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选择字号:   本文共阅读 2126 次 更新时间: 2013-08-30 16:37:59      添加到我的收藏
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李强 胡宝荣:户籍制度改革与农民工市民化的路径
·李强 胡宝荣
标签: 户籍制度改革 农民工市民化

    当前我国城镇化和市民化发展进入了新阶段、新时期。户籍制度是市民化过程中一个最基本的方面。由于我国现行户籍制度中“嵌入”了太多的利益,以及在人口迁移方面的严格管理,使城乡之间、城市之间的户口出现了一定程度的价值化和等级化的趋势。近年来,全国部分地区推行的各式各样户籍制度改革模式,如严格控制型、有限开放型、全面放开型等,虽然使城乡“二元”的户籍制度开始有所松动,但城市之间的户口等级差异却有进一步加剧的趋势,从而使得农民工市民化的问题似乎变成了一件既可能、又不可能的事情。因此,老一代农民工群体中就自发地形成了一种特殊的市民化路径,即就地或就近市民化。然而,随着新生代农民工的兴起,原先的就地或就近市民化路径开始遇到巨大的挑战。因此,未来我国必须进一步深化户籍制度改革,让农民工有更多的机会、更多的选择去实现市民化,使城镇化逐渐从“数量增加”向“质量提升”转变。
    当前我国城镇化和市民化发展进入了新阶段、新时期。合理有序推进城镇化,不断促进人口市民化,不仅是当前我国社会主义和谐社会建设的一项紧迫任务,也是全面建成小康社会的一个基本条件。而这其中,自然离不开户籍制度改革的推动。党的十八大报告明确强调:“加快改革户籍制度,有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”
    户籍制度作为一项基本的人口管理制度,应当说是一切社会管理的重要基础。不仅中国存在户籍管理制度,国外同样也有类似的政策和方法,①而且功能也都基本相似,大致包括两个方面:一是人口信息登记,二是人口迁移管理。在国外,户籍制度多称“民事登记”、“生命登记”或“人事登记”②,其功能主要在于人口信息的登记和管理,登记内容十分详细,管理特别严格;而在人口迁移管理方面相对宽松,迁移基本自由,一般很少进行限制。
    我国的户籍制度在人口迁移的管理方面十分严格。居民必须达到迁入地的一些准入条件后,凭迁出地有关部门核发的准迁证,方能予以迁移;在此之前,居民的各项社会福利和权利难以得到保障。也正因为如此,户籍制度在我国城镇化和市民化的过程中一种有着核心的地位,对整个社会经济的发展产生了直接而又深远影响。
    
