场的超级国家,国家就此成为高度专断的机器。[18]国家的结构看似简单,似乎是以简驭繁的现代国家治理机制。其实,这种机制得以运行和维持的条件十分复杂,它既需要仰仗国家政治领袖的天纵英明,又需要一个规模庞大的、凌驾于国家之上的政党,还需要将社会与市场努力消融在国家体系之中。如果这样的条件得到满足,那么它就会创造令人瞠目结舌的腾飞奇迹;如果这样的条件缺少任何一个方面性的构成要素,它就会陷入停滞,甚至崩溃的可悲泥淖。斯大林身后的苏联发展走势,证明了这样的国家治理模式难以为继的内在局限性。
    像苏联那样的超级政府定位,国家治理必然成为政治领袖简单粗暴的个人专制。这是一种看上去与现代宪政国家似乎一样的简约治理模式,其实二者之间具有根本区别:当国家吞噬社会与市场的时候,国家庞大得不足以自主运行,它岂能以简洁、有效的方式治理国家的复杂事务;进而当国家被政党劫持之后,政党的宏伟组织目标将国家打入一个高度军事化的处境之中,国家简约治理的成本效益原则,势必无条件屈从政党不计成本实现政治目标的党治原则。最后,当国家需要一个天纵之才来控制庞大无边的权力之时,国家势必陷入个人简单粗暴的专制统治之中,彻底丧失国家发展的动力。国家治理就此陷入了复杂无比、让人无法理解也无法控驭的局面,因此必然丧失得到良好治理的任何可能性。
    在删繁就简的改革原则指引下,像苏联那样复杂的国家必须回归规范的现代国家。
    这就意味着,吞噬国家权力的政党首先必须还原为国家宪制权力之下的政治组织,进而将社会的权利还给社会、市场的权利交还给市场,促使国家形成以法治国的规范状态,从而使国家的简约治理构成其稳定、协调、可持续发展的保障条件。就权力体系来看,党权、国权、政权与法权各归其位、各司其职;就国家—社会—市场关联结构看,三者各据其发挥作用的空间,形成积极互动的治理状态,从而保证国家治理的低成本和高收益。
    
    四、国家简约治理的效用验证
    
    现代政治学的发展,使国家的简约治理获得了理论上的证明(justification)。但如果这样的证成仅仅是理论上的成功的话,还不足以服人。因此,国家简约治理的实际效果,成为检验这一现代准则的关键环节。从古至今,国家治理的长程历史表明,当一个复杂的社会得不到简约治理的时候,国家就会处于危险的状态;相应地,当国家以简约的治理将复杂社会梳理得井井有条的时候,国家就处于强盛的状态。[19]就此而言,不论古典国家还是现代国家,在确立国家治理哲学的基本状态上,几乎没有例外。
    这是一个涉及国家简约治理绩效的正反两个方面的历史验证问题。
    从国家简约治理的正面经验来看,一切强盛的古典国家或现代国家,都是遵循国家简约治理准则的结果。古典国家同现代国家一样,都有规模大小之别。像古希腊时代,分裂成为数众多的城邦国家,不论是像雅典那样的民主国家,还是像斯巴达那样的专制国家,国家治理的简洁原则都是被承诺的基本国策。但是,斯巴达粗暴的军事化管理,尽管也是简单管理类型,它毕竟没有雅典那样的民主管理来得有效。[20]尤其是雅典民主治理模式的悠久示范性,更说明了规范而简洁的国家治理模式的重要价值。古代帝国建制是古典时代最为复杂的国家结构。对一个古代帝国而言,不论是东方的中国,还是古代罗马帝国,都是地域广袤、民族多样、文化多元、区域相隔的国家。当国家奉行尊重不同民族、不同文化、不同习俗的分而治之的政策的时候,国家的治理绩效具有起码的保障,甚至在一定情况下还能取得令现代人艳羡的治理成效。[21]
    现代国家的简约治理绩效,通过九个大国的竞争性崛起得到了充分的证明。早期崛起的葡萄牙、西班牙,甚至是荷兰,之所以在现代国家早期的竞争史上脱颖而出,就是因为这些国家的统治者正视兴起的为财富而探险、征服的人士的需要,从而在国家治理的基本政策上予以积极回应的结果。当西欧的主要国家还满足于国王通吃一切资源的时候,这三个国家已经借助于分利的模式,寻找到国家集聚资源的崭新手段。而后来只有在英国人的手里,才将市场经济、民主政治打造为国家治理的现代杠杆,终于成为征服世界的“日不落帝国”。模仿英国而起的法国,无法将英国的国家简约治理模式创造性地移植到法国,所以尽管代代不乏雄心壮志的政治领袖,也无法将国家治理得像英国那样领袖群伦。德国、日本与俄罗斯的半拉子现代国家建构,也内在地限定了国家简约治理的通途,因此始终无法登上世界头等强国的宝座。直到20世纪的美国,创造性地将英国的经验与美国的处境结合起来,建立起堪称典范的现代民主国家体系,从而成为各个争取善治的国家效仿与超越的对象。
