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选择字号:   本文共阅读 1942 次 更新时间: 2012-09-21 16:14:05      添加到我的收藏
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郑秉文:中国养老制度改革新思路
——“混合型”统账结合
·郑秉文
标签: 养老制度改革 郑秉文

    一、中国名义账户制:将“简单型”统账结合改造为“混合型”统账结合
    养老制度是笔者多年来研究的一个学术重点,无论在理论上还是在案例分析上,均有所心得。多年的研究使笔者越来越觉得现行制度的融资方式和给付公式都已不可持续:
    第一,我国目前的“简单型”统账结合已经走进一个死胡同。统账结合属于部分积累制的一种,最重要的一个标志就是要做实个人账户,这是社保制度融资方式的一个重要特征。但是,辽宁试点8年的结果告诉人们,这条路已经基本走不通了。一方面,当期统筹支付面临缺口,每年需要十几亿的财政补贴;另一方面,账户资金积累到2008年底已超过500亿元。是任凭财政永远补贴下去,还是同意借支账户资金用于社会统筹缺口的申请?目前决策层正在权衡之中。一旦同意动用账户资金,就意味着做实账户的试点彻底流产,意味着统账结合将流于形式。
    第二,退休金待遇水平下降趋势靠制度自身已无法遏制。2008年中央政府宣布在连续3年上调退休金的基础上再连续上调3年,每年大约10%左右。2008年实际上调12%左右,全国全年大约需要590亿元。这也是不得已而为之,因为退休金水平与社平工资和公务员退休金水平的差距与日俱增,单靠现有保险制度的给付公式已经无能为力。
    当一个养老制度的融资方式和给付公式双双出现问题时,就说明这个制度已有改革的必要了,到了不得不改革的程度了。
    笔者认为名义账户制是养老制度目前可供选择的一个重要出路:通过它,可以走出做实账户的两难困境,可以免除连续多年人为调节待遇水平的“外力干预”,可以一揽子解决诸如统筹层次太低、投资体制严重不合理、收益率低下、异地转续社保关系的便携性障碍、覆盖面难以迅速扩大到全体经济活动人口、做实账户需要巨大的转型成本、碎片化地方割据造成基金监管困难、资本市场不发达等等几乎所有可能遇到的困难。目前这些困难之所以难以一揽子解决,是因为社会统筹与个人账户“简单相加”的统账结合制度与二元经济社会结构发生严重冲突。利用名义账户思想,将当前“简单型”统账结合制,顺势改造为“混合型”统账结合制,上述一切枝节问题将迎刃而解。
    所谓“混合型”统账结合的“混合”二字,意指:(1)将名义账户的基本原理应用于现行统账结合的制度框架之中,以保持现行统账结合政策的稳定性和连续性;(2)将个人和单位缴费统统划入个人账户“混合运用”,雇员和雇主的缴费全部归属账户持有人;(3)将参保人职业生涯中的DC型(缴费确定型)融资方式与退休后DB型(待遇确定型)的终生退休金“混合使用”,旨在克服二元结构的制度不适应性,保持退休金的替代率水平;(4)将个人账户中的做实部分与虚拟部分混合起来,旨在实现部分积累制规定的做实账户的目的;(5)将做实的账户资产“集中混合”起来而无需量化到个人账户里,旨在达到银行储蓄式账户的效果;(6)将做实部分的“真实收益率”与虚拟的“名义收益率”(即内部收益率)“混合计算”,旨在建立一个8%的“固定利率”即本文使用的类似银行的“公布利率”;(7)将个人账户该做实的部分继续做实,并与没有做实的部分进行“混合投资”管理,旨在实现资产个人化的目标;(8)将全体参保人的身份“混合”起来以消除社会身份与城乡户籍带来的“参保歧视”和社会排斥,旨在实现社会保障的公平性和公正性;(9)将城乡制度混合起来统一设计以打破二元结构的制度分割,旨在建立一个全国范围的统一制度,消灭碎片化现象;(10)将名义账户制的“内核”植入统账结合的外壳之中,旨在建立具有中国特色的名义账户制度。
    上面即是结合中国目前统账结合之现状、在保持现行制度框架基础之上设计的具有中国特色的名义账户制——“混合型”统账结合制的主要思想和内容。
    需要说明的是,这项研究既是一个纯粹的学术研究,也是一个政策设计。在设计过程中充分考虑到了可操作性,考虑到了与现行财政转移规模的衔接,考虑到了为将来加大财政投入留有充分余地,考虑到了十七大提出2020年基本建立覆盖城乡社保体系的战略目标的实现问题,甚至考虑到了儒家储蓄文化传统的适用性问题。本设计假定从2009年开始向“混合型”统账结合过渡,过渡期为2009-2020年,测算期为2009-2070年。
    二、“混合型”统账结合的提出:具体思路与方案设计
    1、混合型统账结合的设计准则及其要求
    本着统帐结合制度框架不变的基本原则,根据中央关于做实账户和提高统筹层次的基本要求,为贯彻落实十七大提出的社保“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的重要理念,建议因势利导,尽快将当前“简单型”统账结合改造为“混合型”统账结合。
    
    2、混合型统账结合的大账户思路及其激励机制
    所谓“混合型”统账结合,就是将当前统筹部分与账户部分的“简单相加”变成“混合叠加”,即采取“大账户、全激励”的措施,以解决目前社会统筹部分与二元经济社会结构之间的严重冲突,旨在将目前的“待遇确定型”(DB)改造为“缴费确定型”(DC)。其核心思想就是将个人缴费和单位缴费统统划入个人账户,完全计入个人名下;建立起积累多少,受益多少,多缴多得的“全激励”制度机制。
    3、“做实账户”的全新理解及其融资方式
