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选择字号:   本文共阅读 469 次 更新时间: 2018-02-26 07:51:27      添加到我的收藏
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赵旭光 李红枫:社会主义生态文明建设的法治保障
·赵旭光 李红枫
标签: 生态文明 法治

    摘要:社会主义生态文明建设的法治化是“四个全面”战略布局和“五位一体”战略部署的结合和落实。社会主义生态文明建设的法治框架构建应当以环境法制建设构建生态文明基本权利体系;以环境司法构建生态文明的权利保障体系,即以环境司法专门化改革提供复杂的环境权救济、以环境侵权诉讼保护公民环境私权利、以环境民事公益诉讼保护公民环境公共权利、以环境刑事诉讼保护生态环境治理的底线;以行政监督与诉讼监督构建生态文明建设的法治监督体系,即以行政监督构建内部监督机制、以司法监督构建外部监督机制。
    关键词:生态文明;法治框架;权利保障;监督
    
    党的十八大报告把生态文明建设摆在中国特色社会主义事业总体布局的高度,明确指出:“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”,并创造性地提出五位一体的战略部署。将生态文明放到如此高的战略位置,在中国社会主义建设的理论和实践中是第一次,这表明中国共产党人的全球视野、人类意识、人民情怀。生态文明建设是发展理念,也是发展的战略目标,而实现生态文明的路径则要依靠法治。习近平也明确指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”
    
    一、以环境法制建设构建生态文明基本权利体系
    
    “法律外的权利是得不到国家强制力保障的权利,这种权利一旦被侵犯则难以得到救济,或者说,侵犯权利者难以受到惩罚”。因此,生态法治的最基础环节乃是环境权利法制建设。
    环境权是在上世纪中后期,针对人类所面临的“环境危机”所产生的一种新的权利。一度曾有学者将环境权定位于一种公民的私权利,认为“环境损害是指因人们的日常生活活动、产业活动或其他人为原因,造成了环境污染或生态破坏,进而间接造成特定民事主体民事权益损害的行为”。这种观点主要是出于“权利先于救济”的考虑,要制止损害必先在法律上确认某种可救济之权利,而环境损害直接侵犯的正好是民事实体权利。随着人们生态观念的进步,这种观点已被逐渐抛弃,因为生态环境为人类所共有,对任何环境的破坏都是对公民乃至全人类的公共权利的侵害。环境权涉及环境对人类生存的两种价值:作为公共产品而不具有私人物品的独占性和消费排他性的公共利益,和作为人的劳动对象或生产资料的独立的“物”的私人利益。因此,环境权兼具公共权利与私权利的特征,传统的财产权理论、人格权理论以及与之相关的侵权救济措施并不能适应环境保护的要求,环境权应该是公民的一项基本权利,是现代法治国家公民的人权。在这种认识的基础上,环境法学者旗帜鲜明地提出了环境权入宪的主张,并详述了建立在宪法权利基础上的环境权的规范效力。笔者亦赞同这种观点,因为尽管在一定程度上、一定范围内,环境权可以通过对生命权、健康权、财产权等做扩大解释的方式得到间接保护,但将环境权通过传统的权利进行解释,存在无法排除的理论和现实障碍。
    比如有学者认为环境权是一种“物权”,将环境权作为物权上的共有权对待,可以实现环境的权利化,公众可以直接根据这种物权化的环境权对环境侵权人提起诉讼。但在实践中通过物权提起侵权之诉并不能完全解决环境侵权的问题。如一不动产遭受另外一不动产的环境损害或影响(如采光权),则不动产之物权所有人有权运用相邻权来维护自己的权利。但是,这种救济却在另外一种情况下无计可施,假设一不动产妨碍的是一个公园的采光,则来此公园锻炼的公民则无权运用相邻权来救济,因为他们非该公园物权所有人。
    从西方成文法国家环境权法制历程来看,“环境权逐步从财产权、人格权发展为宪法中的人权。”这种多层次立法明确了环境权既有私法的特征也有公法的特点,为多种类的权利救济提供了基础。在我国,生态环境法制理论和立法实践刚刚起步。学术界正在论证环境权的属性,反思立法的不足;立法机关正在抓紧制定和修改有关环境专门法。这些生态保护立法在一定程度上解决了生态环境法制的有无问题,即“有法可依”的问题,但距离“法治”对法制的要求还有差距。法制是法治的基本条件与要素,法治对法制有着更高的要求,法治不仅要求有法,而且法必须是“良法”、“善法”。习近平总书记对这一点有着非常清晰的认识,他说:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”当前的生态法制建设并未达到“良法善治”的标准,需要尽快予以完善。
    因此,生态法治必须从构建环境法律基本权利入手,将生态文明观作为环境资源立法的基本理念和指导思想,保护公众共同享用的环境生态利益应成为环境资源法的主要任务。可喜的是,专门立法没有突破,司法却率先开始试水。公民环境权已经为我国法院等司法部门所采纳,并且已经出现在最高人民法院的司法解释和有关政策文件中。正是在这种由司法推动的法制改革的背景下,环境权利保障体系才得以出现曙光。
    
