选择字号:   本文共阅读 9932 次 更新时间: 2023-09-27 13:26:32
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徐偲骕:给技术治理做减法——再思城市治理的数智化
·徐偲骕
标签: 技术治理 城市治理 数智化

中国开展城市数字化转型和智慧城市建设已逾十年,从最早的“智能北京”,到2016年前后开始大规模启动的新型智慧城市建设,再到如今以打造各种底座、大脑为主要手段的“城市平台化进程”。建设主体也经历了由住建和科技部门主导,到发改委牵头,再到网信办、数据局等部委接棒,乃至同互联网公司开展政企合作。报告显示,全世界大概有700多座智慧城市,其中500多座在中国,而中国一共有600多座城市。因此有戏言,“中国还有100个不智慧的城市”。

十数年来,中国城市治理价值观开始逐渐导向“市民即用户”“连接即服务”“数字即空间”“城市即平台”。这个过程又内含两个环节:不断扩大的数据采集范围和与日俱增的联网软硬件设备。由此,城市能够通过中枢神经感知自己的“生命体征”。将来,没有被编织进这张孪生技术大网的可能就是一种未知的不稳定因素。有人会说,这或许是不可逆的城市数智化转型所必须的“积累阶段”,之后的生活会越来越便利。但何为便利?便利了谁?是真的便利,还是新的麻烦和负担,甚至隐藏风险?数智化是否有一个看得见的终点?还是会永远持续?

在经济、生活逐渐步入正轨之际,保持对数智化迷思的谨慎态度,检视和重估一些已经牢固的思维方式和治理观念,仍然是十分必要和紧迫的课题。位于表层的可能是“对技术的治理”明显落后于“用技术来治理”的现状,而“对技术治理的治理”则更有待加强;深层次需要破解的思想困局则是将治理体系和治理能力现代化等同于数字化和智能化。

一个极好的思考契机

时至今日,针对中国智慧城市建设运动的反思已然不少。有学者发现,各地的城市大脑都是装满了数据的“大头娃娃”,没手没脚,空有智慧却行动无力。智慧城市长于管制而短于服务,或者对于服务的理解仅限一网通办内的事项,但实际上老百姓并没有那么多重要的“政务”要办,贴近民生日常的小事又无须劳动什么太智慧的技术。而且,行政审批流程的简化和效率的提高,是以该事项本身的存在为前提的,因此数字化转型并不意味着取消权力认可这件事本身,离共建共治还很远。还有分析揭示,不少智慧城市建设方案和大量的数字化转型项目,很有可能是科技公司给政府画的大饼。很多自上而下设计的、存有瑕疵的、伦理和安全风险不明的治理技术和装置,要么还在实验室里,要么把城市本身当成“实验室”。政府关心的可能只是报价的高低,硬件的维护成本和续约问题。从零开始,堆砌一大堆技术来打造一座“聪明城市”。热闹劲一过,剩下一些永远不再打开的APP和任凭素蟫灰丝遮盖的电子垃圾,譬如成千上万部数字哨兵。

这个模式问题重重,但我们似乎已经开始相信它强大而无法抵抗,层出不穷的技术人造物会一直升级换代下去,像一种技术通胀。尤其是当它成为治理活动所依赖的技术抓手时,再遇上现代风险社会的突发危机和紧急状态,要想回到过去,或者让它们保持克制,不再进一步侵入和渗透私人领域已变得非常困难。

今年5月,全球新冠疫情卫生紧急状态结束了。随之一起消失的,还有曾经大量部署的数字治理技术。这为我们提供了极好的思考契机——原来,被应急需要高度强化的技治逻辑是可逆的,一些技术物是可以从生活中退出的,那么其他的是否一定必要?已经有地方开始反思这种无底洞式的智慧化转型。今年,某地县政府毅然砍掉了智慧公共安全和应急等数亿元的项目资金。当地认为,这么多年来没有搞高大上的城市治理项目,但城市一直都很安全。可见,安全不是靠技术治理来保障的,而是靠广大居民的素质不断提升来维护的。

各国经验表明,当自然灾害、大流行病等黑天鹅式的危机散去后,已经大量部署的数字技术并没有随着应用场景的消失而适时“退场”,反而作为常规治理手段“返场”。即便硬件拆除,软件停服,其残留的数据也会在“治理场景创新”的加持之下去“赋能”别的领域,“钻”到新的硬件设备里。一旦时机成熟,很快就会借壳“还魂”。眼下,政府公共数据授权运营开闸在即,产业链各环节的人工智能企业蠢蠢欲动,新的技治场景和应用即将迎来爆发式增长,城市居民很快就会在日常生活中感受到(已经有地方开始用房屋水电数据来甄别群租“风险”了)。