    从相反视角看,一切古今国家治理归于失败、国家与社会走向崩溃的原因,都在于过分地将国家—社会的治理复杂化,以至于走到不可控的地步,国家与社会便因此土崩瓦解。从古代历史来看,凡是那些从简单社会走向复杂社会,而国家治理模式没有维持对应复杂社会的简洁机制的,均陷入了崩溃。比如中国的西周帝国、印度的哈拉巴文明、美索不达米亚、古埃及、赫梯帝国、克里特文明、迈锡尼文明、西罗马帝国、奥尔梅克、玛雅低地古典文明、中美洲高地文明等等的崩溃,都证明了这一点。[22]而现代历史上苏联的意外崩溃,也是复杂化国家社会必然走势的一个典型写照。一般而言,稳定存续的国家—社会,其复杂化是一个不可逆的进程。这是基于一个国家—社会的内部管理需求、内部矛盾冲突和外部威胁力量等因素综合而成的断言。没有绝对简单的国家—社会,简单的国家—社会总会走向复杂化。但复杂化的国家与社会是不是会崩溃,则看其出现的崩溃之兆、崩溃因素是否被成功化解。论者将这些因素罗列为“社会阶层化和社会差异化程度较低;个人、团体和整个区域的经济专门化和职业化程度较低;缺乏集权控制,即缺乏上层精英对各类经济团体和政治团体的规范和整合;缺乏行为的监管和控制;对复杂化附属现象,即那些确定‘文明’概念的因素——纪念性建筑、文学艺术成果等——缺乏投资;个体之间、经济政治团体之间、中央和地方之间缺乏信息流通;缺乏资源共享、贸易交流和资源再分配;缺乏对个人和团体的整体协调与统一组织;单一政治实体内部出现的小区域整合”。[23]这是一些枚举性的国家—社会崩溃标志。国家—社会的实际崩溃,也许是其中一些因素发挥决定性作用的结果,也许是大多数因素混合作用的结果。
    受制于人类的能力限度,我们无法掌控那些难以驾驭的复杂化国家—社会之所以崩溃的所有因素。因此,避免国家—社会走向崩溃的方法,不是去全面控制促使它崩溃的各种因素,而是在国家简约治理的决断中,将那些可能引起国家—社会崩溃的因素,降低到不足以引发国家—社会崩溃的程度,并且以国家简约治理的效用,抵消国家—社会走向崩溃的诸因素的作用。对泰恩特所提到的引起复杂化国家—社会崩溃的诸因素,我们可以将之归结为国家以简驭繁的治理模式,以及删繁就简的国家治理改革两个向度上需要确认的一些基本原则:
    首先,维持复杂化社会的国家简约治理,必须避免国家—社会走上陷入复杂化治理陷阱的因素的出现。避免这些因素的出现,在人的方面包括建构民主平等的人际关系的结构、精英与大众的分化与整合结构、人的行为的有效约束机制;在制度方面包括国家—社会—市场的分流与互动、社会各种资源的长效开发和公平分配、从中央到地方制度运作绩效的保障;在人与制度的关系方面包括人与制度的协调、高位制度对低位制度以及人,尤其是精英的有效控制。满足这些方面的国家治理设计,就足以防止复杂的国家—社会走向复杂化的状态,以至于国家控制力不足以适应社会的需要,最终导致国家—社会走上势难避免的崩溃之途。
    其次,国家的简约治理必须避免走上个人控制国家与社会的道路,而必须诉诸制度控制的力量。这是两个相互关联的方面:从个人控制国家的方面来看,纵使一个统治者如何具有天纵之才,它对于一个庞大国家—社会的控制,也只有借助它对于官僚体系中的领袖人物的控制来实现。因此,表面上看国家的最高统治者控制国家的事务是简约的,实际上复杂到难以想象的地步。因为这个人必须以不同的方式应付各有个性、各有追求、各有行为策略的官员。没有高超的政治技艺或阴谋诡计,一个统治者整合统治阶层的结果就无法期望。然而人类历史上出现的那些集才能、聪明、智慧与权术于一身的伟大人物,其个人心智到头来终于无法对付各种宫廷政治的奇崛诡诈。而且,当他把个人的全副身心用来对付宫廷挑战的时候,就必然疏于国家—社会的治理事务。最终,国家—社会的复杂化势必将国家—社会彻底瓦解。从国家治理的制度安排来看,在国家基本结构上必须承诺国家(政府)—社会—市场的分流而治原则;在国家权力体系的制度布局上,必须承诺立法、行政与司法的三权分立制衡原则;在国家权力运用的逻辑上,必须承诺以法治国的基本原则;在配置国家治理资源时必须承诺低成本高收益的原则。这样,国家的治理就是一个各司其职、相互配合、有条不紊、井然有序的善治局面。国家治理的显示状态也就十分地简洁明了。