    二、以环境司法构建生态文明的权利保障体系
    
    “无救济则无权利”,任何权利,不管宣示它的法律位阶有多高,如果没有提供有效的救济途径,这种权利也只是用来给人看的,不是真正的权利,也不是真正的法治。也即,保障公民权利,立法固然重要,但当公民权利受到侵犯,只有提供有效的救济才能真正让公民体会到权利的享有感。在现代法治社会,最基本的、最有效的、最后的救济途径和方式就是司法。这一点,习近平同志看得非常清楚,他指出:“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。所谓公正司法,就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济,违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。”
    (一)以环境司法专门化改革提供复杂的环境权救济
    环境纠纷与一般刑事、民事、行政纠纷不同,“环境侵权行为的二元性特征意味着,一个环境纠纷可能涉及民事法律关系又涉及行政法律关系,或者说既有污染者与受害者之间的纠纷,也有污染者、受害者与环境管理机关之间的纠纷”。但是按照现在的审判体制,这种环境纠纷就会成为不同的诉讼类型,当事人不知道向谁诉、如何诉,诉了又来回奔波,深受讼累之苦。基于此,许多学者呼吁多年,以环境司法的专门化应对环境纠纷的复杂化,终于在2007年前后获得立法和司法机关的认可。环境司法的专门化,“是指由环境法庭依专门的环境司法程序对环境案件进行审理的制度和过程”。截止2017年4月,全国31个省、市、自治区人民法院设立环境资源专门审判机构946个,其中审判庭296个,合议庭617个,巡回法庭33个。当然,环境司法的专门化仍然在路上,环境司法面临着“法律依据不充分、机构建制和管辖范围不科学、案件来源不足、支持保障机制不健全”等诸多问题。但这已然成为环境司法的一种必然趋势,也必然会对公民环境权利保护作出应有的贡献。在环境司法专门化的框架内、外,环境司法也日益体系化、精细化,基本形成了覆盖民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼的全方位权利保障体系。
    (二)以环境司法的体系化、精细化构建全方位保障体系
    如前所述,在立法对环境权尚未有明确而清晰的界定之前,司法做出了先行先试,在现有司法体制下,对环境纠纷进行了全方位应对。
    1.以环境侵权民事诉讼保护公民环境私权利
    环境权作为一种特殊的权利,兼具排他性的私权利与非排他性的公共权利的特点。对于前者的侵犯,即是对公民财产权和人身健康权的侵犯。公民可依据《侵权责任法》提起侵权之私益诉讼,要求停止侵害、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等民事侵权法上的救济。我国《环境保护法》第64条也明确规定,“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”民事侵权之诉是对环境侵权的最直接、最基本的救济,但由于侵权之诉的私益属性,导致其在制止环境侵害行为方面收效甚微。司法实践中,对于原告提出的停止侵害、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求,多是判处赔偿,驳回其他诉讼请求,法官在审判中存在“一赔了之”的倾向,原告在拿到经济损失赔偿后也往往对环境损害置之不理。因此,单纯的环境侵权诉讼在生态环境治理中的作用有限,尤其难以起到环境侵害预防的作用,必须以其他司法救济加以补充。
    2.以环境民事公益诉讼保护公民环境公共权利
    环境侵权之诉解决了公民私权利受到侵害的问题,但并没有涉及人类生态之整体利益(即公民环境公共权利)的保护和救济。由此,产生了环境民事公益诉讼。2012年修订后的《民事诉讼法》第55条授权“法律规定的机关和有关组织”有权针对污染环境的行为提起民事诉讼。2014年修订后的《环境保护法》、2017年新修改的《民事诉讼法》等法律文件确定了有权提起环境民事公益诉讼的相关主体,即符合条件的社会组织和人民检察院。环境公益诉讼确立以后,全国环境公益诉讼案件开始出现。相对于全国环境污染案件数量而言,环境公益诉讼的数量还很少,问题仍然很多,但毕竟环境公共利益的救济渠道在逐步建立和完善。
    3.以环境刑事诉讼保护生态环境治理的底线
    面对巨大的经济收益与极低的违法成本,很多污染企业和个人仍然顶风排放。这就需要以最严厉的司法手段对严重的破坏生态环境的行为予以惩罚,即环境刑事诉讼。我国也在上世纪末、本世纪初开始加快生态环境刑事立法和司法的保护进程,据前述最高人民法院《白皮书》介绍,2014年1月至2016年6月,全国法院共审结涉及污染大气、水、土壤等环境犯罪和破坏土地、矿产、森林、草原以及野生动植物等自然资源犯罪的一审刑事案件37216件,生效判决人数47087人。生态环境保护的法网开始越织越密,生态环境红线开始显现。
    应当说明的是,在环境公共事务中,行政权居于主导地位,环境司法固然不能缺位,但其承担的角色应该是公民的最终救济途径和对行政权合法性的审查。环境权利救济的第一道防线并不应当是求助于司法机关的个案裁量,而是应当通过加强行政执法以及行政法上的制度创新实现规则之治。
    
