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选择字号:   本文共阅读 3004 次 更新时间: 2011-10-28 17:08:55      添加到我的收藏
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王海光:从政治控制到社会控制——中国城乡二元户籍制度的建立
·王海光
标签: 户籍制度 社会控制

    我实际上是来还债的。因为我的户籍制度研究,最初是天则所支持我做的一个课题,当时做的是新时期以来的户籍制度改革现状的研究。以后,我对中国二元户籍制度的形成过程,又做了一个历史的梳理。先是写了一个粗线条的梳理文章,关于“中国当代户籍制度的形成与沿革的制度分析”,在《中共党史研究》上发表的,《新华月报》也转载了。但是关于这个问题,我觉得并没有做完。现在我们关于中国城乡二元户籍制度的探讨,学界已经研究多年了,是一个非常热的题目。主要是一些社会学家,人口学家、政治学家、行政学家在做,是作为现实问题来进行研究的。在座有的老师的文章著作我也读过。但是我觉得有一个问题没解决,就是中国当代城乡二元户籍制度是怎么形成的?我们对这个问题都没有说得很清楚,没有做一个很细致的历史考察。但如果对造成这个二元户籍制度的形成缘由,形成中有哪些因素起作用,说不清楚的话,那么我们现在的户籍改革对策研究就很容易就事论事,做一些流于浅层次的表面文章,就当前的现实问题讲现实问题,而深入不到制度的内在肌理和历史层面里去。所以,我在这几年又继续做了一项关于中国当代户籍制度形成的研究,从晚清、民国到新中国,一路梳理下来。
    我的这个研究论文发表在《中国当代史研究》第二辑的书中。这最初是我提交给华东师大和香港中文大学2009年召开的建国史讨论会的一篇论文,在这篇文章的基础上进行了修改和补充。这一套书是是华东师大当代史研究中心的韩钢教授主编的,现在一共出了三辑。《中国当代史研究》主要是从社会层面切入当代史研究。即着眼点不是一种宏观、高层的历史叙述,而主要是从社会基础出发的,贴近民众生活的研究,展现了多重的历史视角。我认为,这套书反映了我们中国当代史研究的一个学科动向。
    我在做中国当代户籍制度形成过程研究的时候,发现它有一个人口控制的功能演进的过程。实际上我们的户籍制度是政治控制的户籍制度形式转变为一种社会控制的户籍制度形式,它的发展过程是有这么几个阶段。第一个阶段是在晚清政府准备实行宪政的时候,就开始搞户籍法,由传统户籍制度向现代户政制度的转型。清末民初是当代户籍制度转型的第一个阶段。应该说,晚清政府对搞君主立宪的宪政体系还是相当认真的,比我们这些年的改革有章法,它向外国学习了很多的经验。户籍制度是晚清政府推行宪政的一个重要的组成部分,当时就搞了一个《户籍法》。但这个《户籍法》搞出来了之后,还没来得及推行,清政府就灭亡了。但是民初北洋政府的户口登记管理还是沿用了这套《户籍法》的原则体系。
    在中国近现代历史上,推动现代户政制度建设最有力的要属国民党政府。这是因为现代户政制度建设,与国民党的军政、“训政”和宪政的国家政治设计是息息相关的。在孙中山提出的“训政”任务,是以县为自治单位,而县要完成“训政”的一个基本条件,就是要把户口统计清楚,有多少人得搞清楚。你要实现民国,给人民权利,要怎么给?就得先搞清楚人,然后再决定其他实现宪政的事情。所以在国民党的政治设计中间,户政建设是现代政治建设首先要做的事情。
    从南京国民政府一直到现在台湾政府,都讲“户政为庶政之母”。意思就是各项政治措施的实施都是要以户政为基础的。南京国民政府时期,户政制度已经有了相当大的发展,包括户政法那些东西,都搞出来了。在抗战时期,国民政府退到了大西南,其他的建设一时顾不上,但户政建设一直在推行。在大西南搞户籍员的培训,搞户政教材,做的是虎虎有声。