    再次,国家的简约治理必须避免床上架床、屋上建屋的复杂化建构。只要在国家治理过程的任何时候出现叠床架屋的复杂化情形,就必须高举奥卡姆剃刀,将之干净利索地剪除掉:凡是个人试图凌驾于国家简约治理的制度安排之上,将个人意志作为国家治理的绝对意志,必须将这样的个人拉下权力的神坛;凡是一个政治组织试图将组织意志凌驾于国家简约治理的制度之上,将国家权力、政府机构、社会组织和市场机构统统纳入自己的控制范围,也就必须将之强硬地驱返国家制度之下,使之服从国家法律意志的控制;凡是国家建制中一切试图自我扩展以至于将政府自身的利益和企图凌驾于社会之上,并将之伪装成整个国家的利益,也必须强硬还原自利的乃至于掠夺性的政府本来面目,从而还政府治理以法治状态。如此,国家的简约治理才能长期维持,而国家的长治久安庶几可望。
    
    注释:
    
    ①奥卡姆:《箴言书注》(记录本)第2卷15题。转引自赵敦华:《西方哲学通史》第1卷,北京大学出版社1996年版,第567页。
    ②参见赵敦华:《西方哲学通史》第1卷,第567页。
    ③同上,第571-576页。
    ④参见维基百科的“奥卡姆剃刀”词条。在这一词条下,编写者对奥卡姆剃刀在现代社会的广泛应用给予了简练的概括,http://zh.wikipedia.org/zh-cn/%E5%A5%A5%E5%8D%A1%E5%A7%86%E5%89%83%E5%88%80.同时,还可以参见Stanford Encyclopedia of Philosophy 对simplicity的解释,在这一词条的释义中,作者对西方哲学认识论传统中的简约追求做出了较为系统的叙述,http://plato.stanford.edu/entries/simplicity.
    ⑤如一向对政府干预持积极态度的诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨一如既往地强调,东亚经济社会的发展直接得益于政府控制,他就此得出结论说,“关键的问题是政府活动的范围和效率,而不是政府预算或人员的规模”,见约瑟夫。斯蒂格利茨:《发展与发展政策》,纪沫等译,北京:中国金融出版社2009年版,第368页。似乎只要政府能够发挥推进经济发展的作用,花多少钱、雇多少人都在所不计。
    ⑥参见加布里埃尔.A.阿尔蒙德等:《当代比较政治学:世界视野》,杨红伟等译,上海人民出版社2010年2月第8版,第114-127页,尤其是第116页对“民主和威权主义”的比较、第117页对政府分权的描述、第121-123页对权力限制的讨论。
    ⑦像斯蒂格利茨那样以所谓东亚经验来证明大政府的效用,因此强化大政府观念的进路是值得警惕的。一方面,他混淆了政府大小这一命题的本质规定性,将比较政府体制研究中威权政府与民主政府及其不同效用混为一谈;另一方面,他将政府主导的短暂的经济发展现象认作判断政府规模与职能、确认政府强势干预的普适理由,从而无视现代关于政府大小定位的政治主流传统,以及这一传统对推动国家长期、协调和稳定发展所具有的决定性意义。参见约瑟夫·斯蒂格利茨:《发展与发展政策》中的文章《政府在发展中国家经济中的作用》,第394-424页。
    ⑧在此需要辨析的是,国家的总体结构与国家的权力结构是两个不同的概念。国家的总体结构指的是一个包含国家权力体系、社会自治机制、市场价格体系在内的国家建制。国家权力结构则是专门针对立法、行政、司法这类权力机制的国家建制。在本文中,指涉后一意义的国家,一般使用国家权力机构的说法,但偶尔也在习惯的意义上使用既指涉总体国家又指涉权力体系的国家概念。这个时候,国家这一概念是不需要特别区分其复杂含义,因此可以在较为含混的意义上使用的相关概念。
    ⑨参见俞可平:《治理与善治》,引论“治理与善治”,北京:社会科学文献出版社2004年版。