这已经开始影响到一座城市的精神状况,进而降低城市的活力。企事业单位、基层社区都广泛拥有了一种基于不信任的泛技治“后遗症”。对本单位的人、事和物,能上人脸识别的就不再刷卡,最好还要加上指纹和虹膜;能换成电子门禁的就把钥匙淘汰掉;能收集上来的信息就多收集一些。技术辅助下的科学管理已经被等同于了只用(数字)技术来管理。赚得盆满钵满的智慧安防产业,创造的可能并非正向的社会财富,反而推高了社会的信任成本。其产值日增,公共福祉和社会资本很可能日损。

“对技术治理的治理”应尽快提上日程

(一)迈向“对技术治理的治理”

面对新科技革命,老牌发达国家普遍比较谨慎,纷纷竖起伦理和人权的防线,制定严苛的立法;而“创业型”后发国家基于发展主义和赶超思维,更容易在经济转型和社会治理等诸多领域全盘拥抱新技术,积极充当试验场,“对技术的治理”明显落后于“用技术来治理”是普遍现状。但近年来,我国在新技术监管领域的制度建设明显提速,2022年中共中央、国务院发布《关于加强科技伦理治理的意见》,国内正在重点针对“互联网信息服务算法推荐、分享经济平台算法劳动管理、深度合成等问题积极探索立法和监管举措”。算法备案、影响评估、审计、认证、分类分级等各项工作都取得了重要进展。

但不难发现,我国新技术治理的主要监管对象是科技企业及其商业活动,重点规范包括内容推荐机制、价格杀熟以及自动化歧视等微观现象,主要采用伦理约束。但在“数治”的语境下,行政权力与数据处理及算法应用深度融合,催生出一种新的治理技术及模式,对规则公开、程序正义、权利救济等传统的行政法制系统带来挑战,其结果不仅是技术权力与行政权力叠加的量变效应,还可能导致质变甚至“突变”。在应对突发危机和缺乏独立第三方监督的情况下,已有的法律法规很多时候轻易就被突破,导致“行政权—相对方权利”关系进一步失衡。故此,国外的监管更加侧重公共服务中的算法应用、自动化决策、个人数据保护,明显有规范和限制政府推行数字化行政的用意。

(二)防范技治主义是一个政治问题

在一些研究者看来,当下大行其道的其实是“伪技术治理”,实施的是一种产生明显压迫感的操控活动。当新技术被挪用为治理术时,其威力被放大,产生不良后果的可能性和影响范围是要大大超过企业的某些不正当使用的,哲学和伦理学框架就显得不够用了。人与技术的关系本质上是人与人之间以技术为中介的关系,在本文的语境中,也可以抽象为以技术为中介的国家与社会关系。因此,加强“对技术治理的治理”,防止它演变成技治主义乃至“技术沙文主义”,乃是一个政治问题:

首先,超大规模城市人口数量大、异质性强,整体上汇集更多创新可能性,因此也是社会进步的源泉。治理时就需要在防范风险的前提下,尽量尊重城市中大量的自由个体之间频繁互动和接触所形成的系统效应,保护个体的自由选择和自主创新。最好的办法是运用经济学手段进行调控,而非在微观层次上通过行政性命令和各种禁止性规定来控制个体,以一种“治安思维”尽可能降低城市人口的多元复杂性。生活恢复正常之后仍然还在服役的各类电子门禁、闸机使得城市越来越不像是“方便人和人见面的地方”,而是处处大门紧闭,一座座“堡垒”林立的警惕状态。市民能否进入实体空间,取决于在电子空间里获得某种认证。这种赛博对物理的反向殖民,在今日依然不欢迎除校友外其他市民朋友的中国大学,还在大行其道。数字治理术自身带有的那种预防式执法和有罪推定的逻辑,也有悖于城市人民性原则。

其次,技治可能会重构国家-社会关系,造成治理层面的多样性和活力的丧失。清代地方行政中,大量民间的“细事”是依靠不在册甚至“非法的”准官员和半正式的基层纠纷解决机制来处理的。往往调解多于判决,正式的国家机构很少介入地方事务。国家与地方精英在承担半正式治理任务的、遍布于衙门内外的“第三领域”中并存、拉锯、矛盾、互动、相互渗透和塑造,二元合一,构成某种“集权的简约治理”。改革开放以后,正式权力逐渐从中国社会的日常生活中收缩,市场崛起,社会空前活跃,自我组织和自治能力大大提高,可说也是一种国家与社会以市场为中介的二元合一。其深层次机制是政府维护市场,让市场提供“自发的稳定”。

