生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，涵盖了水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能重要区域，水土流失、土地沙化、石漠化等生态环境敏感脆弱区域以及整合优化后的各类自然保护地。生态保护红线理念于2000年在安吉生态县规划中首次提出，2013年被列入生态文明体制改革任务，并于2015年纳入《环境保护法》和《国家安全法》实施，是我国正在推行的一项重要国家生态保护战略。

近日，生态环境部印发了《区域生态质量评价办法（试行）》（以下简称《办法》），提出了涵盖包括生态格局、生物多样性、生态功能和生态胁迫四类一级指标的区域生态质量评价方法。针对生态格局类指标，《办法》提出了“生态保护红线面积比指数”二级指标。

“生态保护红线面积比指数”指评价区生态保护红线面积占区域行政区面积的比例。该指标反映了各地区具有特殊重要生态功能生态空间的占比大小，为了便于横向比较，经归一化处理后，该指标最终值在50－70之间。在《办法》的实际操作中，非沿海地区生态保护红线面积比为区域内生态保护红线面积占区域行政区面积的比例；对于沿海地区，生态保护红线面积比指数又细分为陆域生态保护红线面积比例、海洋生态保护红线面积比例和陆海统筹生态保护红线面积比例。如果由于行政区国土面积变化造成生态保护红线面积比例变化，需要进行相应扣除后核定。

之所以将“生态保护红线面积比指数”这一指标纳入生态质量指标体系，是因为生态保护红线对于稳定和提升区域生态质量发挥着重要作用，主要体现在以下三个方面：

一是生态保护红线保护了国土空间内生态质量最高和最具有保护价值的区域。生态保护红线的划定以科学评估为基础，选择恰当的技术框架与数学模型对生态系统服务功能（如水源涵养、土壤保持、防风固沙、固碳释氧等）、生物多样性（包括重要栖息地、生态廊道、极小种群分布区等）、生态系统脆弱性（如水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等）进行定量评估及空间制图。在此基础上，通过叠加校验和综合衔接，尽可能避免各类用地的重叠交叉及人类活动较强区域，划定得出具有精确空间边界和明确保护目标的生态保护红线。生态保护红线所保护的区域，是现阶段考虑生态保护能力和经济社会发展需求下不可突破的保护地，它保护的是对维护和提升生态质量具有关键作用的区域，其在行政区内的面积比例直接反映了区域生态质量的本底特征。生态保护红线面积比例越高，说明区域内具有特殊重要生态功能，必须强制严格保护的区域面积越大，对生态质量的维护和提升作用越强。

二是生态保护红线是区域生态安全格局的核心组成。目前全国生态保护红线划定工作已基本完成，集中分布于青藏高原、天山山脉、内蒙古高原、大小兴安岭、秦岭、南岭，以及黄河流域、长江流域、海岸带等重要生态安全屏障和区域，涵盖森林、草原、荒漠、湿地、红树林、珊瑚礁及海草床等重要生态系统，覆盖了全国生物多样性分布的关键区域，最大限度地保护了珍稀濒危物种及其栖息地，以及具有重要生态系统服务功能的区域。同时，生态保护红线不局限于自然保护区等各类传统保护地，而是在统筹考虑生态系统服务、生态脆弱性和生物多样性保护热点区的基础上，涵盖对重要生态廊道的保护，提升了自然生态系统的完整性和连通性。

三是生态保护红线是生态保护监管的重点区。2017年中办、国办印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中要求，“划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”，“生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。生态保护红线划定后，只能增加、不能减少。”2019年中办、国办印发的《关于在国土空间规定中统筹划定三条控制线的指导意见》中明确，“生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动”。2020年生态环境部印发的《生态保护红线监管指标体系（试行）》中，“生态保护红线面积比例”是生态保护红线监管指标体系中首要且可一票否决的指标。可见，通过严格控制人为活动，确保“面积不减少”是生态保护红线监管工作的一项重要原则，也为“功能不降低”和“性质不改变”提供了基本支撑。

实施对生态保护红线的严格保护，是开展生态空间监管，提升区域生态质量的关键路径。地方各级党委和政府要担负起严守生态保护红线的主体责任，将生态保护红线作为相关综合决策的重要依据和前提条件，建立生态保护红线成效评估考核与区域生态质量评价结果应用的联动机制，充分发挥生态保护红线对于保障生态安全，维护生态质量的底线作用。

（作者单位：生态环境部南京环境科学研究所）

来源：《环境经济》2021年23期