    国民党这时候搞户政建设的时候,有一个很大的问题,就是战乱和匪乱不断,乡村社会不安定,户政制度推不下去。所以,在南京国民政府统治时期,曾承袭和改造了清代保甲户籍制度,作为安定基层社会的一项政治措施来推行的。国民党的保甲户籍制度,搞所谓“管、教、养、卫”,名义上搞乡村自治,实际上也有传统户籍制度的控制人民特点,搞联保联坐等等,到了抗战以后,国民党政府开始准备实行宪政的时候,就不怎么提保甲制度了。作为战后恢复工作的一项重要内容,国民政府在包括沦陷区在内的一些地方开始清查人口,为实行宪政做准备。所以我们可以看到,在国民党时期,现代户政制度建设是做得比较好的。1946年修正的《户政法》,直到现在的台湾还在用。但到1949年以后,在大陆,国民党为建立现代户政的工作就被截断了,没有能够接续下去。
    我们再看一下中共的户籍制度建设的起步,是从哪儿开始的?中共的户政建设,作为机构设施,在江西中华苏维埃共和国时期就已经有了,但那时的建制是从苏联搬来的,没办法去实施。也没有多少必要性。为什么呢?中共走的是农村包围城市的革命道路,在农村根据地时期,中共组织群众进行革命的社会动员,是通过党群组织来做的,用不着搞户籍制度。农村是熟人社会,是单质的社会,在这种社会中,社会动员不用通过户籍制度来完成。中共真正对户籍制度引起重视,并且和建国后户籍制度建设挂起钩来的,是抗战以后从接管城市开始。特别是接管哈尔滨等东北的大城市,是中共最初进行的户籍管理的实践。
    城市是一个异质性很强的,各种社会成分一应俱全的复杂社会。城市中什么样的人都有,和农村那种成分单纯的社会大不一样,管理的难度要大得多。在中共开始进入东北时,对城市很不熟悉,接管城市的经验是跟着苏联红军学的。苏联红军进入东北以后,采取了按照各个系统进行接收的方法,这个办法就被中共接管城市中沿用下来了。但是对于城市的管理,当时中共没有什么经验,特别是管理像哈尔滨那些大城市,一开始不知道如何搞。在中共接管哈尔滨过程中,进行过两次对户口的清理工作,之后就觉得查验户口对管理城市是一个很有效的手段,通过户籍人口管理很快把一个城市给管理起来了。所以这个经验就推广到整个东北,又推广到全国。那时中央还特别发了几个文件,就讲到要按照东北经验去接管城市,要特别注意保护户籍档案,清查人口,并把掌握户籍人口作为管理城市的基础。
    有一个例子,在接收沈阳的时候,那些公安分所的档案和人口,全都被搞乱了,所以接收起来就很困难。清理人口时间很长,清理了1年多,人口还没有搞清楚。但接收上海就搞得非常好,去了以后,到了1949年12月,就几个月到半年的时间,户口完全就清楚了。
    中共户政制度的创建,是从接收城市开始的。在1949年初,中共中央下了一个文件,要废除国民党政府的伪法统和法律,《户籍法》自然也在废除之列。中共的户政建设也就是在废除了国民政府户籍法后,延续从自己的城市接管经验而来的。这种最初的户籍管理方式,具有军事管制的性质,比较草率和粗糙的,就是公安部门严格查验人户,住户来人要及时报告,对人口来往都进行严格的控制。可以看到,新中国的户籍管理制度是从这里起步的,一开始就带有管制性的色彩。新中国建立以后,所以形成了城乡二元户籍制度,则是与移植苏联计划经济体制、采取重工业优先的工业化战略,以及在移植中间所产生的问题密切相关的。
    在今天的讲座上,我不想从历史顺序的角度来讲这个问题。大家要是有兴趣的话,可以看看这本书(指《中国当代史研究》第二辑的文章)。我今天想跟大家交流的是影响中国当代户籍制度的几个因素。我们考察一项法律制度的形成建立,不能仅仅考察它的文本过程,需要看促使它形成和建立的社会条件是什么,当时社会所面对和解决的问题是什么,在它建立过程中创造和提供的制度路径依赖是什么?从这个角度讲,我认为影响中国现代户政制度形成的重要因素,大概有四个方面的内容,即有四个交互影响:一是革命战争和军事管理的交互影响;二是两种中世纪传统的交互影响;三是信仰政治和功利主义的交互影响;四是统制经济和政治运动的交互影响。
    