数字治理术的大量应用,虽然也是“集权的简约治理”,但当政府机构可以通过数据收集和智能技术直接介入民间甚至个人事务,精确洞悉个体的一举一动时,相当于是打开了整个社会的“后门”一览无余。国家和社会以一种不需要任何第三领域存在的方式“穿透式合一”,融合成了一元。直接后果就是公、私之间弹性地带的消失,它消解了城市非正式联结网络,隐含着核心社会功能“去社会化”的风险,酿成地方自治能力的危机。在技治的缝隙中,还是应该为城市公共交往和人际间的非正式信任留下一丝余地,让不涉及违法犯罪的“柔软”的非正式制度存在下去。

再次,过度依赖技治也会造成治理体系本身出现结构性紊乱。近年来我国的社会治理已经出现重心向基层下移的特征,国家鼓励把更多的治理资源和管理服务职能下沉到社区层面,提高了治理体系末端的问题回应能力和矛盾化解能力。但这并不意味着正式权力的全面渗透,社区也链接了包括市场在内的大量社会资源,培育起了“专群合作”下的各类非正式或半正式自治机制。但是数字治理术“一竿子到底”的特点,恐怕会让已经取得的成果大打折扣。我曾提出,“统管”实际上意味着管理、处置之权被更集中地掌握在了某个技治主体手中(譬如城市大脑),而非日常可接触的基层干部,加之散落在各部门和系统中的公共数据日益被集中和统一调度,决策过程的封闭性(不可解释性)和独断性(强制性)反而将进一步加强。正如景跃进认为:城市大脑帮助上级政府掌握了原先不可能掌握的信息,形成一种反向的信息不对称,现在反而是上级越来越清楚,下面越来越糊涂;具有信息优势的上级政府开始进行纵向维度的治理集权,街头官僚的自由裁量权极大萎缩,逐渐变为“依托数字技术而建构的权力等级网络中的一个中转站或执行点”。在政府施政和公民感受之间,横亘着黑箱式的治理技术和“丈二和尚摸不着头脑”的基层干部,碰到事情只好不断向上“甩锅”。

不仅如此,一线政府工作人员不仅对自动化决策过程知之甚少,还日渐被困于电子官僚主义和数字文牍之中,在层出不穷的智能应用、小程序、公众号、微信群之间切换,每天忙于点击、拍照、录入、上传、打卡,疲于奔命地满足上级对数据和流量的要求。这一方面可以解释为形式主义的最新变种,另一方面也是政务数字化转型将普通公务人员吸纳为数字劳动者的过程。他们曾是向公众解释、传达党和政府决策精神的基层干部,而现在,这些兼职“数据标注员”的主要职责异化为了向数智化行政提供最基本的数据原料。

(三)治理技术要做减法

清理和废止不合时宜的法律法规,是我国国家治理的一项常规工作。同样,面对人民日益增长的见面需求,泛滥的数字治理技术不能只做加法,不做减法。在特定应用场景消失后,也可以有进有出、能上能下,及时清理和下线。这并非倡导乡愁式地全盘抛弃现代科技成果在公共治理中的应用,而是指自上而下的治理权力应当从城市微观日常生活世界中适当退出、保持距离。能否做到非必要不安装,超范围不收集,克制在原本可以正常运行的东西上面再加一层控制、不断耗费国帑升级换代软硬件的冲动。让生活的归生活,让治理多一些“留白”,更多地由人们一起参与。

破除“数字化和智能化=现代化”的迷思

进入数字时代,公共管理实践呈现出利用先进技术手段来求解治理难题的新趋势,且智能技术开始超出附属工具的地位,日渐成为公共治理方案的形成机制甚至主体。是否部署数字技术、采用人工智能,似乎成了治理活动是否现代化的判断标准,“数智化=现代化”的绑定过程是自然甚至必然的吗?

(一)他山之玉

2019年5月,地处全球科技最为发达的区域,旧金山成为世界首个禁用人脸识别的城市。奥克兰、波士顿也纷纷禁止本地政府部门使用人脸识别技术。2021年4月,欧盟委员会提出了监管人工智能技术高风险使用的立法草案,其中包括禁止将人工智能用于社会信用评分,禁止在公共场合使用大规模远程生物识别监控。城市毕竟是人类社会的容器,城市问题乃是社会问题,“权力、贫穷和不平等、意识形态和文化偏好都是问题及其答案的一部分” 。

因而,城市治理不是一门物理或生物科学,依靠空间几何+行为几何的方式是在做工程施工,而非以人的方式去解决人的问题。城市社会治理涉及体制变革、利益分配等诸多非技术的、人和制度的因素,一定会触及深层次利益格局的调整,要啃硬骨头。数字技术的亮丽面纱,将结构性、制度性问题以及价值关怀都化约为纯粹的技术问题,并进一步转化为效率提升的问题,会掩盖真正需要解决的隐藏矛盾,拖延至未来导致更大危机。因此,只把技术当作突破口,谨慎地规避深水区,绕过制度变革的强大阻力,在增量改革上做文章,寄希望于这些矛盾性问题的自动化解,并不现实。数字治理术只是改进城市治理的带有风险的辅助性工具和选项之一,大规模采用必得慎之又慎,且要做好退出准备。