    ⑩随意翻阅一下坊间流行的关于大国崛起的书籍,就不难发现这一断定的历史根据。而比较性的论述,可以参见《当代比较政治学:世界视野》中论述英美政治和苏俄、中国以及埃及政治的部分,在这种比较视野中,国家的竞争性崛起从来就是一个合力作用的结果,但国家权力本身的规范状态与国家崛起的持恒状态成正比关系。
    [11]参见迈克尔·曼德尔鲍姆:《国家的命运——19世纪和20世纪对国家安全的追求》,军事科学院外国军事研究部译,北京:军事科学出版社1990年版,第6页。该书指出:“在20世纪,国内政治空前广泛地影响着安全政策,世界各国的政府在执行安全政策时越来越受制于它们所管辖的社会。”
    [12]这是伍德罗·威尔逊在“The Study of Administration ”一文中的断言。转引自戴维.H.罗森布罗姆等:《公共行政学:管理、政治和法律的途径》,张成福等译,北京:中国人民大学出版社2002年版,第517页。
    [13]斯科特·戈登援引立宪主义的权威人物麦克尔文强调的立宪原则,“立宪主义都有一个根本的性质:它是对政府的法律制约……真正的立宪主义的本质中固定和持久的东西仍然与其肇端时几乎一模一样,即通过法律限制政府。”见戈登:《控制国家——从古代雅典到今天的宪政史》,应奇等译,南京:江苏人民出版社2005年第2版,第5页。
    [14]戴维.H.罗森布罗姆等人指出:“这种认为公共行政是非政治化的和企业化(apolitical and businesslike )的观点,是新公共管理的根本。”见戴维.H.罗森布罗姆:《公共行政学:管理、政治和法律的途径》,第24页。而直接以新公共管理命名自己著作的作者,也毫不讳言他们的研究努力基于这样的判断,参见Michaael Barzelay ,The NewPublic Management :Improving Research and Policy Dialogue,Preface,University of California Press,2001.
    [15]需要略加辨析的是国家和政府两个被混淆使用的概念的内涵。一般而言,国家是指所有基于暴力的权力体系,它包括立法(议会)、行政(政府)与司法(法院)三个权力系统。对应使用的政府概念,特指行使国家行政权力的机构。当人们在政府—社会—市场三元对照的体系中使用政府概念时,这时的政府概念可以说是广义的概念,实际上约等于国家这一概念。本文中使用的两个概念,各有所指,需要留意。
    [16]这是美国克林顿政府上台伊始的政府体制改革报告的题目,该书强调政府不应当成为一个庞大的无效率的机构,它完全可以摆脱传统思维,通过挖掘企业家精神和自由市场的力量,来实现真正的重大改革。见奥斯本等:《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》,序,周敦仁译,上海译文出版社2006年版。
    [17]陆南泉等(主编):《苏联兴亡史论》,第17章“斯大林模式的特征”,北京:人民出版社2002年版,第465页。
    [18]同上,第466页。
    [19]参见约瑟夫·泰恩特:《复杂社会的崩溃》,第3章“有关崩溃的研究”,邵旭东译,海口:海南出版社2010年版,第95-104页。
    [20]参见萨拜因等:《政治思想史》上卷,第3章“柏拉图以前的政治思想”,邓正来译,上海人民出版社2008年版。雅典的进步与斯巴达的稳定恰好显现出民主政体与专制政体不同国家的治理绩效。这也许仅仅是一个不足以说明问题的个案而已,但它起码局部证实了国家治理的民主简洁原则的价值。
    [21]像18世纪时,伏尔泰还很仰慕中国的帝国治理模式,认为那是世界上治理得最好的状态。参见忻剑飞:《世界的中国观——近二千年来世界对中国的认识史纲》,上海:学林出版社1991年版,第203页。
    [22]参见约瑟夫·泰恩特:《复杂社会的崩溃》,第1章“有关崩溃的导言”对于这些古代文明或帝国兴衰演变历史的陈述。
    [23]约瑟夫·泰恩特:《复杂社会的崩溃》,第7-8页。
    
    来源:《开放时代》2010年第7期
    


■ 本文责编: frank
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