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选择字号:   本文共阅读 145 次 更新时间: 2018-01-29 11:34:01      添加到我的收藏
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刘伟:促进生态文明建设的财税政策
·刘伟
标签: 生态文明

    摘要:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,中央财政大力支持生态文明建设,取得明显成效。但是许多环境问题是历史长期累积形成的,治理难度大;财政税收在支持生态文明建设上也存在一些问题。当前需深入贯彻落实党的十九大精神,积极完善财税工作,大力促进生态文明建设。
    关键词:生态文明;环境保护;财税政策
    
    党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,摆在全局工作的突出位置,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个方面和全过程。财政部党组坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署,创新机制加大投入,大力推进生态文明建设并取得积极成效。当前我国生态环境保护形势依然紧迫和严峻,需要深入贯彻落实党的十九大精神,研究完善财税政策,更好地支持生态文明建设。
    
    一、中央财政大力支持生态文明建设成效显现
    
    (一)加大对重点生态功能区的转移支付力度,促进构筑安全生态格局
    一是加大均衡性转移支付力度。均衡性转移支付按照各地标准收入和标准支出的差额进行分配。标准收入根据工业增加值等指标测算,标准支出选取总人口、可居住面积等因素测算,并增加了海拔等环境指标,因此现行均衡性转移支付制度测算已经体现了生态环保因素。生态资源丰富、环境脆弱敏感地区,一般也是经济社会发展较为落后的地区,其开展生态保护、排放控制、污染治理等客观上会带来财政减收增支,标准收支差额会进一步放大,中央财政支持力度相应增加。近年来,中央财政不断加大均衡性转移支付力度,2017年规模已经达到1.25万亿,比2013年增加了5000亿元,增长了67%,有效加大了对生态地区的支持力度。
    二是实施重点生态功能区转移支付。为突出维护国家生态安全,中央财政额外安排资金,对《全国主体功能区规划》中的生态类限制开发区、禁止开发区以及青海三江源、南水北调中线工程水源地等重点生态功能区给予专门补助。目前,重点补助县市总数达到819个,占国土面积的比例超过50%。开展县域生态环境质量监测,对林、草、水域、湿地等自然生态要素和空气、水质、污染物排放等环境质量要素进行评价考核,建立完善与环境质量变化挂钩的奖惩机制。
    (二)设立大气、水、土壤专项资金,解决群众最关心的突出环境问题
    一是增加资金投入。中央财政分别设立专项资金,资金规模逐年增加。2013年设立大气专项,预算安排从2013年的50亿元增加到2017年的120亿元。2015年设立水专项,2017年预算安排120亿元。2016年设立土壤专项,2017年预算安排112亿元。2017年三个专项合计预算安排352亿元。
    二是优化资金分配格局。大气专项重点解决京津冀及周边、长三角、珠三角等重点区域,向雾霾问题最为严重和突出的京津冀及周边地区倾斜。土专项重点强化对基础性、支撑性的土壤污染详查工作支持。水专项按重点流域、饮用水源地、地下水保护和治理等工作任务量的因素进行分配,加大对南水北调工程水源区,长江、黄河流域治理的支持。特别是近年来集中加大了对水质良好湖泊保护的支持力度,纳入支持范围的77个湖泊水质类别总体保持并提升。
    三是完善资金管理。专项资金均采取按因素法切块方式分配,由地方结合本地实际确定支持重点,统筹用于最需要的领域;逐步建立起激励约束机制,根据大气、水环境质量考核结果安排资金。2017年对水环境质量改善明显的江西、浙江、重庆3个省市奖励,对空气质量改善排名靠前的河北、山东省给予资金奖励,同时对部分未完成任务的省份扣减财政补助资金。
    (三)实施财政奖补政策,大力支持生态保护与修复
    一是支持实施退耕还林还草。为执行好这项重大的生态工程、民生工程,财政部做了深入调查研究,由中央财政对退耕户给予粮食补助和现金补贴。目前,中央财政累计安排退耕还林还草补助4166亿元,其中2017年安排212亿元。工程的实施,有效促进了水土流失和沙化土地治理。