    一、我国户籍制度的形成与问题
    
    在中国,户籍制度古已有之,最早可追溯到周朝。《史记》中记载,周宣王“料民于太原”,其中“料民”即是清查统计人口的意思。后来,虽然形式不断变化,但户籍制度一直以来都是历代王朝的一项基本社会管理制度。其功能主要在于加强人口管理,进行人口统计,作为分配土地、征收赋税徭役的重要依据,所谓“人户以籍为定”。
    我国现行的户籍制度主要是在新中国成立后才逐步建立的。建国以后,伴随社会公共秩序的恢复重建,户籍制度也开始逐渐形成。户籍制度的建立,最初是从城市开始的。1951年7月公安部颁布《城市户口管理暂行条例》,即开始对城市居民进行户口登记。到了1955年,国务院颁布的《关于建立经常户口登记制度的指示》,才正式将户口登记和迁移管理扩展到农村。
    1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》颁布,第一次明确提出“农业户口”和“非农业户口”的划分,确定了我国城乡二元的户籍划分。该《条例》中还规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。”这一规定不仅明确了城乡户口迁移和变动的程序,而且限制了城乡户口迁移和变动的可能。
    但是,该《条例》在限制人口向城市流动方面的功能,应当说是在“三年困难时期”以后才得以真正执行。“三年困难时期”造成粮食严重短缺,出现了大范围的饥荒,使得大量农村人口开始向城市流动;与此同时,城市的商品粮供应也出现了全面紧张。于是,国家开始全面控制和压缩城市人口,一度出现了“逆城市化”阶段。为了控制城市人口,1963年公安部开始以是否吃国家计划供给的商品粮依据,将户口分为“农业户口”和“非农业户口”,第一次使城乡二元的户籍划分有了真正的可操作性依据。
    紧接着,1964年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,进一步明确了要强化人口迁移管理,控制城镇人口规模。这一政策对人口迁移的限制和管控在1977年达到顶峰。1977年11月国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》强调:“由农业人口转为非农业人口,从其他市迁往北京、上海、天津三市的,要严格控制。从镇迁往市,从小市迁往大市,……应适当控制。”从中可以看出,不仅城乡之间户口迁移存在严格限制,而且不同城市之间户口迁移也开始有了严格地控制。于是,户口的价值差异开始在城市之间出现,城市户口的价值逐渐与城市规模、发展程度等因素联系在一起。譬如,北京曾流行着这样的一句话:“宁要北京一张床,不要外地一栋房”,就集中体现了城市之间户口的等级差异。
    户口的价值化或等级化,可以说是当前我国户籍制度存在的一个最基本的问题。这种等级化不仅存在于城乡之间,也存在于不同城市之间。有学者认为,户口已在整个社会中造成了严重的“社会空间等级(social spatial hierarchy)”。③造成这一现象的一个核心原因就是,户口中附着了太多的利益。现行的户籍制度是以人口登记与迁移管理为基础一套基本的人口管理制度,同时也是一项基本的社会管理制度,它不仅包括常规人口登记和上报、人口迁移和管理等人口管理功能,也涉及就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会管理功能,因而存在着明显的“功能超载”④的问题。户籍制度的“功能超载”,直接导致了户口中“嵌入”太多的社会福利和利益,如就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会福利无不与户口直接挂钩,可谓“牵一发而动全身”。可以说,户口在社会福利和利益分配中拥有着基础性的地位,这也正是为何户籍制度改革总是举步维艰的根本原因所在。
    此外,户口价值化或等级化也与户籍制度对人口迁移的严格管控有直接关系。因为,如果人们可以自由迁移的话,那么完全可以通过迁移来改变自身的社会身份和地位,来消解的户口价值。这样,城乡之间、城市
    之间区域发展的不均衡就不至于转化为社会空间的等级化。⑤正是由于户籍制度对于人口迁移的严格管控,导致了整个社会不仅在地域空间上,而且在社会空间上被严格地“区隔(Segment)”开来。城乡之间、城市之间就像有一道道看不见的“隔离墙”⑥,将大量有落户需求的农村人口、外来人口阻挡在城市之外,区隔在城市之间,因而严重地影响了我国城镇化的进程,以及市民化的可能和路径。发达国家的经验表明:如果说工业化是城镇化的动力,那么人口迁移则是城镇化推进的必要手段,也是城镇化发展的必然结果。
    