    第一点,革命和军事的影响。
    
    关于革命的影响,刚才已经讲了一些。从法制建设的方面看,在中国现代户政制度的建立过程中,是与实行宪政联系在一起的。晚清政府要实行君主立宪,要搞国民选举,首先就要搞清楚有多少人口,确定拥有选举权的人数,否则宪政无法谈起,所以就要建立新的户政制度。1946年国民政府修订《户政法》,也是与它在战后要搞宪政联系在一起。所以,现代户政制度建设是属于国家政治建设的一个重要方面,是制定宪法实现宪政的一个前提条件。
    但是,革命不是这样的。革命是要“破坏一个旧世界”,没有法律观念。所以到1949年以后,中共中央废除了国民党时期的旧法统,这也就把从晚清以来一直到国民政府,卓有成效的户政建设成果都给否定了。我们的当代户籍制度完全是在一个空白地上重新搞起来。所以革命对户政制度建设的影响是很直接的,它不是从宪政的角度,宪法的角度,从现代化法制建设的角度,它不是从这个角度去设计的。再加上中共对城市的不了解,所以就在户政上面加了很多控制因素。
    再看军事的影响。军事对户政建设的影响,国共两党都有。比如保甲制是有军事性质的乡村管理制度。国民党搞保甲户籍制度,出于防共和剿匪的政治需要,要求保甲长起到政治警察的作用,是限制人民自由的。中共对国民党的保甲制曾有非常严厉的批评。但对现代户政建设而言,中共受军事管理的经验影响是最直接的。因为中共的户籍制度建设是从接管城市开始起步的。在接管城市的初期,一开始都是军事管制。军事管制和正常情况是不一样的,它带有非常严厉的管束能力,这种情况可以说对制度的演变有两点起了很重要的作用。
    一个就是“户警一体”,户籍管理和警察管理放在一起,在国民党时期本来两项是分开的。最早制定的户籍制度规定,清查户口主要是由户政人员负责。警察也清查户口,但是警察在管理层次上是属于内政部的。在国民政府时期1946年修订的户籍法中,已经有了“户警分开”的条款,户政人员与警察的职能不同,警察是从治安上清查户口。但实际上户警分开没有实行下去。原因是国民党在战争中失利,需要牢固地控制后方,警察查验户口的权力还是相当大的。在中共接管城市之后,户政工作就完全交给警察机关了。以上海为例,原来户政是一块,警察是一块,但是在中共接手了一个多月以后,就把户政那一块全部交给了公安局。所以,中共的户政管理,从一开始就是警察管的。警察管理户政是一种军事管理的方式,与当时中共接管城市采取的军事管制的制度是一致的。这种户政管理方式在结束军管后一直延续下来了,是一个对中国当代户籍制度形成具有重大的制度因素。
    第二个影响户籍的制度因素是特户,就是特种户口。特户原来出现比较早。因为城市是个生人社会,人口成分很杂,有不务正业的人,有游手好闲的二流子,还有地痞流氓、犯罪团伙分子,居民彼此都不熟悉,相互的联保搞不起来了。这些人怎么管?怎么控制?中国户籍制度在从传统到现代的制度变革中间,始终有着要防范不良匪人的这种功能。在北洋政府时期,警察在盘查户口的时候,对这类人就要在户口本上做个暗记,知道这个家伙不是良民,对他们要注意加强防范。到国民政府时期,就有一种叫“特户”。像有犯罪嫌疑分子、包括舞女、娼妓和一些赌博等不良场所工作的人,这些人都归于需要加以防范的“特户”。