    在相当长的时期内,我国的具体国情不具备条件实行像智利和香港地区那样由账户持有人对其账户资产进行自我决策的“分散投资”模式,而只能选择统一决策的“集中投资”模式;正是基于对“集中投资”模式特征的分析,社保账户资产每时每刻都量化到每个账户里不但没有任何实际意义,而且是画蛇添足,多此一举。
    鉴于此,所谓做实账户,就是指,当养老制度全部账户资产历年滚存量化到所有参保人账户时,只要在任何一个时点上能够满足和达到其做实账户比例所要求的资金“最低要求”,即可视为账户已经做实,因为这时制度具备了抵御老龄化所需要的真实资产。这就是广义上的、“集中投资”决策型账户制度下做实账户的含义。
    在“大账户”内形成两段:一段是“实账积累”,以完成做实账户既定比例的要求,一段是“记账积累”。对“做实”的这部分,账户资产实行全国范围的大收大支,由中央政府负责全国范围统一的投资管理。对“记账”的那部分,实行现收现付的融资方式,在扩大制度覆盖面80%的空间中,当期收入足以满足当期支付,滚存余额远远大于账户做实所要求的最低比例。
    4、“混合型”统账结合的三个方案及其可持续性预测
    目前养老保险28%的缴费水平,总体太高,不利于扩大覆盖面和提高企业竞争力。本文设计的“混合型”统账结合改革方案有三个,目的在于为决策部门提供更多的参考选项和留有较大的回旋余地。为保持政策连续性,个人缴费水平维持8%不变,但单位缴费水平将全面下调:方案一的单位缴费从现在的20%逐渐降到8%(即8+8方案),总体费率为16%,做实账户比例为5%;方案二降到12%(8+12方案),总体费率为20%,做实账户比例是8%;方案三降到16%(即8+16方案),总体费率是24%,做实账户比例也是8%。
    在过渡期内,三个方案的统筹部分仍然保留,但逐年下降,到2020年彻底取消。三个方案的单位缴费水平逐年降低,其中,“8+8方案”每年降低一个百分点,到2020年降到8%;“8+12方案”大约每年降低0.6个百分点,到2020年降到12%;“8+16方案”大约每年降低0.4个百分点,到2020降到16%.过渡期结束后,三个方案届时统筹部分为零,个人和单位缴费均为账户资金(见表1)。
    从2009年开始一步到位做实个人账户既定比例,经测算,到2020年时三个方案的情景分别是:方案一当年收入2.7万亿,支出2.0万亿,余额0.7万亿,历年滚存结余8.8万亿,占当年GDP的13.1%,做实5%账户之后当年还有结余1.1万亿元;方案二当年收入3.2万亿,支出2万亿,余额1.1万亿,历年滚存结余11.3万亿,占当年GDP的16.8%,但做实8%账户之后当年略有1万亿元左右的缺口,随后几年的缴费将可弥补;方案三当年收入3.8万亿,支出2万亿,余额1.7万亿,历年滚存结余高达13.8万亿,占当年GDP的20.6%,做实8%账户之后当年还有结余1.5万亿元(见表2)。
    
    “混合型”统账结合的测算分短期(2009-2013年,即过渡期的第一个五年)、中期(2009-2020年,即过渡期结束,实现全覆盖)和长期(2009-2070年)。长期可持续性的测算结果显示,三个方案的既定账户比例不但均可做实,而且滚存余额呈持续增长态势:在方案一中,2030年滚存结余是33万亿,2040年86万亿,2050年164万亿,2060年267万亿,到2070年时高达413万亿元。方案二的情况更好一些,2030年滚存结余是47万亿,2040年119万亿,2050年222万亿,2060年359万亿,到2070年时高达549万亿元。由于方案三的缴费高,所以滚存结余更为可观:2030年是60万亿,2040年152万亿,2050年282万亿,2060年451万亿,到2070年时高达687万亿元。
    三、“混合型”统账结合的特色:缴费设计与待遇水平
    1、参保群体的界定
    根据养老保障“混合型”统账结合制度的设计需要,结合《劳动合同法》对用工制度的相关规定,全部参保人员可分为四大类12个群体;分类的原则有二:一是按有无雇主划分,即第一类职工类和第二类公职人员类共计8个群体,他们均为有雇主参保人员,第三类城镇灵活就业人员与第四类农民等4个群体被视为无雇主参保人员。二是按单位缴费的资金来源性质划分,即有雇主的第一、二类人员由雇主支付单位缴费,其余无雇主的人员由制度予以“记账”解决(见表3)。
    2、缴费设计
    在“混合型”统帐结合制度中,对于个人缴费部分,一般按法定费率缴纳,第一、二类参保人员的费基按个人实际工资水平计算;第三类参保人员考虑到其较低的收入水平,费基取值为当地上年社平工资的50%(大体相当于城镇灵活就业人员平均收入);第四类参保人员在12个群体中缴费能力最低,费基可为当地上年平均纯收入,其自选范围不设下限。另外,为保证社会公平,须设定个人缴费的上限,可为当地上年社平工资的300%。
    对于单位缴费部分,有雇主的一、二类参保人员,其用人单位按雇员实际缴费费基依法配比缴纳,没有雇主的三、四类参保人员,采取制度记账的方式予以解决。这里强调的是,无雇主参保人员的“用人单位”均被虚拟为制度本身,其“单位缴费”由制度予以记账解决,采取“虚账实记”的方式,而无须给予转移支付。这是“混合型”统账结合制度的特色和关键:对国家来说可以减少财政负担,对制度本身来说可以最大限度地降低转型成本,对参保人来说起到了巨大的激励作用。经过测算,虽然无需转移支付的支持,但它也具有财务可持续性。
    
    3、终生年金制度
    第一,退休待遇的计算公式。退休待遇的给付完全“模拟”积累制的计算公式:退休待遇总额=个人实际缴费+单位配比缴费(或记账缴费)+公布利率。待遇计算和发放机构应为新建立的“全国基本养老基金投资管理总局”,计发方式是根据账户资产积累总额换算的终生年金,一直发放到参保人死亡;参保人在未达到法定退休年龄时死亡的,其个人缴费的部分(包括5.8%的利息收入)可予继承;退休后死亡则不再具有继承性。