    二、户籍制度改革与推进模式
    
    户籍制度管理的严格,实际上是与计划经济体制相适应的,对计划经济的发展也起到了一定的积极作用。从某种意义上说,没有户口,计划经济必定难以为继。因为在计划经济时期,众多社会资源的分配都是凭户口发放和领取的。
    然而,随着社会主义市场经济的逐步发展,社会结构不断转型,户籍制度的各种弊端日益明显。特别是户籍制度对人口迁移的严格管控,已对我国城镇化进程乃至整个社会经济的发展产生了深远的负面影响,迫切需要改革。
    所以,改革开放以后,我国户籍制度在许多方面都做出了一些重大的调整和改革的尝试,表明现行户籍制度开始逐渐由“紧”向“松”转变。比如,1984年国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》,开始允许有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户。1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,开始对流动人口实行“暂住证”制度,从而真正赋予了农民在城市就业的权利。1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》,提出改革小城镇的户籍管理制度。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,提出对办理小城镇常住户口的人员,不再实行计划指标管理。这也标志着小城镇户籍制度改革的全面推进。
    特别是进入2003年以后,全国部分地区相继开展了一系列开创性的户籍制度改革的试验,取消农业户口与非农业户口二元划分,逐步推行“城乡户口一体化”。截至2006年年底,湖北、四川、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖南、广西、重庆、陕西等12个省、自治区、直辖市已取消了城乡二元的户口划分,统一了城乡户口登记制度,统称为居民户口登记制度。期间,虽然改革中遇到了一些困难和问题,但毕竟已迈出了最艰难的一步,即城乡二元的户籍制度已经出现松动。
    可以说,目前户籍制度改革正朝着更加合理的方向发展。只是,因为全国不同区域之间、不同城市之间经济社会发展存在巨大差异,所以在现有的条件下,各地户籍制度改革难以实行一种模式,进行“一刀切”。各地一般都是根据自身的经济社会发展状况,因地制宜,因时制宜,推进户籍制度改革,制定户籍改革措施,从而出现了多种推进模式并存的局面。清华大学“人口迁移与市民化”课题组通过对全国部分城市的调查发现,根据户口开放程度不同,我国各地户籍制度改革的推进模式大体可概括为三种类型:
    第一,严格控制型。这一类型的户籍制度改革模式主要出现在一些“一线城市”,比如北京、上海、广州等地。这些城市因其存在庞大的人口压力,考虑到城市的承载能力,所以在户籍制度改革方面一般比较谨慎和稳妥,改革步伐也相对缓慢。目前,这些城市依然对外来人口和农村人口迁户实行严格控制,大多设有相当严格的落户条件和准入门槛。比如,北京在户籍管理上依然坚持严格的指标控制。由于庞大的人口压力,北京从2011年开始,户籍政策实际上不是放松了,而收紧了,进京户口指标开始明显减少。而这其中外来务工人员能获得的指标可以说微乎其微,绝大多数都是人才引进、投资入户、家属迁入、学生进京等户口指标。只有获得全国劳模称号,或取得高级工、高级技师职称的农民工,才有望在北京落户。
    相比北京而言,广州的户籍政策稍微宽松一些。2010年,广州市在省政府出台的《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》基础上,开始实施“积分入户”的户籍政策,规定:外来务工人口只要积满85分,即可申请入户。但是,我们调查发现,广州基于控制自身人口规模的考虑,每年积分落户的指标总数实际上只有3000个,并且能真正落户下来的积分数要远远高于基准线85分,2010年落户最低分132分,2011年落户最低分122分。所以,能够落户下来的外来人员绝大部分都是高学历、高技术人才,而对广州700多万外来农民工来说基本上是望尘莫及。