    “特户”分两类,一类叫政治性特户,像企图推翻国民党政府的共产党人等。另一类是社会性特户,像那些偷盗的、贩毒的、卖淫嫖娼的,有不良行为的、品行不端的、犯罪嫌疑分子等。在像南京上海这些大城市,都有警察局掌握的许多特户。中共接收后,将国民党的“特户”制度进行了政治性的改造。在接管城市之初,军管会就对国民党的军政人员、军警宪特进行登记,在公安局留下他们的案底,视为需要加以防范,对新政权有危险的特殊居民。以后在镇压反革命运动中,这是查找反革命分子的基本资料。可以说,“特户”就是我们后来监管“四类分子”制度的前身。
    新中国建立之初,中共领导人对户政制度建设一开始并不太急迫,不太重视,当时预计要用十年时间把中国的户口搞清楚。这个理念和国民党时期把户政作为庶政之母的理念完全不一样,而是出于政治控制和社会治安的思路。中国当代户籍制度的建立步骤是先城市,后农村,就有政治控制的因素在里面。因为城市是属于国家控制的高端,乡村是属于底端。底端社会对新政权安全稳定的影响比较小。所以,中共最早在城市先搞户籍制度,而并不急于在农村建立户口登记制度。直到1953年,为了普选和制定第一部宪法的需要,才进行全国人口普查登记,在农村搞人口登记。开始在农村进行的人口登记是很简单的,农村户口制度也非常简易,远不如城市户口的项目详细。
    
    第二点,中俄两种中世纪传统的交互影响。
    
    人们在分析中国当代城乡二元户籍制度时,都注意到它具有人身束缚的传统制度特征。许多研究者经常会把这种人身束缚和传统中国王朝体制下的户籍制度联系在一起。实际上这种认识是不准确的,或者说是有很大偏差的,没有找对根。
    中国传统户籍制度在性质上是中国皇权专制的纳贡体制,既所谓“编户齐民”,强迫臣民为国家缴纳税赋。这种王朝纳贡体制几千年一直延续下来。到清代的时候,纳贡方式发生了变化,实行摊丁入亩,将人口税取消了,只交土地税,降低了赋的成分。由此也带来一个户籍制度上的变化,突出了保甲户籍制的功能,也就是强化了基层社会组织的社会治安功能。另外,中国传统社会的城乡关系,也与俄罗斯的城乡关系大不一样。中国自秦汉以来,历朝历代土地是可以买卖的。而且人们生活的根基是在乡土中。在城市里面生活的人,无论做官的,经商的,多数人最后的归宿是要告老还乡的。农村和城市中间没有那种分割开来的制度壁垒。但是俄罗斯的历史传统是不一样的。在俄罗斯中世纪传统社会中,城乡壁垒是非常严格的。贵族住在城市,农奴住在农村,农奴捆绑在土地上为主人终生劳作服役,是禁止流动的。所以,在研究中国当代户籍制度问题,寻找其制度渊源,一定要看到两种中世纪传统的影响。中国传统户籍制度是编户齐民,缴纳赋税,安定地方。城乡割裂的传统则不是中国的,应该是俄罗斯农奴制的一个残余。
    联系苏联历史上的农民政策,对照我们自己的情况,有些东西可能要看得更清楚一点。苏联在1929-1933年大搞农业集体化运动,造成农村经济的破产,出现了前所未有的人为大饥荒。大批饥饿的农民成群结队地拥入城市,也造成了城市恐慌。为了应对这种情况,斯大林恢复了沙俄时期居住证制度。在一些大城市,工人的居住区,居民点,一些边境的要害城市,颁发居民证。没有居民证,不能在城市居住。农村人口长期是没有居民证的。这是为了挡住集体化过程中农民逃离农村带来的对城市的冲击。这个过程和我们国家搞农业集体化时的情况非常得相似。
    我们的研究者对中国当代二元户籍制度中的苏联因素,研究得比较少,甚至把城乡分割作为中国特有的情况。这是不对的。国外学者对前苏联城乡身份差距的社会现象早就有很成熟的研究。在前苏联,虽然讲的是工农联盟,实际上工人和农民不是一个社会等级。农民只是到了1975年以后才有了居住证,才能够自由流动。虽然前苏联和东欧各社会主义国家对人口的管束情况要比中国要宽松一些,但从性质上来讲,在城乡之间用行政手段建立一个隔离带,用证件赋予农村人和城市人的不同身份,这是苏维埃制度下必然发生的事情。有一个英国学者专门研究过前苏联这方面的问题,还专门出了一本专著《苏维埃的社会阶层》,对城乡居民不同国民待遇的情况做了很详细的分析。