    第二,终生年金的本质。终生年金与现行统账结合制度下的统筹部分给付条件很相似,其本质等于由国家即“全国基本养老基金投资管理总局”替代商业保险公司提供了一个“年金产品”,其运行机制与商业保险公司相差无几,都是利用大数法则实行现收现付制的融资方式,不同之处在于,前者的待遇计算是DB型的,而后者是DC型的。
    第三,终生年金的替代率。前述三个改革方案的个人退休收入替代率分别是41%(方案一)、52%(方案二)和62%(方案三)。这里要强调的是,它是个人退休收入的替代率,不是社平工资替代率,并且是退休之后根据个人账户资产累计总额换算的终生年金的替代率。由于单位缴费大幅降低,发展企业年金的客观条件得以改善,如再加上企业年金23%的替代率(假定缴费期按40年、收益率按5.8%、双方缴费率各按4%测算),三个改革方案的替代率均高于目前养老制度的实际替代率。
    四、“混合型”统账结合的五个必要条件:不可分割的一揽子设计
    “混合型”统账结合制度是一揽子设计,下述五个必要条件是其不可分割的重要组成部分。
    1、建立非缴费型的社会养老金制度
    第一,2009年引入社会养老金制度的意义
    社会养老金属于非缴费型养老保障制度,资金完全来自财政转移支付,其受益资格是普惠型、非家计调查式的,是一种定额式补贴。从养老保障的“大福利”概念来看,这是转型过程中必须支付的一个成本,因为它涉及已达到或超过法定退休年龄人口的老有所养问题,应该将“缴费型养老保险”与“非缴费型养老保障”放在一起通盘考虑,共同构成中国老年人口的养老保护伞和安全网。
    第二,社会养老金的补贴原则
    社会养老金的财政补贴原则有二:一是总体支出水平不超过目前财政对养老制度的补贴水平,即控制在GDP的1%以下;二是社会养老金制度的财政补贴由央地两级财政负担,各占50%,补贴的办法是中央对地方财政补贴进行一比一的配套拨付。
    
    第三,2009-2070年社会养老金的财务可负担性
    在2009-2013年社会养老金制度启动的第一个五年里,财政补贴年均只占GDP的0.49%,央地两级财政分别还不到0.25%;在2009-2020年过渡期里年均只有GDP的0.62%,央地各占0.31%(见表4)。这些测算结果表明,建立社会养老金制度之后,中央财政转移规模可以明显下降,财务可负担性不成问题。如此,还将带来一系列正面效应:一是保障制度与保险制度之间界限清晰,养老保障的财政支出得以规范化和制度化,全部用于非缴费型的社会养老金,而缴费型养老保险则完全由缴费形成;二是养老保险制度以外的老年人几乎全部覆盖,社保体系全覆盖的初级目标得以实现;三是现行体制下一方面保险制度连年结余高达1000多亿元,另一方面许多地区存在当期缺口,这对矛盾将得到协调;四是现行制度下对试点省份做实账户是否给予财政补贴的两难困境将一举解决,全部补贴用于当期发放社会养老金,有利于拉动内需;五是覆盖人口逐年上升,从2009年的1.05亿人口扩大到2013年的1.2亿。
    另外,引入社会养老金制度之后,可增加部分家庭人均收入,因此就相当于减少了用于低保的财政支出,通过这一置换,进一步减轻了财政支付压力。
    2、利率的确定原则及其制度含义
    根据设计,“混合型”统账结合在两个阶段采取不同的利率确定原则。第一阶段是过渡期即2009-2020年,利率的确定原则采取“公布利率”,取值设定在带有鼓励性质的8%。但8%只是中期内对“公布利率”给定的一个参照系,在具体操作中,可根据每年滚存余额真实投资收益率情况进行调整,以丰补歉,长期内只要总体上不超过8%,三个方案的财务精算平衡便可实现。第二阶段是稳态期即2021-2070年,利率的确定原则采取“真实利率”。稳态期采取的“真实利率”就是资产投资的“真实回报率”,与年度公布的为参保人计入到个人账户的“公布利率”没有关系。本文中所有的测算均将5.8%作为“真实回报率”的基准参照,这个系数已经非常保守,不影响对制度可持续性的精算结果。
    3、养老基金的行政管理体制
    只有采取从基金征缴到待遇发放的“五统一”模式,才能实现由国家按月发放待遇的终生年金制度设计,这也是“混合型”统账结合的一个制度特点。具体思路有二:上策为在人力资源和社会保障部的框架内建立新机构(例如“全国基本养老基金投资管理总局”),下策为利用目前的全国社保基金理事会作为运营机构。该机构的法律地位应相对独立,下设分支机构(类似目前的社保地方经办机构),其职权职能的设计大致应采取“五统一”的“一条龙”服务模式:一是统一征缴归集,由该机构负责归集资金,建立全国范围的缴费征集体制;二是统一账户管理,建立全国统一账户管理IT平台,纪录实际缴费和配比记账的纪录,计入利率等;三是统一投资运营,负责全国账户资产滚存余额的资产配置和投资运营,固定收益部分实行自我管理,权益收益部分实行外包方式;四是统一年报制度,每年统一制作并公布年报,公布全国统一利率;五是统一待遇发放管理,以落实养老金的年金化制度安排,并利用各地分支机构发放养老金,否则,如果采取部门或地方割据、各自为政的碎片式的待遇支出管理方式,将很难根据大数法则的优势采取年金化的计算公式。
    4、社保部门征缴保费的必要性
    在“混合型”统账结合下,缴费完全划入个人账户,全国统筹实现了完全便携性,扩大覆盖面的动力并非外部强制力,而主要来自参保人的内在动力。相比税务部门,社保部门负责征缴显然具有优势:
    第一,社保部门征缴将有利于终生年金的设计和实施。终生年金是“混合型”统账结合的一个重要制度安排,是构建和谐社会不可或缺的一个制度保障。征收、营运和待遇支付的职能分割将影响初始数据采集的及时性,影响制度财务精算的准确性,不利于长期内社保财务制度的运行。