    第二,有限放开型。这一户籍改革的推进模式多发生在部分“二线城市”。这些城市因其自身人口压力没有“一线”城市那么大,同时又需要大量引进人才和资本,以促进城市经济社会的快速发展,所以大多情况下都实行的是一种有限放开的户籍政策,即有条件的开放,如资金条件、人才条件等。比如2004年,成都就开始尝试放开户籍政策,取消“农业户口”与“非农业户口”的划分,统一登记为“居民户口”;2010年11月,成都市出台的《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》规定:农民可以带着农村产权进城落户,并且享有城市居民的各项社会保障。前提是,农民要先购置一定居住面积的住房,亦即通常所说的“购房入户”。我们调查发现,这一政策的确让部分经济条件好的农民工实现了进城的落户愿望;但是,购房的经济“门槛”实际上也将很大部分农民或农民工挡在门外,因为农村产权所能抵消的房款与房屋实际价格之间还有一个不小的“缺口”。而且,对于市外人员来说,条件还要更高。所以,成都的户籍政策应当说是有限开放的。
    第三,全面放开型。所谓的“全面放开型”户籍改革模式主要是在部分三线及以下中小城镇。这些城市多因自身城市规模相对较小,但又迫切需要吸纳大量人力和资本,参与城市建设,促进城市经济社会快速发展,所以开始实行一种所谓基本开放的户籍政策。例如,2004年湖北省鄂州市已经在全市范围内打破城乡分割的户籍管理二元结构,规定凡在鄂州市登记常住户口的居民,可统一登记或改登为“湖北居民户口”。2009年,鄂州又进一步放宽户口迁移落户政策,取消购房入户房屋面积限制,凭《房屋产权证》即可申请入户。这无疑给绝大多数农民工落户敞开了大门。
    从调研情况来看,四川德阳户籍政策开放的尺度似乎还要更大一些。2012年7月27日,德阳市召开的“推进户籍制度改革动员部署大会”,提出“零门槛”的户籍制度,入户条件将降到历史最低点。规定:凡在德阳市城镇合法经营、依法纳税一年以上的经商人员,或在德阳市城镇连续务工一年以上的务工人员,或在城镇有合法固定住所或租住稳定住所且连续居住一年以上的人员,本人及其共同居住生活的直系亲属,都可依照相关规定办理入户手续。所以说,德阳的户籍改革模式应当是全面开放型。也因为如此,这次户籍改革也被称为四川省近年来户籍政策最宽松的一次改革。
    总之,近些年来,户籍制度改革的“引擎”已经启动,并在全国各地不断推进。虽然各个地方户籍制度改革的模式和进程不尽相同,但是改革方向整体上正朝着打破城乡二元分割,促进农村人口自由流动的方向发展。当然,我们必须要看到现有户籍制度改革过程中也存在着一些问题和不足,具体表现在:
    首先,户籍制度改革对落户人员的人口结构具有明显的选择性取向,不具有普惠性。各地户籍制度改革虽然总体上都已放宽了户籍政策的限制,原则上为农村进城务工人员落户城市提供了可能,但是绝大多数城市尤其是一些大城市却又设立了相对较高的资本条件和人才标准,比如购房入户、投资入户、积分入户等,目的在于更多地吸纳资本和人才。而将绝大多数普通农民工或农民挡在了门外。
    其次,现有户籍制度改革更多地集中在农业户口与非农业户口之间的形式划分上,尚未从根本上触及更深层次的镶嵌在户口中的各种社会福利。虽然很多地方取消了城乡二元的户口划分,使城乡户口之间的等级差异有弱化的趋势,但实际上并没有实现城乡户口中社会福利或公共服务的均等化,城乡户口的价值依然存在一定的等级分化。“统一城乡户口”虽是未来户籍改革的趋势,但并不是户籍制度改革的全部。户籍制度背后的社会福利制度才是改革的核心。如何剥离附着在户口上的教育、就业、医疗、住房等社会福利,才是未来户籍制度改革的重点。
    再次,由于各地户籍制度改革的推进模式不同,有的城市户籍开放程度较高,有的城市户籍开放较低,所以也进一步加剧了城市之间户口的等级差别,即大城市与小城市、小城镇之间的户口等级化和价值化趋势更加明显。
    总之,随着户籍制度改革的不断推进,城乡二元的户籍制度已经有所松动,城乡户口的等级化或价值化有明显弱化的趋势。但是,由于各地户籍制度改革推进模式的差异性,以及改革的不彻底性,现行户籍制度实际上并未从根本上实现户口的“去等级化”或“去价值化”;而且,在不同城市之间,户口的等级化观念和价值化意识有进一步强化的趋势。
    