    可以说,前苏联和中国都是城乡二元体制,性质上都一样,只是在管束能力和管束方式上有所不同。两者也都是在同一个历史逻辑下发生的,都是搞了农业集体化之后,造成了激烈的城乡冲突。要解决城乡冲突的矛盾,就用法律法规的方式把城乡隔绝起来。这个发生逻辑,两国也是相同的。
    另一方面,中国当代二元户籍制度的最终形成,虽然带有明显的苏联因素,但并不是对前苏联户籍制度的简单移植,而是在引进斯大林体制中衍生和变异的结果。这种出现衍生和变异的情况,是有着两国不同国情的差异使然。中国的情况是人口众多、可耕地少,国民经济底子薄;前苏联有得天独厚的自然禀赋,地大人少,物产富饶。所以苏联采取重工业优先的这种劳民伤财的工业化战略的时候,它的国力担得住。中国最大的特点是农民人口众多,现代工业基础差。所以中国效法苏联搞这种劳民伤财的重工业优先的工业化战略的时候,就把农民挤压得非常厉害。在富有资源空间的苏联,采取的这种工业化战略都搞得都很紧张,在各地农村普遍引起了农民的反抗,出现了很多的暴乱事件。在镇压农民反抗中,把大批的特殊移民给搞到了西伯利亚去。中国的资源空间根本与苏联不能比,其紧张程度可想而知。当时在苏联在搞集体化之后,就有经济学家评价说,对农民的人身束缚实际上是回到了前沙俄时期。沙皇统治时期对农民就是搞的这种居住证制度,限制农村人到城市来。斯大林对农民也搞居住证制度,那就回到了沙皇时期,回到了中世纪。
    中国当代二元户籍制度不仅有中国传统的户籍因素,而且还吸收了城乡隔绝的苏联经验,是两种中世纪传统的交融。但因为前苏联的这种历史传统是打着计划经济的牌照推行过来的,所以我们觉得这似乎是一个现代的东西,实际上是中世纪的东西。
    
    第三点,信仰政治和功利主义的一个交互作用。
    
    这是第三个影响中国户籍制度形成的因素。中共的革命和建设是以苏联为榜样和目标的,坚信斯大林模式的社会主义是中国与全人类必经之路,苏联的今天是我们的明天。这是一种理想主义的政治,也可以说是一种信仰政治。在信仰政治的情况下,很容易产生“鄙视既往,迷信未来”的问题。而且在追求理想主义目标时,往往伴随着实用主义的做法,急功近利,失败了(失败是必然的)以后,又会采用非常功利的处理方式,不断加强对社会的控制。把限制人们流动自由纳入到户籍制度之中,就是这样的信仰政治和功利主义交互作用的结果。
    由于信仰政治使然,中共在建国时就断然否定国民党政府所做的包括户政制度在内的现代制度建设,斥之于应该消灭的旧社会之列。建国后,在国家建设上又采取了全盘苏化的路子,按照苏联模式去设计新中国的未来。由于是从一种信仰政治的需要去搞国家建设目标,所以很快又否定了新民主主义的建设路线,急于跑步进入社会主义。这不能不与中国的国情,中国自身的发展水平,中国现代化的现实要求发生脱节。而且由于苏联和中国国情不同,会使斯大林模式的弊端会发生得更加严重。由于中国的农业人口基数非常大,一搞统购统销和农业合作化运动,就在农村造成了巨大的人口推力,对城市的冲击力非常猛烈。特别是实现了农业集体化以后,土地已不属于农民了,农民对农村再没有眷顾之心,都拥到城里来了,给城市造成很大压力。所以,随着集体化推进步伐的加大,政府对流动人口的管束力度越来越强,出台的政策也越来越严苛。中国当代二元户政制度就是在阻挡他们进城流动的过程中逐步升级的政策结果,是与城乡冲突和集体化在同一个步调上发生的。
    凡是搞苏维埃体制的社会主义国家,都有一个共同特点,就是隐瞒真相,好说谎话,把自己的建设成绩吹得非常大。建国初期,中共领导人对苏联自己吹的建设成就是深信不疑的。当时,最大的问题是粮食短缺,中共领导人都认为解决粮食短缺问题的根本途径就是合作化,象苏联搞集体农庄一样搞合作社。把农民都集体化了,我们的粮食问题就彻底解决了。所以就拼命加快农业集体化的步伐。毛泽东在55年春还同意邓子恢的意见,赞成放缓农业集体化的步伐,整顿合作社。但他在5月份到外地转了一圈回来后,就改变主意了,批评邓子恢是小脚女人,督令全党加快农业集体化的步伐。所以发生这样的大起大落,这和毛泽东本人对苏联经验的迷信是有密切关系的。他认为冲上去,把农业集体化问题解决了,我们的粮食短缺问题就能一劳永逸地解决了。