    第二,社保部门征缴将有利于维系和加强对参保人劳动关系的追踪和识别。在2020年实现全覆盖之前,城镇灵活就业人员和农民工等流动人口是扩面的重中之重。社保系统的优势在于对流动人口可以采取个性化的身份识别,在劳动关系日益复杂化和就业方式日益多样化的形势下,可提高身份鉴别的准确性,尤其是可以提高流动人口“记账缴费”的准确性。
    第三,社保部门征缴将有利于保证养老金发放的准确性和社保信息的安全性。社保部门对缴费、记录、核算、支付、查询等所有服务应像银行那样,全国一个标准规范,一个技术平台,以减少缴费纪录与实际征缴之间的误差几率,降低信息传递过程中的安全风险。
    5、逐渐提高退休年龄
    逐渐提高退休年龄是“混合型”统账结合的一个必要条件,在前述可持续性精算中已被考虑进去,是一个重要因子。逐渐提高退休年龄应采取“三步走”的改革策略:
    第一步是“规范阶段”,在2010-2012年逐步规范职工的退休行为,防止道德风险,严格禁止提前退休并领取养老金的现象发生;第二步是“提高阶段”,在2013—2020年逐步提高退休年龄,女职工年均提高一岁,男职工年均提高半岁,到2020年女职工60岁、男职工65岁为统一法定退休年龄,即平均为62.5岁。第三步是“弹性阶段”,从2021年开始,逐渐建立起“弹性退休制度”,其政策含义是法定退休年龄只是一个最低退休年龄,国家采取相应的鼓励措施,具体退休年龄由个人自主自愿做出选择,争取到2030年使参保人员的平均退休年龄达到65岁。
    五、“混合型”统账结合的一个难题:机关事业单位的改革设计
    1、机关事业单位改革与不改革的权衡与难点
    公职人员的社保改革历来都是一个难题。公职人员进入社会养老保险的改革范围,既是社保改革进程的一个必经阶段,也是社保改革必须迈过的一道“坎”。
    
    理论上讲,公职人员的雇主是国家,公职人员养老保险的单位缴费均按国际惯例来自其雇主,实际就等于暗含在财政拨款之中(经费自筹事业单位除外)。这里之所以将公职人员作为一个特殊群体独立出来专门讨论和设计,既是因为公职人员的改革具有特殊性,它涉及到社会稳定,应该慎之又慎,还因为,机关事业单位纳入改革之后,财政一方面要负担当前的退休“老人”,一方面还要支付“新人”的单位缴费,对这种“双重支付”在财政上能否承受得起进行考量,是非常重要的。
    2、改革后过渡期内单位缴费的增量支出
    目前机关单位的退休费全部来自财政拨款,而事业单位大约有一半左右需要自筹。假定经费来源结构维持不变,机关事业单位改革后,单位缴费部分的增量支出十分有限(表5),以方案二为例,改革的第一个五年平均每年多支出部分占GDP的0.03%,在整个过渡期12年里年均仅为0.048%。
    3、机关事业单位三个改革方案的“成本期”与“收益期”
    如果机关事业单位纳入改革范畴,“双重支付”下的财政支出占GDP比例的发展趋势可分为四个阶段:一是2009-2013年为支出增幅较为明显的“拉动期”。这是改革的起步阶段,支出增幅较为明显,原因有三:一是这段时间工资增长率较高,导致待遇的水平大幅提高;二是既有的较低退休年龄导致退休职工人数快速增长;三是财政开始向“双重支付”转型具有凸显的拉动作用。二是2014-2020年为“下降期”。三个改革方案GDP占比曲线均呈平滑下降趋势,原因是工资增长率下降和职工退休年龄提高所致。三是2021-2048年为“上升期”。这个时期在头6、7年里支出增长比较缓慢,后期较快,到2048年达到峰值。四是2049-2070年为“收益期”。如前所述,从2049年这个节点开始,改革的收益逐渐显现:方案一从2052年、方案二从2053年、方案三从2061年将首次出现改革后支出小于不改革支出的拐点,此后收益更为明显,到2070年,改革的效果就更为喜人(见图1)。
    
    在“双重支付”的四个发展阶段中,前三个阶段总体讲是“成本期”,第四个阶段是“收益期”;“收益期”的含义在于,“新人”(2009年改革后加入制度的人)开始逐渐进入退休年龄,旧制度中由财政负担的退休人口不再增加,改革后的财政支出及其占GDP比例的曲线快速下移,尤其是从“收益点”开始,分别与不改革的曲线交叉,之后便一直位于不改革曲线的下方,并且改革与不改革两条曲线之间的差距越来越大,改革的收益开始显现并越来越明显。
    当然了,改革后仅从财政支出的“单重支付”角度看即由于支付单位缴费而发生的补贴来看,其支出总额是呈不断增长态势的,但即使在2047-2050年高峰期也没超过GDP的0.33%(方案二为例),此后便略有下降,到2070年降到0.29%(见图2)。
    4、机关事业单位改革和不改革的成本收益分析
    从图3可看到,在2052年这个时点之前,两条曲线始终位于零轴下方,曲线与零轴之间的面积就是改革期间财政的全部额外支付,这就是机关事业单位改革的全部成本;这个成本是有限的,最大值是2048年,但也仅为26.61%。但以2053年这个时点为标志,财政支出开始减少,改革开始获益,从此以后,两条曲线开始位于零轴的上方,并呈现快速上升趋势,越往后越陡峭,到2070年将比不改革减少57.86%的财政支出;可以预测,2070年以后的收益相对值将收敛于70%左右,即当全部“老人”死亡之后,用于机关事业单位的财政支出只有不改革条件下的30%左右。由于两条曲线不再交于零轴,它们与零轴围成的面积是非闭合的,改革的收益将是无限的(见图3)。
    
    上述成本收益分析显示:从国家财政的角度看,既然改革后财政支出的增加是财政必须支付的一个转型成本,改革后财政支出短、中期增加,长期内减少,那么,以2052年这个“收益点”为界,便有了改革与不改革的比较和取舍问题。