    三、户口等级差异与农民工市民化的过程
    
    自1990年代中期以来,我国城镇化进入了高速发展时期,⑦也取得了显著的成绩。根据第六次人口普查数据显示,2010年中国城镇化率将近半,为49.7%,城镇人口总规模为6.66亿。但这其中包括了在城镇(不包括市辖区内人户分离)半年以上的流动人口2.21亿人,而农民工规模则超过了1.6亿。这部分人口从某种意义上讲,还处于“半城市化”状态。也就是说,我国的城镇化水平实际上是有一定水分的。如果剔除了这部分人口后,我国的城镇化率实际上尚不足40%。可见,在未来一段时间,我国城镇化的任务仍然十分艰巨。经济学家斯蒂格利茨曾预言:中国的城镇化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题。⑧
    城镇化的核心在于市民化,就是让一部分农民向城市转移并逐渐成为市民的一种过程和状态。这其中一个最基本的问题就是户口问题。虽然户口问题并不是市民化的全部,但是却直接影响着市民化的可能和路径。因为,在现有的户籍制度条件下,户口并不只是一个农民抑或市民的身份问题,更注意的是它直接关系到人们的就业、住房、教育、卫生、社会保障等基本生活和生存问题。如果没有城市户口,从长远来看在城市生存都将成为问题,更不用说融入城市社会,过上像市民一样的生活了。
    然而,随着户籍制度改革的不断推进,城乡二元户籍制度的逐渐松动,以及不同城市之间户口等级差异的不断加剧,市民化对广大普通农民或农民工来说似乎变成了一件既可能、又不可能的事情。究其原因,主要在于:一方面,部分中小城镇为了广泛吸纳人力和资本,参与城市建设和发展,所以在户籍制度改革推进过程中,不断放开户籍限制,降低户籍门槛,鼓励外来人员入户,因此给广大农民工在小城镇落户、实现市民化带来了希望。从这个意义上说,既往的户籍制度改革无疑为农民工市民化提供了可能。另一方面,绝大多数大城市尤其是一线城市,为了严格控制自身人口规模,优化人口结构,所以在户籍制度改革的过程中,一般都设立了较高的经济条件和人才标准,因此对绝大多数农民工来说,在这些城市落户实际上是可望而不可即的。也就是说,绝大多数普通农民工要想在大中城市尤其是一线城市实现市民化,几乎是一件不太可能的事情。
    可是,我们要知道,目前大城市仍然是吸纳农民工人数最多、也是最集中的地方。所以,大城市的这种户籍限制也让农民工市民化及路径选择问题变得尤为突出,也引起了社会的普遍关注。
    在市民化的“可能”与“不可能”之间,农民工经常要做一道艰难的选择题:坚守还是返乡?然而,实际上有很大一部分农民工在面对市民化这一问题时,往往并不是选择在大城市坚守,也不是选择直接返回农村,而是另辟蹊径,选择了“第三条道路”,即在大城市挣到足够的钱后,回到家乡或离家乡较近的小城镇或县城长期定居生活。因为,虽然现行户籍制度使农民工在大城市实现市民化几乎是不可能的,但这并没会打消长期以来深深地刻在几亿农民工脑海里的市民化梦想,于是就自发地形成了一种农民工市民化的特殊路径,即“就地市民化”或“就近市民化”,所谓“离土不离乡”。
    国务院发展研究中心的一项调查数据显示,从定居意愿上看,24.8%的农民工希望定居在县城或小城镇,6.9%的人希望定居在地级市,9.0%的人希望定居在省会或副省级城市,14.7%的农民工希望定居在直辖市,另有35.7%的农民工表示在哪里务工就住在哪里。但是,考虑到大中城市落户的难度,农民工实际上选择在小城镇定居或进行市民化的比例显然还要更高。也就是说,就地或就近市民化对很大一部分农民工特别是老一代农民工来说,似乎是一种可以接受的市民化路径,也是一种相对合理的路径选择。其一,对农民工而言,就地或就近市民化为农民工市民化提供可能;其二,对大中城市而言,就地或就近市民化为大城市缓解了庞大的人口压力;其三,对小城镇而言,就地或就近市民化为小城镇注入了强大的活力。
    然而,我们必须承认,随着老一代农民工因年龄原因渐渐退出历史舞台,新生代农民工逐渐成为农民工的主力军,就地或就近市民化似乎遇到了挑战,越来越不能满足农民工对市民化的更高期望和预期。