    但是,在农业集体化之后,把农民全体组织到合作社里去了,粮食短缺问题依然没有解决。1956年在一些官方党史上,都说成是一个莺歌燕舞的时代。实际上不是的。1956年是一个多事之秋。农村的农民闹社、骚乱,边疆民族地区的暴动事件,此起彼伏。韩钢教授对56年的社会现象有一个很形象比喻,叫“社会异动”。
    毛泽东在1957年1月的全国省市自治区第一书记会议上就讲了,1956年是个多事之秋,1957年还是个多事之秋。所以在1956年完成了社会主义改造,实际上反而使得城乡之间的矛盾更加尖锐化,更加激化了。激化的直接原因,就是农业集体化。实现了集体化,并没有使国家手里的粮食增多。到56年、57年的时候,毛泽东和一些中央领导人也都明白了,苏联的农业在斯大林手里搞得很糟,并不象他们吹的那么好,并不是把农业集体化搞起来后就能把粮食问题一劳永逸地解决了。所以在57年的时候,李先念专门告诫地方大员:你们不要相信实现集体化了,我们的粮食问题就会自行解决了。解决不了的,这是两回事儿。我们现在都知道了,50年代的时候,前苏联的粮产量还远远没有达到沙皇时期的水平,苏联真正解决粮食问题是在70年代。
    信仰政治实际上是我们不断加速社会主义改造的一个动力。在城乡社会主义改造完成后,全国形成了一个大一统体制,新的问题也就出来了。首当其冲的就是城乡冲突的问题,农民进城的流动队伍越来越大。从53年到55年这是一个高峰,56年又是一个高峰,到了57年进城的和回城的都来了,不能不采取更加强硬措施,以阻止农民进城。从因果关系上说,首先是集体化造成了城乡二元利益结构,然后是为了解决它所带来的城乡冲突问题,才将中国当代二元户籍制度推向了历史舞台。
    至于用什么样的方法解决城乡冲突,这是确实要有点实用主义的变通能力,照搬照套是不了的。在开始建立城乡户籍制度的时候,有关部门最初也是想按照苏联的人口管理方式,采取城市身份证制度,给城市居民发身份证,农村人不发。农村人要出行就得开介绍信,到了城市后限定暂时居住的时间。这是前苏联营造城乡隔离带的方式。但是中国农村人口基数大、推动力强,苏联的户政管理方式在中国不好使,所以这个政策搞了两三个月,不到半年时间,就宣布不再搞了。这是因为用证件化的管理方式,堵不了数量庞大的农民进城大军,所以不能不在户籍上做文章,衍生出许多限制性措施,固化城乡居民不同的身份差异,以限制农民流动进城来保护城市利益。这样,户口对城市居民生活的作用就越来越大。据1955年公安部副部长的一个统计,户口对城市居民生活已有了十几项重要功能。以后,又不断地追加功能,最后与户口有关事宜的大约有四十多项。
    中国当代二元户籍制度不是对苏联体制的简单移植,不是靠计划理性创造出来的,而是在处理城乡冲突中不断强化行政力度的过程中最终形成的。政府对拥到城市来的流民问题的解决方式,先是规劝回乡,以后又是限制粮食供应,以后又是控制迁徙证件,最后才是强行遣返。开始遣返流民,只是把弄出城市就算了。结果他们回家之后,不到一个月又回来了,还又带着一大帮子,越遣返人越多了。最后就用这种硬性的办法,让公安部门出面遣返。在55年的时候,曾经有一度想把农村户口放给民政管。但是没有一个强力的机关管,管不住农民的腿,还是得由公安机关统一管起来,把农民挡住。采取了各项政策之后,最后才将限制人口流动的条款加入户口登记条例之中。