    从短、中期看,如果财政困难,支付不起零轴以下三角部分的改革成本,2052年之后的改革收益就只能忍痛割爱;从长期来看,改革的收益在2053年之后将明显大于改革的成本,这个收益将一劳永逸。从转型成本来看,增量十分有限,财政完全有能力负担得起,完全可以承受;从成本期和收益期的角度看,改革后的总体支出(含增量部分)可近似看成是现行制度下本来每年就必须拨付的离退休费的一个“转换”,如果再考虑到2053年之后的收益“抵扣”,那么这个“转换”实际就等于当前利益与长远利益的一个“置换”,这个“置换”显然是非常划算的。
    六、“混合型”统账结合的一个选择:农民和城镇灵活就业人员的补贴问题
    1、为农民和城镇灵活就业人员给予补贴的可行性
    在“混合型”统账结合的上述设计中只发生了两笔财政补贴,数额很小:一笔是建立社会养老金制度,在其启动的第一个五年(2009-2013年)里,财政补贴年均只占GDP的0.49%,在2009-2020年过渡期平均只有GDP的0.62%.其实这是对目前每年给予养老保险制度补贴的一个转换而已,并没有额外增加财政支出,甚至更少。二是对机关事业单位人员参保的单位缴费补贴,这个转移项目在数额上比社会养老金小得多:改革的第一个五年里年均仅相当于GDP的0.03%(方案二),是社会养老金的十六分之一;整个过渡期12年里年均仅为0.048%,是社会养老金的十二分之一。社会养老金和机关事业单位的单位缴费补贴两项相加也没超出国家财政对现行制度的补贴。
    在这种情况下,是否可以考虑对农民和城镇灵活就业人员参保的“单位缴费”给予财政补贴,而不是以“制度记账”的形式解决?那就是,出于体现国家责任的需要,在政策可行和财力允许的情况下,可以考虑由财政予以承担,变“虚账实记”为财政补贴。这里强调的是,精算结果显示,即使不用财政补贴,“混合型”统账结合制的基金积累情况也非常好,其财务具有可持续性。采取财政补贴的办法,仅仅是出于政府责任的考虑,而不是出于养老保险制度财务支付能力的需要。
    2、对农民和城镇灵活就业人员给予补贴的具体方式及其案例分析
    在假定给予财政补贴(央地分担,各占50%)的情况下,这里以方案二为例,具体解析两级财政补贴的支出结构。中央对各省补贴的拨付总额计算公式是以全国平均工资水平为基数,乘以缴费比例12%的50%和受益群体人头;地方的补贴总额计算公式则采取另一个方式:发达地区的平均工资(农民是当地平均纯收入)水平远远高于落后地区的水平,所以,落后地区账户规模的绝对额就远远小于发达地区,但由于中央补贴的拨付水平是按照全国平均水平确定的,这样,落后地区账户绝对额较小,地方财政的实际补贴支出就较小,反之,在发达地区,较高的平均工资水平决定了账户绝对额较高,相对于中央按全国平均水平补贴来说,地方财政的补贴就自然较高。
    现以北京和贵州分别作为发达和落后地区的典型,对给予农民财政补贴进行案例分析。2007年全国农村人均纯收入为4140元,每月缴费基数应为345元,中央和地方为每个农民账户的财政配比缴费各分担一半即21元(345×6%),合计是42元(12%),加上农民个人缴费28元(345×8%),个人账户缴费总额为70元。这个补贴公式只对中央财政转移有意义,具体到不同的地方财政补贴时则相差很大:北京2007年农村人均纯收入高达9559元,每月缴费基数为797元,参保农民个人缴费64元(797×8%),账户总规模为159元(797×20%)。但由于中央政府财政配比总额是按全国平均水平21元拨付的,北京市财政的配比需要高达74元才行。对不发达的贵州省来说,情形正好相反:2007年贵州省农村人均纯收入仅为2374元,不到北京的1/4,缴费基数为198元,账户缴费实际总额仅为40元(198×20%);但在中央政府财政补贴“定额”21元的“支持”下,“空余缺口”就仅为19元,这时,如果贵州省按规定先行配比缴纳6%,即为每个农民补贴12元(198×6%),参保农民个人缴费额就仅为7元,其实际费率就仅为3.5%,不到法定费率8%的一半。这时,贵州省还有一个选择:如果让农民按法定费率8%先行缴纳15.84元,留给贵州省财政补贴的“空余缺口”就仅为3.16元――仅为1.6%,不到12%的一个零头。对贵州省来说,上述第一个选择可以减轻农民的负担,第二个选择可完全减轻地方财政的负担。其实,贵州省还有第三个选择:可在这两个端点之间寻找一个适当的、既减轻农民负担又降低财政负担的“分配比例”;于是,贫困地区农民参保的“单位缴费”实际上得以大幅降低,等于是由发达地区“分担”了相当部分。城镇灵活就业人员的财政配比公式大同小异(见表6)。
    
    3、对农民和城镇灵活就业人员给予补贴的2个原则及其激励作用
    财政补贴的方式非常重要,它即涉及到公平问题,又涉及到效率问题。从上述财政补贴的案例分析可看出,本文对财政补贴的设计原则主要有两个:一是中央与地方分担的原则,各占50%,旨在发挥中央和地方两个积极性。二是中央补贴按全国平均水平和人头定额的原则拨付,地方补贴按当地实际水平和账户缺口补差的原则拨付。第一个原则之所以可体现“央地公平”,是指中央与地方责任清晰,以立法的形式确定公共财政的制度框架,严格按50%的分担比例执行;第二个原则之所以可以提高资金运用效率,是指这个制度设计既可减轻落后地区财政压力,又可达到富裕地区补贴贫困地区的再分配效果。
    北京和贵州两个案例分析显示,财政补贴的上述两个原则可归纳为“央地分担,各占50%;中央定额,地方补差”,在具体实施过程中,这样的补贴方式具有很多优势:一是再分配的优势非常明显,等于是发达地区间接地对欠发达地区给予了补贴,体现了发达地区“支援”贫困地区的实际效果;二是既符合地区间发展水平的差异性,同时也让贫困地区参保人分享到发达地区经济高速发展的成果;三是对省级补贴的来源结构来说,也可采取类似的分担机制,省市(县)两级补贴各占50%,以烫平一省内发展不平衡的问题,甚至市县两级财政也可层层模仿;四是无论在全国层面还是在一省之内,越是发达的地区,实际财政支出就越多,越是贫困的地区,实际支出就越少,是一种完全的“正向”激励机制,有利于激励和提高贫穷地区政府和个人的参保意愿和积极性;五是央地两级政府财政转移50%的总比例不变,责任边界十分明确,不易扯皮;六是在央地分担的情况下,财政压力不是很大。