    二是全面加强天然林资源保护。为贯彻落实习近平总书记“研究把天保工程扩大到全国,争取把全国的天然林都保护起来”重要指示精神,财政部在完善天然林资源保护工程二期政策基础上,推动实施天然林保护全覆盖,对已纳入政策保护范围的,适当提高补助标准,对未纳入范围的,采取新的停伐补助和奖励政策。2013—2017年,中央财政累计安排2005亿元,有效推动了天然林保护工作。
    三是实施草原生态保护补奖政策。财政部会同农业部在内蒙古、新疆、西藏等8个主要草原牧区省份全面实施草原生态保护补助奖励政策,并逐步将政策实施范围扩大到了全国13个草原省区。2011—2017年,中央财政共投入草原补奖资金1137亿元,仅2017年安排188亿元。在草原生态保护补奖政策推动下,草原长期超载畜量的势头初步得到遏制,草原生态环境正逐步恢复,促进牧民持续稳定增收。
    四是开展山水林田湖草生态保护修复工程。2016年财政部会同国土部、环保部启动山水林田湖草生态保护修复工程试点,核心就是按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,统筹考虑自然生态各要素,进行整体保护、系统修复、综合治理,推动建立生态保护修复的新模式。
    五是支持实施海绵城市试点示范。财政部会同住建部、水利部于2015年启动了海绵城市建设试点工作,通过竞争性方式分两批确定北京、天津、上海、重庆等30个试点城市,共安排资金254亿元予以支持。目前,试点城市水资源涵养、水生态修复、水环境保护、水安全应急能力明显提升,发挥了示范带动作用,有效促进优化了城市建设发展理念。
    (四)发挥财税政策引导作用,促进绿色低碳循环发展
    一是支持钢铁、煤炭行业“去产能”。钢铁、煤炭产业是资源消耗和污染排放大户,对大气环境质量影响较大。2016年中央财政设立总规模1000亿元的工业企业结构调整专项奖补资金,专门用于钢铁、煤炭行业化解过剩产能中的职工安置。全年压减钢铁产能6500万吨以上、煤炭产能2.9亿吨以上,钢铁煤炭行业产能利用率明显回升,经济效益明显好转。
    二是积极培育绿色发展“新动能”。实施对新能源汽车推广补助政策,促进我国新能源汽车跨越式发展。支持可再生能源发电,对光伏、风电等发电实行度电补贴,支持清洁能源发展。目前,我国可再生能源发电装机容量占全部电力装机的35%,已经稳居全球首位。
    三是支持循环经济和清洁生产。中央财政安排资金105亿元,支持129家园区开展循环化改造;安排资金47.6亿元,支持49个“城市矿产”示范基地建设;安排资金10.1亿元,支持100个试点城市开展餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点;安排资金2.3亿元,在贵州选取8个企业支持开展水泥窑协同处置固体废物试点示范。通过试点示范,提高再生资源集聚加工能力,节约能源消耗,减少污染物和废弃物的排放。
    (五)着力完善税收政策,注重发挥税收杠杆调节作用
    积极推进税制改革、完善税收政策,切实发挥好税收对促进资源节约、环境保护的调控作用。扩大消费税调节范围,把过度耗费自然资源、严重污染环境的消费品,纳入消费税征税范围;适当提高成品油消费税税率。优化增值税引导机制,对资源综合利用产品和劳务给予即征即退一定比例增值税的优惠,取消“两高一资”产品出口退税,对可再生能源发电实行增值税优惠政策。实施企业所得税优惠,企业从事符合条件的环境保护项目、节能节水项目所得,给予“三免三减半”的优惠;对企业购置并实际使用规定范围内的环境保护、节能节水专用设备给予按投资额10%抵免企业所得税的优惠。强化关税的调节作用,对进口的环保设施、环保材料采用较低的关税税率,降低企业成本。对进口环境有严重污染和预期污染而又难以治理或治理成本较高的原材料、产品等征收较高关税,从严控制“输入型”污染源。推进资源税改革,全面实施资源税从量改从价计征改革,将税收与资源价格挂钩,建立有效的税收自动调节机制,促进资源节约利用。积极推动环境保护费改税,经全国人大常委会审议通过,自2018年1月1日起对企业排放的废水、废气、固体废弃物和噪音等征收环境保护税。
    总的看,经过中央与地方共同努力,促进生态文明建设的财税政策体系在加速构建,针对环境保护、生态修复关键领域、薄弱环节的财政支持政策已经制定并逐步完善,税收杠杆促进资源节约、环境保护的引导作用不断增强,国家财政有效推动了生态文明建设进程。
    