    在二元户籍制度的形成过程中,一直有着国家主义和功利主义的纠结。在实行禁止农民进城的政策后,当时就有不少人提出,限制人民迁徙自由是违背五四宪法的。对这个问题,政府的解释说:宪法规定的自由,是有领导的自由,限制少数人盲目的居住迁徙自由,是保护多数人的居住迁徙自由。这是一个典型的从国家的功利主义立场出发的解释逻辑。所以,我说在这项制度形成中既有信仰政治因素,也有国家立场的功利主义因素。
    
    第四点,统制经济和政治运动的双重作用。
    
    在实行中央集权的计划经济国家,必须要把人口流动管理放到国家计划中间,这是它的自身的逻辑使然。计划经济统的不仅仅是物,还要统人。如果人口不给管理起来,计划经济是无法实行的。所以管理人口的流动是计划经济的应有之义。
    中国是跟前苏联学来的计划经济体制,学来的劳动力计划管理,但劳动力管理的计划程度很低,忽上忽下,忽紧忽松,随意性很强,缺乏计划理性。在人口户籍管理方式上,中国管得比苏联比东欧这些国家都要严苛许多。之所以出现这种情况,主要不是因为中国缺少经济管理干部,计划水平低,更重要的是与中国进入社会主义的制度路径有关,与中国搞的运动型的经济发展方式有关。
    中国是用群众运动的方式大呼隆进入的社会主义。在进入社会主义之后,马上就出现了一大堆过去想都没有想到的棘手问题,政府背上了很大的包袱。例如招工就业问题就得国家全部包起来。搞群众运动是靠宣传、靠鼓动、靠动员,但是一旦把干部群众动员起来了,火点上去了,就不容易撤下来。所谓“气可鼓不可泄”。所以,运动型经济不仅一定是激进的,而且也一定是盲目的。等到出现问题了,进行纠偏,要刹车了,就得把人、财、物管住。通过户口控制人员的流动,往往是政府刹车的首选措施。从中国当代二元户籍制度的形成历史上看,与计划经济的形成逻辑是不同步的,是一种滞后的反映。可以得出这个结论:中国城乡二元户籍制度不但是计划经济的必然产物,同时也是计划经济失灵出现的产物。“冒进”、“反冒进”,反右派,大跃进,这些个运动对这个制度的最终形成,产生了重大影响。
    1956年是中国刚刚进入社会主义门墙的一年,马上就出现了全国范围的经济“冒进”。各地纷纷提出高指标,层层加大基建项目投资,到处招人招工,大干快上。这么一来,对劳动力的需求一下子膨胀起来,招工数量失控,大大突破了原定指标。这是搞运动型经济必然会出现的弊病。在1956年那一年的招工人数,把57年的招工指标都占用了,大量农村人口进入了城市,搞得基本建设、粮食供应、资金、物资各行各业全面紧张。周恩来和经济工作的领导人,很快意识到问题的严重性,决定“反冒进”。从56年就开始反冒进,要控制指标,要控制人数,就是要刹车。刹到多急呢?一些中等学校的学生都分不出去了,中学毕业生找不到工作,要回到农村去,大中学校的招生也受到限制。本来,1949年以前战乱造成的城市失业问题,到1955年就基本解决了。这时又碰到一个新的情况,就是城市新生劳动力又大量出现。新生劳动力大量出现以后,城市本身的就业形势就很紧张,加上1956年出现经济“冒进”,又从农村中间招了一大批人,使职工队伍人数猛增,城市就业出现困境。到“反冒进”的时候又是一刀切,学校压缩招生人数,毕业生分配不出去。一松一紧,搞得就业局面比较乱。
    在57年整风中间,不少学校的学生因就业问题闹事,他们说:入学时校方讲的,进学校就保证分配,有工作,现在不管分配了,让我们回农村去了,那我们还上什么学呢?很多就是这么闹起来了。
    1956年“反冒进”后,在控制基建规模的同时,政府还出台了一些更为严厉的控制人口流动的措施,一方面,严格限制向城市流动的农村人口,另一方面,在城市中精简闲散人口,采取了一些动员职工家属回乡的措施。如北京在55年搞了一个“闲人回乡”的行动,把家属都动员回老家去。这和建国初的政策就不一样,那时职工调城市工作是可以带家属的,这时不允许了。复员军人的政策也发生变化,基本上是回家乡去,不允许到城市安排了。所以在56年的时候,在人力资源调整和安排中间,有一个收紧的变化。