    4、为农民和城镇灵活就业人员给予补贴的可负担性及其对财政的影响
    短期内即在改革的第一个五年里,当期财政补贴几乎每年翻一番,是增速最快的时期。中期内即在2020年之前,三个方案的财政补贴占GDP比例均呈激增趋势,为当期财政带来一定压力,尤其在2020年。长期内(2020-2070年)将始终呈下降趋势,年均下降幅度很小,没有波动,非常平滑。总体看,为农民和城镇灵活就业人员参保给予补贴的财政负担在第一个五年里最具有挑战性,压力很大;中期内也面临较大考验,将达到峰值;长期内逐渐下降的平稳趋势令人信心倍增。因此,这项财政补贴既是压力也是挑战,在央地两级财政分担的情况下,绝对不是不可承受的(见表7)。
    
    七、“混合型”统账结合的九个优点:与“简单型”统账结合的对比
    1、实现了制度统一性,为构建和谐社会打下基础
    与目前的“简单型”统账结合相比,“混合型”统账结合实现了“三统一”:一是实现了全国统一制度。对不同群体实行的不同制度进行了碎片整合,实现了制度统一,不管身份地位和单位性质如何,不分地域,全民实行一个制度,全国一个费率,跨越了户籍限制,实现了社会公正。二是实现了城乡统筹和全民覆盖。自1991年国务院33号文件首次提出“要积极创造条件,由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”目标以来,18年来统筹水平没有实质性变化。“混合型”统账结合一步到位,可实现十七大提出的全国统筹和全民覆盖。三是实现了全国统一待遇。在“混合型”统账结合中,只存在着与个人缴费多少高度相关的“个人替代率待遇差”,对个人是精算公平的,从制度上根除了群体间、阶层间、行业间和地区间的“制度性待遇差”,规避了相互攀比导致的社会不稳定的潜在隐患,为构建社会和谐打下了基础。
    2、实现了制度积累性,做实账户的制度目标得以实现
    自1993年党的十四届三中全会提出“实行社会统筹和个人帐户相结合”的养老保险制度以来,做实个人账户始终面临转型成本巨大的困扰,做实账户试点的省份一直面临诸多困难。为此,账户比例不得不从11%下调到8%,做实试点也从8%下调到5%,但全国推广做实账户的时间表仍迟迟难以决定。“混合型”统账结合在没有额外增加财政负担的情况下,一步到位完成了中央历次强调和提出的做实账户的制度目标,实现了真正的部分积累制,以制度创新的姿态为世界各国树立了社保改革的样板,实现了15年前制度设计者的初衷和夙愿。
    3、实现了制度便携性,有利于促进全国统一劳动力市场的形成
    “混合型”统账结合是基于大账户思路的一个制度变体,是对目前实施的“简单型”统账结合的“升级版”,个人和单位缴费全部划入个人账户之后可随身携带,如同银行储蓄存款账户,终生纪录跟随,破解了地方分灶吃饭的财政体制下统筹部分在异地转移时的约束性,避免了现行制度下的“便携性损失”,而且还可解决机关事业单位与企业之间、农民身份向非农身份转换之间、贫困地区向富裕地区转移之间所发生的所有权益纪录与折算问题,大大省却和简化了类似欧盟国家之间不同统筹单位(成员国)之间的“分段计算、权益累加”的巨大工作量,极大地降低了制度交易成本,尤其是极大地方便了数以亿计的农民工频繁的异地转续,实现全国一卡通。
    4、实现了财务可持续性,基金积累不断得到充实和扩大
    与现行制度相比,在没有额外增加财政负担的情况下,“混合型”统账结合依靠完善制度本身,通过扩大覆盖面同时解决了两个问题:做实账户与长期可持续性问题。基金滚存积累持续增长,基金比和实账比等指数均十分良好,积累总额连年攀高,有望成为全世界规模最大的社保基金,甚至成为全球最大的一只投资境外的主权养老基金。
    5、提高了基金安全性,有利于基金监管
    由于实行全国统筹,克服了现行制度下地方分散管理基金的缺陷,大大提高了资金安全性。现行制度有一个难以克服的痼疾:地方割据形成了众多的管理主体,地方政府既是养老保险的制度运行者,又是基金违规使用的始作俑者,监管体制难以建立起来,于是,社保基金违规操作便成为社保制度的一个负面伴生现象,难以根除。“混合型”统账结合在全国层面实行大收大支的集中管理营运体制,地方政府只负责待遇发放,从制度上杜绝了基金违规使用的可能性,极大地提高了养老保险基金的安全性。
    6、提高了参保吸引力,使之成为扩大覆盖面的制度内生动力
    作为基本养老保险,吸引力与强制力同等重要,在具体国情下和覆盖面狭小的当前阶段甚至更为重要。只要能建立起与个人利益紧密相联的精算关系并从中得到实惠,只要符合中国居民传统的“不是银行胜似银行”的依赖银行的安全感,只要降低企业的负担和符合地方政府的利益,只要能够调动工会的集体协商和监督企业主的积极性,在参保人眼里,养老保险就会成为最后一道生存保障线,参保意愿就会得以提升,成为扩大覆盖面的内生原动力。所有这些,在大账户概念下的“混合型”统账结合里都已基本具备。
    7、具有良好的透明性,可扩大参保覆盖面
    对参保人来说,目前的“简单型”统账结合难以扩面的一个重要原因就在于它实际上并不“简单”,而是太复杂了。相比之下,“混合型”统账结合像是一个银行存款制度,十分简单,具有良好的透明性,其主要表现有二:一是“进门之后”参保人享有良好的待遇预期。大账户简单易算,即使文化程度较低的群体也容易掌握,相对于异常复杂的现行制度来说,这个透明得像银行一样的养老保险制度给他们以较高的认知度,有利于扩大覆盖面。二是在“进门之前”参保人就有清晰透明的路线图。一个制度越简单透明,就越容易推广普及。对所有未参保的群体来说,尤其对流动人口来讲,全民一个制度就等于全国只有一个“门口”,全民只有一个“门槛”,非常便捷。