    二、当前支持生态文明建设存在的问题分析
    
    由于我国产业结构不合理,重化工产业占比太重,长期以来过度依赖资源能源消耗,一些重要污染物排放量长期处于高位,许多环境问题是历史长期累积形成的,治理难度大。
    (一)政府承担的环境治理支出责任偏重,市场主体责任未有效落实
    据世界银行分析,生态环境质量状况与环保投资密切相关,当环保投资占GDP的比例达到1%-1.5%时,可以控制生态环境恶化的趋势;达到2%-3%时,环境质量才会逐步有所改善。2016年我国全社会环保投入约1.3万亿元(包括政府和企业投入),约占GDP的1.7%。1.3万亿投入中,全国节能环保直接投入约为4700多亿元,如果再加上通过科技等投入及税收优惠,政府总投入至少6000亿元,约占总体环保投入的一半,无论是与发达国家相比,还是与发展中国家相比,占比都是非常高的。
    因此,当前我国环保投入不足,突出表现为企业污染治理责任不落实,投入不够,其深层次的原因是企业环境成本内部化不足,未达标排放问题依然突出,如中央环保督察发现,在京津冀及周边区域,仍有大量散乱污企业,有的根本没有任何环境治理设施,污染直排环境,长期以来其污染最终由政府埋单。再加上资源环境产品的价格机制没有理顺,电、气、油、热、污水和垃圾处理等,没有完全将环境成本内部化并通过价格转移出去,最终消费者也未承担相应的环境治理成本。
    (二)中央与地方生态文明建设事权划分不尽合理,财政事权与支出责任不完全匹配
    目前我国环境保护事权划分不清晰,系统性、完整性不够,即使在有些法律法规中做了原则性规定,也缺乏细化的条例解释,未得到有效落实。一方面,跨区域的环境治理与生态修复事权界定不够清晰。关系国家生态安全格局,以及跨区域的大江大河的生态保护与环境治理,应当属于中央事权或中央与地方共同事权,但由于缺乏相应管理机构支撑,或缺乏合作共治平台,目前这部分事权也没有得到很好落实。另一方面,地方环境治理责任需要进一步细化落实。按照《环境保护法》规定,“地方应对本辖区的环境质量负责”。但对跨区域流动的大气、水环境治理责任细化不够,近年来,不少地方也加大了环境保护生态建设的投入,但总体来看,地方支出比重仍然偏小,中央财政承担了较大的支出比重。
    (三)生态保护补偿机制不够健全,生态保护地区与受益地区间的利益协调有待加强
    近年来,我国建立了以重点生态功能区转移支付为主体的纵向补偿机制,与以跨省流域生态补偿为试点的横向生态补偿机制。目前看,主要存在两方面问题,一方面,重点生态功能转移支付资金使用管理进一步加强。中央财政加大了一般性转移支付力度,大部分地区用于民生改善和生态保护,取得了良好的社会效益和生态效益。但也有部分地方对生态系统的价值认识不够,重经济、轻生态的想法依然存在。据环保部发布的《2015年中国环境状况公报》显示,11.59%的国家重点生态功能区生态环境质量变好,72.15%的国家重点生态功能区生态环境质量基本稳定,13.82%的国家重点生态功能区生态环境质量有变差的趋势。沿海污染行业有向中西部转移的趋势,近期还暴露出在国家批复的自然保护区内仍然存在矿产资源勘查开采等活动,如祁连山就是个典型例子。另一方面,横向生态补偿机制建设较为缓慢。目前没有专门的法律法规对生态保护与受益主体的权责做出界定。横向生态保护补偿以地方为主,中央给予支持。但上下游省份往往协作难度大,在补偿标准、补偿方式上经常会存在分歧,难以达成一致。不少地方反映横向补偿力度不够,生态价值没有充分体现出来,生态脆弱地区居民收入水平、公共服务水平较低,“守着绿水青山过苦日子”现象依然存在。
    (四)环境污染防治尚未形成合力,财政专项资金绩效有待提高
    一是专项资金预算执行不理想,部分地方存在“钱等项目”的情况。检查发现,2016年中央水污染防治专项资金支持的850多个项目中,截至2016年底,还有360多个项目未开工建设,很多省份开工率都低于30%。二是资金使用较为分散。部分地区层层将资金按因素法切块分配到基层单位,有的地方按照大气十条、水十条简单分解任务,并没有按照中央部署要求,结合地方实际情况,认真谋划影响当地环境质量的重大治理工程,资金使用对重点项目保障不够,资金使用效果大打折扣。三是个别地方还存在挪用问题。将专项资金用于工作经费等基本支出,没有能够发挥资金最大效益。
    (五)税收制度需要健全完善,相关制度建设有待进一步加快
    目前税收政策调整还有空间。比如,部分地区现行排污费征收标准低,企业排污交费小于其治理成本,对企业排污约束不够。资源税征收范围目前仅限于矿产资源,对水开征资源税刚刚试点,对其他资源如森林、草场、滩涂等自然资源占用还未纳入。
    当前,各项生态文明制度建设正在推进中。自然资源资产负债表处于试点编制阶段,科学核算自然生态价值目前还缺乏办法与手段,对深入开展地区间生态补偿还不能形成理论支撑。环境治理和生态保护市场体系发育不完善,需要进一步营造环境,增强市场活力。空间规划体系等制度需要进一步抓紧落地,形成更为有效的空间管控。
    