    到1957年整风鸣放的时候,许多职工群众提意见,都反映了对限制迁徙政策的不满。他们抱怨说:我们这个老婆孩子为什么调不进来,五四宪法中间不是说公民居住迁徙自由吗?公安部门不给户口指标是违反宪法,不给调动违反人权,宪法规定的公民权利怎么体现?有些人干脆就到公安部门去闹,要求给调户口。这也是57年社会风潮的一部分。但反右运动一来,把这些不满意见都给压下去了。
    借助反右派运动的政治声势,首先把不满限制人口流动政策的意见都压下去,那些发牢骚的都是右派言论。政府在处理流动人口出台了几个强硬措施,加强清查滞留在城市中的农民,把他们全部遣返回乡。同时,把农民进城的势头给拦住。对城乡政策也做了一个调整。把职工和市民的一些待遇降低,以缩小城乡居民的生活差距。结合反右运动,将一批城市干部,用到基层劳动锻炼的名义,放到农村去。正是借助反右的政治声势下,出台了《中华人民共和国户口登记条例》,以法律形式确定了对人口迁徙流动的限制。
    学界现在都是把这个户口登记条例作为二元户籍制度形成的一个标志。但实际上,这个条例颁布后,在限制农民进城方面并没有立即发挥作用。这又是搞运动的原因,发动大跃进运动
    1958年初,在南宁会议上,毛泽东讲话还说,要注意控制职工队伍膨胀,并批评1956年招生过快。但在大跃进发动起来后,每个部门都说我们现在人手不够用啊!中国搞建设,钱少,物缺,就是人多。所以各部门要大干快上,要搞大跃进,都是大要人手,要求增加用工指标。这就使得当时的领导人有一个错误判断,认为一搞大跃进,就把我们的剩余劳动力问题一下解决了,甚至人手还不够呢。这样,国家就把招工权下放,放开口子了。这一放开口子就了不得了,职工队伍塞进了好多人,吃商品粮的国家供应人口,一下子膨胀了几千万人,加重了大跃进的混乱。
    在大跃进失败后的调整时期,户籍制度又起到了作用。城镇居民严格按照户口供应食品,将几千万新招收的职工打发回乡。毛泽东在1962年的时候说了一句很豪迈的话:二千万人,挥之即来,挥之即去,除了共产党,还有谁能做到这种事!共产党为什么能做到这种事?就是因为建立了这套控制城乡人口流动的户籍制度。也可以说,这时候才真正发挥了户籍体制的人口管束作用。到60年代的时候,城市户口和粮油等十几项必需品供应完全联系在一起了。户籍制度成了一个在危机时期,城市居民低水平的分配资源的一种制度依托。
    真正我们讲户籍制度的形成,应该讲到60年代。中国二元户籍制度在60年代形成以后,它对人身的一种束缚力和控制力在世界上是最强的,超过了我们的制度母本--苏联对农民的控制。这种控制从49年刚建国时对敌对分子的控制,到了60年代,对社会的控制,完成了一个阶段,这个时期我认为就是中国二元户籍制度一种真正的形成。
    那么在中国二元户籍制度中间,它阻隔的不光是城乡关系,大家在分析过程中,首先还要分析在城乡关系最原始的一条线上,是利用户籍制度对于“地富反坏右”和社会政治危险分子的控制。所以在这个上面我们再回头看一看苏联因素和我们中国户籍制度的一种相互比较,可以看到,苏联的特殊移民政策和中国对四类分子的管制;苏联的通行证制度和中国城乡二元分立的户籍制度这都是类似的。所以简单说就是通过大跃进和大跃进造成的恶果以后,中国户籍制度真正发挥了他对人身控制的作用。他和单位体制相辅相成,成了毛泽东时代控制社会最有利的政治制度的利器。
    我的研究就简单介绍到这里,希望听到大家的一些批评意见。
    
    来源:天则经济研究所第438次双周学术讨论会
    


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