    首先,新生代农民工与老一代农民工不同,他们不仅有着自身独有的群体特征,而且对市民化也有着更加强烈的向往和期盼。根据国家统计局2010年对新生代农民工的一项调查显示,1980年以后出生的新生代农民工占农民工总数的58.4%,其中打算在城市长期定居的占45.1%,而愿意回到农村生活的只有33.4%。⑨这主要与新生代农民工的城市生活经历有关。较早而又长期的城市生活经历让新生代农民工对城市有了较高的认同感,而对农村明显缺乏归属感。
    一方面,从对城市认同感来看,新生代农民工对城市往往有更强的认同感,在生活方式、价值观念等方面都表现出明显的城市特征。新生代农民工一般进城较早,有的甚至从小随父母在城市长大,很多都接受中高等教育,所以很早就已经养成了城市的生活方式,习惯了城市的生活。他们与城市的年轻人一样,在休息时间喜欢上网,爱玩手机,喜欢与人交流,好友经常聚会,喜欢娱乐场所,爱穿新潮服饰。城市生活方式的养成,使大多数新生代农民工对城市有了更强的认同感,也让他们对城市生活有着更加强烈的向往和期盼。因此,他们渴望融入城市,希望能在自己早已熟悉的城市定居下来,实现市民化,享受市民一样的福利待遇。
    另一方面,从对农村归属感来看,新生代农民工对农村生活较为陌生,也缺乏归属感。由于长期在城市学习和工作,欠缺农村生活经历,所以很多新生代农民工对农村生活早已感到陌生和不适应,未来一般都不愿意回到农村生活,而且他们一般不懂、也不愿意从事农业生产。清华大学课题组一项调查显示,有44%的新生代农民工完全没有务农经历,缺乏从事农业生产的技术和经验,有48.7%的新生代农民工认为自己是工人,只有25.4%的人对自己的“农民”表示认可。并且,新生代农民工与农村的经济联系也在不断减弱。从工资结余和寄回农村来看,老一代农民工2010年平均结余15377.49元,其中有11063.25元寄回家,占结余的72%;而新生代农民工2010年的平均结余仅9683.78元,其中寄回家的钱为5653.73元,仅为58.4%。⑩可见,相比老一代农民工而言,无论是在价值观念上还是在经济支持上,新生代农民工对农村的归属感都在弱化。
    其次,就地或就近市民化对绝大多数农民工来说,毕竟只是一种迫于无奈的选择,或者说是一种“被动”的选择,是在大城市的“大门”关闭之后,不得不做出的一种选择。我们有理由相信,如果没有户籍的限制,人口可以自由流动,绝大多数农民工特别是新生代农民工,还是期望能在自己已经熟悉和习惯了的大城市生活,在那里完成市民化,过上市民一样的生活。也就是说,就地或就近市民化虽是农民工市民化的一种路径,但不应成为唯一的路径。未来应当创造更多的市民化机会,有更多的市民化路径,让有不同需要的新生代农民工去选择,实现市民化路径的多元化。
    再次,尽管就地或就近市民化目前已成为一部分农民工市民化的选择,但要想实现这一目标也并不是一件非常容易的事情。因为,虽然目前全国的小城镇在户籍政策上基本是放开的,但除了极少一部分小城镇之外,绝大部分小城镇仍然设有不同程度的户籍门槛,需要一定的准入条件,如稳定住所、稳定就业、稳定收入等。而这些准入条件对绝大多数普通农民工来说,实际上并不容易达到,也因此被挡在小城镇门外。
    随着时间的推移,新生代农民工群体规模正在不断扩大,他们对市民化的渴望和对城市生活的向往将会日益强烈,他们更加期望在城市有自己的一片天空,过上市民一样的生活。
    市民化的实质,实际上就是实现公民权利的平等,要让农民工能获得平等的公民权利,享受社会发展带来的社会福祉和实惠。农民工是社会的建设者,他们在为国家的快速发展做出巨大贡献的同时,理应得到自身发展的机会和资源。市民化从根本上说就是给农民工以机会和资源,让他们在城市生活,从而实现自我发展。所以,如果市民化的问题得不到有效解决,势必会引发这部分人的不满,激化社会矛盾,影响社会和谐。
    因此,如何进一步深化户籍制度改革,解决农民工特别是新生代农民工的市民化问题,给他们以机会和资源,可以说是未来我国城镇化过程中亟待解决的一个核心问题,也是我国城镇化逐渐从“数量增加”向“质量提升”转变的关键问题。
    