    8、具有良好的可获性,可提高退休收入替代率
    在大账户概念下,“混合型”统账结合的个人缴费带有明显的“储蓄性质”和强烈的“购买性质”。所谓“储蓄性质”主要是指透明的“公布利率”全国一致,私有性的“单位缴费”明确无误,完全归己,等等;所谓“购买性质”是指缴费灵活,很像保险公司“零售”的“终生年金产品”,可多买,也可少买,具有良好的“可获性”,门槛很低。但不管是多缴还是少缴,均体现了精算公平,很像在商业保险公司购买一个保险产品,无所谓“吃亏”和“占便宜”,不存在横向攀比问题,因此达到法定退休年龄之后领取的终生年金具有同样的公平性质。
    9、具有良好的共济性,起到了一定的再分配作用
    “混合型”统账结合的共济性主要表现在以下三个方面。一是可以在不同发展水平地区间进行平衡,加强地区间的互济性。由于实现了全国统筹,真正的大收大支得以实现,全国范围统一调配资金成为现实,欠发达地区可以得到支持。二是退休后终生年金制度在参保者个人收入上具有较好的烫平作用。指数化的终生年金制度可根据账户资产积累总额换算成一个终生享有的年金产品,一直支付到去世。三是对弱势或特殊群体有一定的倾斜,例如农村的社会养老金替代率相当于当地平均纯收入水平的17%(50元),远远高于城镇替代率的9%(200元);再例如,依据劳动法,对孕期或哺乳期的妇女等暂时离开工作岗位而不能缴费的特殊群体或特殊时期,在免除其实际缴费的同时,为其设计一个“记账”缴费的功能,将其作为工作期同等对待,等等。
    八、“混合型”统账结合得以成立的关键:扩大覆盖面与制度可持续
    1、“混合型”统账结合三个方案的精算平衡:12种情况均有精算结余
    通过对2009-2070年三个方案的长期精算得知(见表8),在“混合型”统账结合的三个方案中,基本型与附加型相比,只是精算结余小一些而已;毫无疑问,有期初基金的精算结余均多于无期初基金的精算结余。换言之,在所有列出的12种情况下均有精算结余,其中,在有期初基金情况下的精算结余要大于无期初基金,附加型要大于基本型,缴费水平高的方案要大于缴费水平低的方案。有些情况下的精算结余比较适中,例如方案二的基本型。
    
    2、“简单型”转向“混合型”统账结合的关键:扩大覆盖面与制度可持续
    在目前实施的“简单型”统账结合制度下,费率水平在高达28%的情况下还是不能实现精算平衡,每年需要财政补贴。但在“混合型”统账结合制度下,三个改革方案的费率全面下调,农民和城镇灵活就业人员的“单位缴费”用记账方式予以解决,滚存结余连年增加,基金规模越来越大,长期精算平衡得以实现。人们不禁要问,“混合型”统账结合何以成功,奥秘何在?
    答案很简单:“混合型”统账结合赖以成立的一个关键是扩大覆盖面。在“混合型”统账结合制度下,参保激励机制得以建立,覆盖面迅速扩大,制度收入激增,全国统筹一步到位,资金使用效率得以提高,目前养老保险存在的众多问题几乎全部迎刃而解,养老保险制度进入良性循环,走向制度化和法制化。
    相比之下,当前“简单型”统账结合的制度特征不适合覆盖其他不同群体,制度收入难有突破,碎片化制度致使财政背上包袱,参保人得不到实惠,由此导致制度吸引力低下,形成负激励的循环锁定。
    第一,激励机制从根本上解决了制度收入问题:引入边际因素的必然结果
    在目前阶段,制度吸引力和制度收入问题是中国养老制度建设的关键之一,其意义要远远大于其他许多问题。
    混合型统账结合是通过三个激励机制的共同作用来解决制度收入问题的。首先,通过把个人和单位的缴费全部划入个人账户、全国统一的较高水平配比缴费等一系列手段解决了居民个人的激励问题;二是通过大幅降低单位缴费比例,全面减轻了财务负担,解决了雇主参保的激励问题;三是通过居民个人和雇主单位的直接激励措施,间接地实现了缴费效果最大化的激励设计,最终实现制度收入最大化。
    这三个激励机制的设计,其本质是模拟完全积累制,将社保制度视为一种储蓄制度,将社保缴费看成是某种性质的银行储蓄,将当前缴费与未来收益建立起紧密关系,用诺贝尔奖获得者普雷斯科特的话来说,就是建立起一种“边际税率性质的储蓄”。总之,本质上这是一个主观为自己、客观上增加了制度收入的制度。
    与此同时,“混合型”统账结合制度不但实现了完全积累制的银行边际储蓄性质的缴费效果,而且,在融资上采取混合型办法,既有实账积累部分(做实账户),又有虚账积累部分(现收现付制),既节省了做实账户的转型成本,又在现收现付制的退休权利预期中加进了边际因素,使退休资产的积累变成边际性质的资产积累,是一种既真实(真正做实部分)又虚拟(没有做实部分)的混合型制度,既具有完全积累制的优势――做实账户部分的“真实资产”可以抵御老龄化,又具有现收现付制的优点――没有做实部分的“虚拟资产”可以节省“做实成本”,减少财政转移。
    第二,目前覆盖面狭窄增强了制度可持续性:覆盖面狭窄是可资利用的一个优势
    在目前阶段,中国养老制度可持续性的根本问题在于制度收入,而不在于财政投入。制度收入是指养老制度的缴费收入,而非来自财政的补贴收入。为什么覆盖面狭窄是可资利用的一个优势?因为只有在养老制度覆盖面狭窄时,才有可能利用这个缺陷实现制度收入的增加,如果像发达国家那样已经应保尽保,就不存在通过扩大覆盖面骤然扩大制度收入的条件。换言之,目前覆盖面狭窄是个缺点,但在制度转型中却是一个可资利用的优点:正是它,增强了制度可持续性,覆盖面越狭窄,转型后获取的福利收益就越大。一旦将“简单型”统账结合改造为“混合型”统账结合,制度缴费收入的曲线就像一个长长的抛物线,可赢得几代人的时间,节省巨大的转型成本,获取意想不到的福利收益。“大账户、全激励”的三个激励机制设计使年轻的净缴费人口几乎同时加入进来,制度赡养比得以大大提高,即使在实现全覆盖之后,长期内制度收入也将大于制度支出,养老资产余额呈净增长状态。