    三、积极完善财税工作,促进生态文明建设
    
    新时期财政支持生态文明建设,要深入贯彻党的十九大精神,深刻领会习近平总书记关于生态文明建设重要战略思想,注重处理好以下关系:
    一是协调理顺政府与市场关系,更大程度与更广范围鼓励引导社会资金进入生态文明建设领域。切实改变目前政府环保支出责任过重的局面,按照“谁污染、谁治理”原则,严格落实企业主体责任,增强环境保护治理的内生动力,实现环境治理成本内部化。通过有效的机制安排、完善的政策体系,鼓励引导社会资金进入,推动绿色发展。
    二是正确处理中央与地方关系,建立激励相容的生态文明建设政策体系。根据受益范围、激励相容等原则,合理界定中央与地方在环境治理与生态文明建设方面的事权及责任划分;发挥中央与地方两个积极性,增加对地方政府环境生态的考核比重,强化生态保护的责任落实,加快建立完善激励约束机制,真正使得地区生态环境改善者得到正向激励;使得生态环境退化者得到惩罚,从而汇聚形成中央与地方支持生态建设的政策资金合力。
    三是正确处理保护与发展关系,真正将绿色生态优势转换为发展优势。加快制度体系建设,充分实现自然生态价值。要使生态产品供给者生产成本与发展机会成本得到合理补偿,生态产品消费者支付相应成本;增强地方绿色发展能力,促进建立绿色价值共享机制,在生态保护的前提下,走出生态代价较小、经济社会效益好的发展路子。
    (一)完善重点生态功能区转移支付制度,支持守住生态保护红线
    将生态功能重要、生态脆弱敏感地区作为生态功能区,实行限制或禁止开发是从源头上保证少做或不做损害自然生态的根本性举措。根据中央制定的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,各地区要加快划定生态红线。京津冀区域、长江经济带沿线各省(区、市)要率先划定生态保护红线。调整完善生态功能区转移支付制度,促进生态红线真正落实到位,将生态脆弱的敏感区有效保护起来。一是进一步加大资金投入力度,中央财政将持续加大对禁止开发区与限制开发区的支持力度,加大对提供生态产品地区的支持,促进这些地区基本公共服务不断提升。二是加强资金使用管理,切实避免“一边享受生态转移支付,一边发展工业影响生态”的现象。强化资金使用的激励约束机制,加大资金拨付与考核结果挂钩的机制,对生态环境质量变差、污染控制不力的地区扣减转移支付数额。鼓励地方培育新的经济增长点,通过构建绿色产业体系、有序发展有机生态农业、探索生态扶贫、适度开发旅游等,使绿水青山产生巨大的生态效益、经济效益和社会效益,真正将生态优势转化为发展优势。三是完善配套政策,抓紧制定出台相关的产业、环保、国土、教育、社保等方面政策,特别是产业政策要抓紧制订准入的负面清单,坚决制止污染企业向重点生态功能区转移,对于生态红线内的矿业勘查开采、水电开发等活动应抓紧清理退出。
    (二)切实提高专项资金管理绩效,支持打好污染防治“三大战役”