    四、对策建议
    
    户籍制度改革应当说是一个长期而又艰巨的系统工程,需要进行战略思考,做好长远规划。针对现有户籍制度和市民化的路径问题,本文尝试提出以下几点对策和建议:
    第一,促进户籍管理的功能转换,逐步弱化人口迁移管理的功能,加强人口登记服务的功能。新中国成立初,为了维护社会公共秩序,户籍制度逐渐建立。当时的功能主要就是进行人口信息登记,了解人口情况,进行身份证明,维护社会治安。[11]后来,随着计划经济体制的发展,户籍开始逐渐与成为社会资源分配的重要基础。为了保证社会利益分配格局的稳定,户籍管理开始逐渐地朝着加强控制人口迁移的方向发展。然而,随着社会主义市场经济的发展,严格管控的人口迁移制度或户籍制度,已成为横亘在我国城镇化和市民化道路上一道坚硬的“制度壁垒”。因此,为进一步促进城镇化和市民化更加健康有序发展,未来户籍制度改革应当逐步转换户籍功能,把人口登记服务功能放在首位,不断弱化将人口迁移管控功能,使户籍制度向更加有利于促进人口自由流动、改善公共服务的方向发展。
    第二,逐步剥离户口中附着的各种社会利益,淡化户口的价值。正如前文所述,户口价值化和等级化和之所以会形成,其中一个核心原因就是户口附着了太多的社会利益。所以,户籍制度改革最重要的就是要逐步剥离附着在户籍上的各项福利制度。可以说,未来户籍制度改革的核心就是要将附着在户口上的各种社会福利进行分解,并以教育为核心使其逐步与户口“脱钩”,为户口“减负”,促进基本公共服务均等化,形成统一的、覆盖城乡的基本公共服务体系,从而逐步淡化户口价值,消解户口等级。这不仅有助于推进我国户籍制度改革从“注重形式”向“更关注内容”的方向发展,也有助于推进我国城镇化发展从“注重数量”向“更关注质量”的方向转型。当户口中附着的社会福利越来越少时,户口价值意识就日益淡化,户口的等级差异就会日渐缩小,那么市民化的阻力就会越来越小。以教育为例,教育无疑是当前户口中最为核心的利益。如果教育能逐渐从户口中剥离,势必为农民工市民化扫除了最大的障碍。相反,如果教育还继续“嵌入”在户口中,并在城乡之间、城市之间进行不均衡分配,那么一切户籍制度改革都只会进一步固化户口等级,加剧户口的等级化和价值化,从而阻碍城镇化和市民化健康有序地推进。
    第三,分类指导进行户籍政策改革,创造更广泛、更多元的市民化路径。户籍制度改革应当是一个渐进的过程,[12]未来可以根据城市规模和发展的不同情况,分类指导,有计划、有步骤地推进。首先,大城市可以适当放松户籍控制。在现有的条件下,全面放开大城市特别是一线城市的户籍政策是不太现实的,也有很大难度。但是,这些城市可以适度降低户籍门槛和准入条件,让一部分高学历、高技术人才有机会落户,特别是给青年大学生更多准入机会,以优化人口结构。其次,加快放开中等城市的户籍限制,努力促进农民工在中等城市进行市民化,这是我国未来户籍制度改革的重点。目前,中等城市因城市规模和发展的需要,在吸纳农民工市民化方面还有很大的空间。这些城市可以进一步放开户籍限制,降低户籍门槛,鼓励和吸纳更多的农民工落户,实现市民化。再次,全面放开小城镇的户籍限制,进一步降低和消除户籍准入门槛和条件,让更多的农民工有机会就地或就近实现市民化。
    
    注释:
    
    ①陈成文、孙中民:《二元还是一元:中国户籍制度改革的模式选择》,载《湖南师范大学》(社会科学学报),2005(3)。
    ②张晓飞:《我国户籍法律制度的主要问题及解决》,载《天津行政学院学报》,2009(6)。
    ③Cheng Tiejun & Mark Selden. The Originsand Social Consequences of China’s Hukou System. The China Quarterly, 1994(9).
    ④张静:《城市地区户籍制度改革及其路径思考》,载《中国行政管理》,2009(8)。
    ⑤陆益龙:《户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动》,载《中国社会科学》,2008(1)。
    ⑥Chan, K. Cities with invisible walls:reinterpreting urbanization in post-1949 China. New York:Oxford University Press. 1994,p.1.
    ⑦李强、陈宇琳、刘精明:《中国城镇化“推进模式”研究》,载《中国社会科学》,2012(7)。
    ⑧转引自吴良镛、吴唯佳、武廷海:《论世界与中国城市化的大趋势和江苏省城市化道路》,载《科技导报》,2003(9)。
    ⑨数据来源:国家统计局2010年对河北、辽宁、浙江、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川和陕西等10个省新生代农民工的调查数据。
    ⑩数据来源:清华大学“新生代农民工研究”课题组2011年对长三角、珠三角、环渤海等区域的新生代农民工的调查数据。
    [11]王美艳、蔡昉:《户籍制度改革的历程与展望》,载《广东社会科学》,2008(6)。
    [12]姚秀兰:《户籍、身份与社会变迁》,北京,法律出版社,2004,第195页。
    
    来源:《社会学评论》


■ 本文责编: frank
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