    覆盖面狭窄既是养老保险制度改革的重要原因之一,也是“混合型”统账结合得以成功的根本所在。覆盖面狭窄本来是个劣势,但却成为建立和实施“混合型”统账结合制度的前提。从这个角度看,“混合型”统账结合正是建基于扩大覆盖面这一前提之上的制度,是一个变不利为有利、化劣势为优势、把挑战变成机遇的制度;甚至可以说,没有当前狭窄的覆盖面,就不可能有一个全新的养老制度。
    但是,目前养老保险制度面临着不断“打补丁”的发展趋势,当社会所有群体被不同制度覆盖完毕之际,也正是碎片化制度得以建成之时,那时,建立“混合型”统账结合的条件便不复存在。
    第三,扩大覆盖面实现了社会公平:养老保险制度的公平性
    在目前阶段,中国养老制度制约和谐社会建设的最大障碍在于覆盖面狭窄,而较少在于福利水平的有待提高。扩大覆盖面不仅是制度可持续性的客观需要,也是实现社会公平正义的必然要求。覆盖面狭小不仅表示制度产出低下,效率损失较大,还显示出严重的社会不公正。
    扩大养老保险覆盖面是促进社会公平正义,保障和改善民生,构建和谐社会的重要标志和手段。在世界各国,覆盖率与贫困率呈强烈的负相关:凡是覆盖面狭窄的社会保障制度,大多表现为基尼系数偏高,贫富差距过大,贫困发生率较高,例如,欧美社保制度覆盖面基本都在90%左右,而贫困率大多低于20%,而拉美社保覆盖率基本都低于60%,而贫困率则平均在40%以上。即使在拉美国家,凡是社保覆盖率低于21%的,贫困率则都高于50%,凡是覆盖率低于30%的,贫困率均在30-55%之间,凡是覆盖率在48-60%之间的,贫困率一般都在10-21%之间。
    在完善中国养老保险制度时,如果大部分人群长期被排除在制度之外,老无所养,谈何社会公平正义?
    九、“2020全覆盖”的量化预测:混合型统账结合的前途
    1、2020年建立覆盖城乡社保体系的量化概念
    十六届六中全会通过的《决定》首次提出了到2020年基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”;十七大报告中再次将“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立,人人享有基本生活保障”作为2020年全面建成小康社会的奋斗目标;温家宝总理在第十一届人大一次会议上的政府工作报告中再次提出“建立和完善覆盖城乡的社会保障体系”。
    
    因此,有必要对“2020全覆盖”这个概念进行一个量化测算,旨在为社保制度的改革与完善设定一个具体的“2020目标”。经测算,“混合型”统账结合制度下“2020全覆盖”和“2020目标”的数量概念如下:到2020年,全国城乡人口约为13.94亿,其中城镇人口8.37亿(城镇化率60%),城镇劳动年龄人口约为6.05亿(15—64岁),城镇经济活动人口为4.2亿(按照劳动参与率为70%计算),城镇就业人口为4.06亿(按登记失业率4%计算),据此推算出:混合型统账结合覆盖人口总计为7.5亿人,其中退休金领取者1.34亿(城镇0.64亿,农村0.7亿),缴费者6.16亿(城镇3.58亿,农村2.57亿),即制度赡养比是1:4.6。社会养老金覆盖人口总计为1.57亿(城镇0.55亿,农村1.02亿),实现了65岁以上人口全覆盖的目标(大约女性0.83亿,男性0.74亿)。上述养老保险覆盖的7.5亿再加上社会养老金的覆盖人口合计为8.37亿人(除去0.7亿农村重复人口,他们既领取退休金,也领取社会养老金),占总人口60%――这就是我国“2020全覆盖”概念的量化含意。如果再加上低保和五保户等,总覆盖人口将为8.66亿,占总人口的62%(见图4)。
    上述社会保险覆盖的人口和社会保障大概念下的覆盖人口比例,符合国际上通行的测算方法,可被看作是一个具有中国特色的、实现了十七大提出的“老有所养”原则的社保体系的路线图或制度目标。
    仅就“养老保险”来说,截至到2007年底,全国覆盖人口为2.52亿(城镇2.01亿,农村0.51亿)。这个数字仅是2020目标的34%;如果加上“养老保障”,差距就更大了。所以,扩大覆盖面的任务还很艰巨。
    2、“混合型”统账结合的前途
    现收现付制的致命弱点在于不能适应老龄化社会的现状。在世界各国从现收现付制向积累制过渡的社保改革进程中,转型成本是难以克服的最大困难,于是,名义账户制便应运而生,其优势在于它有助于削减转型成本,减少过渡进程中的经济、政治和社会风险。其中,经济风险是指转型成本无法“分散”和“消化”到年龄跨度很宽的一个时段里,政治风险是指不能兑现未来收益的承诺,社会风险是指无力及时调整政策以适应人口结构的变化。
    “混合型”统账结合利用名义账户制的基本原理,其重要价值在于,它可以在养老制度的转型初期首先增加制度收入,一边逐渐解决成本问题,一边保证每一代人的福利都不会受到影响,然后择机完成转型;否则,如果从现收现付制一步走向完全积累制或部分积累制,必然以牺牲一代人的福利水平为代价,或支付天文数字的转型成本。
    对“混合型”统账结合2009-2070年的长期测算显示,良好的制度可持续性使其能逐渐解决转型成本,也能应对老龄化社会的挑战,因而它可以作为中国养老制度改革的战略新思路。
    
    (作者单位:中国社会科学院拉丁美洲研究所)
    


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