    三、以行政监督与诉讼监督构建生态文明建设的法治监督体系
    
    (一)以行政监督构建内部监督机制
    行政监督有广义与狭义之分,广义的行政监督包括所有对行政权行使的监督体系和方式,而狭义的行政监督仅包括行政系统内部的监督体系和方式。
    内部监督包括自我监督和专门监督,前者主要由一般监督、主管监督和职能监督三种体系构成;后者主要由本级的行政监察机关、审计机关等构成的行政监察监督和审计监督。根据《环境保护法》的规定,生态环境治理的主体责任在各级人民政府。国务院环境保护主管部门、县级以上人民政府负责环境保护规划、环境标准的制定和执行、环境保护的执法工作和监督。这是一般监督和主管监督在环境行政领域的具体表现,而这种自我监督的基本方法便是目标责任制和对环境行政机关负责人的考核评价制度。《环境保护法》第20条规定,国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度,将环境保护目标完成情况纳入对负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容。
    很长一段时间里,我国的生态环境治理都以政府为第一责任人,环境治理模式具有“政府管制型权威治理”的典型特点:几乎所有的环境治理政策和措施都是由政府主导推行和执行,而环境治理的结果又反过来成为对各级政府考核的主要指标之一。行政内部监督不可避免地出现了行政权与监督权权限不分,监督者既当运动员又当裁判员的问题。中央对此有着清醒的认识,在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“党的十八届四中全会《决定》”)中明确指出:“完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。”针对地方政府对辖区内环境污染视而不见,有法不依、执法不严、违法不究等现象,在党中央的直接推动下严密的法治监督体系正在形成,从而确保生态环境保护法律的有效实施,“对各类环境违法违规行为实行‘零容忍’,加大查处力度,严厉惩处违法违规行为。”在专门监督方面,创新了监督方式和方法,建立起了“集中式环境执法检查和日常监督执法结合的专项检查体系”。2015年7月,中央深改组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案(试行)》,中央环境保护督察组亮相。仅2016年第二批中央环保督察组就问责687人,与275名领导谈话,其中省级领导163人,部门和地方主要负责同志112人。
    (二)以司法监督构建外部监督机制
    对政府生态环境治理履职的监督,仅仅依赖政府内部的监督是不够的,也有违程序正义。为此,我国已经初步建立起了检察机关提起的行政公益诉讼机制。行政公益诉讼乃是一种基于社会公共利益而提起的行政诉讼。从理论上溯源,早在西方罗马法时期,即确立了“公益诉讼”与“私益诉讼”两类程式诉讼。由于古罗马政权机构并不像现代国家这样健全,仅仅依赖政府的公共管理来维护公共利益远远不够,于是创设“公益诉讼”,“授权市民代表社会集体直接起诉,以补救其不足”。行政公益诉讼即是指针对侵害国家利益或社会公共利益的行政行为而提起的诉讼,它“具有以众人耳目及其智慧协助确保行政合法,并扩大人民整体权益的功能”。因此,行政公益诉讼即在于通过司法权监督、制约行政权,确保其不至于滥用权力损害公共利益;通过司法权督促行政权,促使其恪尽职守,积极作为,维护公共利益。
    在我国,自1990年《行政诉讼法》施行以来的20多年时间里,行政诉讼的范围一直非常有限,仅限于具体行政行为,且要求原告与该具体行政行为有法律上的直接利害关系。这就意味着行政公益诉讼无从谈起。党的十八届四中全会《决定》中明确提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日,全国人大授权最高人民检察院在广东等13个省(区、市)开展公益诉讼试点。经过近两年的试点,2017年6月27日,十二届全国人大常委会通过了对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改的决定,将公益诉讼纳入两部诉讼法,人民检察院的行政公益诉讼主体资格正式确立。在法治政府建设过程中,切实加强对行政的监督,激活现有监督制度是一项成本较低、阻力较小的选择,而在现有国家权力框架内,检察机关是独立于行政机关的、宪法规定的法律监督的专门机关,有效地发挥检察机关对行政的监督是一种自然而然的选择。
    
    四、结语
    
    党的十九大明确指出,中国特色社会主义进入新时代,我们必须“深化依法治国实践”,“坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,在社会主义法治的框架下,“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”。运用法治思维和法治方式提高治国理政能力,用法治眼光审视发展中问题、用法治理念谋划发展思路、用法治手段破解发展难题,运用法治途径提高治国理政的体系性效用,这既是认识好解决中国道路新发展的具体可行的实现形式与对策,也是国家治理体系和治理能力现代化的关键。
    
    参考文献:略。
    
    (赵旭光,华北电力大学人文与社会科学学院副教授、法学博士;李红枫,华北电力大学人文与社会科学学院副教授、法学博士)
    
    来源:《中国行政管理》2017年第12期
    


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