    一是地方应提前谋划重点环保工程,强化责任落实。各地应结合实际需要,加强顶层规划设计,科学部署重大污染治理项目,确保项目管用有效;要切实改变以往层层切块下达,资金使用分散的局面,集中财力确保重点污染治理项目,提前做好项目储备,避免钱等项目。在大气治理方面,在环境容量不足地区,要继续坚决淘汰过剩产能,优化产业结构,实施重点行业提标改造,强化环保约束,促进产业升级,优化经济结构。在土壤污染防治方面,当前应当重点开展好土壤污染详查工作。在水污染防治方面,要加强重点流域污染综合治理,强化饮用水源地保护。积极推进农村环境综合整治,有效控制农业面源污染。继续推进农业农村环境综合治理,积极推进社会购买农村环境服务,培育生态环保市场主体,建立起维护运营长效机制,确保建成的环保设施稳定运营,发挥效益。
    二是进一步完善以改善环境质量为核心的资金分配机制。中央财政将继续加大专项资金投入,资金分配将突出结果导向,以空气质量PM2.5浓度、国控断面水质监测数据以及土壤质量作为最主要依据,加强资金绩效考核。地方也应当安排资金,同中央财政专项资金形成合力。
    三是共同做好北方清洁取暖等重点工作。京津冀及其周边地区大气治理仍然是工作重点。按照习近平总书记在第十四次中央财经领导小组会上的重要讲话精神,启动北方地区冬季清洁取暖试点工作,在“2+26”传输通道城市中开展以整治散煤为重点的大气污染治理工作。
    (三)完善政策运行机制,调动各方生态文明建设投入积极性
    一是支持强化环境监测执法工作,做到工业污染源全面达标排放。加强环境监督执法,切实做到达标排放,形成高压态势和强力威慑效果,落实好“谁污染、谁治理”“谁损害、谁赔偿”,将环境治理成本内部化,逐步理顺环保投入机制。进一步支持完善环境质量监测体系,确保监测数据真实客观。重视和支持省以下环境监测执法垂直管理体制改革。
    二是加快推进政府与社会资本合作(PPP)模式。加强与规范地方政府债务管理,防控债务风险。由于污水垃圾等环境基础设施运营收费模式比较成熟,适宜推广政府与社会资本合作的模式。地方应积极创造条件,通过PPP模式引入社会资金,提升运营效率。
    三是支持运用金融杠杆推动绿色发展。通过市场化方式设立绿色产业基金,支持利用绿色信贷、绿色债券、绿色证券、绿色发展基金、绿色保险等政策工具为生态文明建设服务。
    (四)加快建立健全横向生态补偿机制,共同推动跨流域跨区域生态保护
    一是继续巩固已经建立的跨省流域上下游横向生态补偿试点。推动新安江、东江、九洲江等建立起跨省横向生态补偿机制,中央财政给予一定资金引导,上下游省份各拿出一部分资金,共同用于流域治理,搭建起“成本共担、效益共享”的跨省流域治理平台,充分体现“权责对等、互利共赢”要求,上述流域相关省份应当进一步加强协作,巩固试点成效。
    二是研究论证推动长江流域横向生态补偿机制建设。考虑打造流域生态环境保护和治理的新平台,将上下游省份充分聚合在一起,共同推动长江大保护。通过科学合理的制度设计,切实体现生态有价的理念,使得享受良好生态产品的区域付出一定成本,生态环境保护做出贡献的区域得到相应的补偿,逐步形成“联防共治、相互监督、成本共担、受益共享”的大保护格局,不断提升长江流域生态环境质量。
    三是鼓励地方加快推动横向生态保护补偿机制建设。部分地方工作进展比较快,如福建省早在2003年就开展了相关探索,省内跨区市的闽江、九龙江、敖江已经全面建立了流域生态补偿机制;湖南省在湘江流域,四川省在岷江、沱江、嘉陵江等流域建立了生态补偿机制,山东等省还在大气领域开展了生态补偿的探索,充分调动起了相邻地区环境治理、生态保护积极性,取得了很好的效果。各地要继续推动省内生态补偿机制建立,更好地发挥横向补偿机制作用。
    (五)加快生态文明制度建设,发挥制度的根本性作用
    一是进一步完善绿色税收体系。统筹考虑绿色税制建设,强化税收对自然资源和生态环境保护的调控作用,形成有效的约束和激励机制,促进经济发展与资源环境相协调。环境保护税法实施后,实现收费与征税两套制度平稳转换。在此基础上,还应当研究扩大征税范围,条件成熟时,将挥发性有机物等污染防治任务较重的污染物列为征税项目。地方可以在税法规定的税额幅度内,统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会发展目标要求,适时提高适用税额标准,真正实现环境治理成本内部化。在资源税方面,要继续深化改革,完善从价计征政策,扩大水资源税试点地区范围,并适时在全国全面推开。要将资源税扩展到占用各种自然生态空间上,地方可以积极研究对森林、草场、滩涂等征收资源税的具体政策,更好地发挥资源税对生态环境保护的调节作用。
    二是推动中央与地方环保财政事权划分。加快制度建设,尽早以法律条款的形式将财政事权划分固定下来,地方应当切实承担起职责,对当地的环境质量负责,加大当地环境治理投入。中央主要承担起跨区域的环境治理、生态保护修复项目,如近年来开展的山水林田湖草项目,中央财政集中财力重点支持关系国家生态安全格局、具有典型外溢性的生态保护治理项目,地区性的生态保护和修复项目则主要由地方来完成。
    三是积极推动建立排污权交易制度。排污权交易是运用市场机制配置环境资源的有效手段。目前排污权有偿取得及交易仍处于试点阶段,一些省份还没有实质性启动这项工作;核定初始排污权,将排污总量落实到企事业单位工作进展慢;环境监测执法跟不上,存在超标排污、违法排污现象,企业参与开展排污权交易的内生动力不足;排污权交易市场环境也有待进一步改善。各地要研究解决存在的问题,积极扩大试点范围,争取在火电、钢铁等行业全面推进排污权交易。
    四是加快推进矿产资源权益金制度改革。2016年,中央深化改革领导小组通过了财政部、国土部制定的《矿产资源权益金制度改革方案》,2017年6月,财政部、国土资源部印发了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》。各地要落实好改革方案部署要求,维护好矿业权国家所有者权益,深入推动矿业资源节约与综合利用,真正落实好矿山环境恢复治理责任。
    
    (刘伟,财政部党组成员、副部长)
    
    来源:《行政管理改革》2018年第1期
    


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