(二)数智化并非价值性目标

从“统治”迈向“治理”,是社会从前现代走向现代的标志之一。精髓是从控制走向协调;从自上而下的单向度管理,变成上下联动、横向合作,广泛参与;从公共部门的正式制度迈向社会多元主体的持续互动。技治仅属于实现科学的一种手段(而非科学),与民主,乃至人民民主更是存在张力。技术本身并不构成一种现代价值,用得不好,使得少数人重新掌握对大多数社会成员的控制,剥夺后者的主体自由,与人类文明进步的方向加速背道而驰。

发展全过程人民民主是中国式现代化道路的本质要求。落到市域治理上,近年,治理者越来越以服务理念取代管理思维,注重为基层赋权、增能,中国城市化进程中出现了多元主体共治的发展趋势。未来可能出现一种有组织的“治理性社会团结”和具有中国特色,也是现代化的第三领域。

但在如何看待数治技术和治理现代化的关系上,还有一些误区。去年12月,京沪津渝等13个城市共同发布《城市治理现代化北京宣言》,提出了“十点倡议”。其中,“坚持依靠人民”“坚持协同治理”等,是与“加强数字治理”并列在一起的。这也和大部分城市的表述一致,即将推进城市的人民协同共治体系与数字化、智能化视为同一个层次、不同面向的治理现代化任务。上述分析已指出,这些目标之间存在张力关系,无法做到同时实现又不起冲突。数智化是实现治理现代化的辅助工具,并非现代化本身。人民城市人民建是我们追求的政治价值,在位阶上是要高于作为技术手段的数智化转型的,手段须服务于目的。

(三)人民民主也是个“技术活儿”

既然是“全过程”,那么技治自然不能外在于人民民主和共建与共治。换言之,它不应该是全过程人民民主的“盲点”。当下各地城市大力开展的数字孪生更像是一种单向的“网络编织”工作,治理主体将物理世界数字化后,复制到另一个数字世界中。这个编织过程以及之后的闭门决策同被治理对象似乎没有什么关系。既不需要同意,也不需要后者参与,一些治理中的负面后果,甚至需要后者来承担。市民对何种数据被开采、调用和输入算法缺乏监督。成了等着被孪生的“数据奶牛”和被智能决策划定活动边界与行为规范的“木偶”。

对此,首先,应该探索的可能是将“知情同意”的授权原则也纳入城市数智化的过程。应由市民集体参与决定哪些涉及自身的对象应该被数字化,哪些不应该被过度窥探,也就是由人来决定“城市哪里可以更聪明,哪里不必太聪明”,乃至于哪些技术可以退出;其次,政务算法及其行使权力也应该“在阳光之下运行”,纳入公开、备案、评估和审计体系。因不涉及商业机密或企业利益,监管难度相比商业算法更低;最后,城市大脑能做到的是感知和发现异常现象,而是否将其定义为需要解决和干预的“问题”,如何处置,需要民主协商、民主决策、民主管理和民主监督,并无绝对的对错。一些市民认为的“问题”,很可能是另一些市民的“生计”;在制度、决策本身更多地以技术方案和硬规则形式出现的“法律3.0”时代,这道由人组成的“屏障”变得至关重要。

结语

数字化背景下的现代城市善治,需要秉持一种有限技治下的“科技谦逊主义”。在采用治理技术之时,应回归常识,把将受其影响之人的生活,当成自己的生活,与被治理者共情。相信不存在绝对的完美,技术能力是有限的,用技术来实施控制也是有边界的。城市的智慧化是围绕人来进行的,而不是围绕技术,技术的应用目的是增强而非抹杀城市的个性和差异。

技术治理在中国城市治理结构中,应该发挥牵引功能和赋能作用,居于主体之下,服务于人。防范技术沙文主义,在伦理制约之上,还应有一层政治制约。城市的人民性和人民至上理念决定了中国城市具有独特的思想和制度优势,能够纠正城市治理中的“非人”表现(以往表现为空间隔离、无度扩张和不合理规划,今天则可能表现为数字技术的迷信、滥用和对人的宰制),把技术治理和治理技术控制在为人民服务的政治边界之内,就能够走出一条中国式城市治理现代化的特色之路。去年,上海市人大常委会在“一网统管”的制度规范方面出台了新规,要求“加强应用场景建设,定期向社会公布应用场景建设情况,接受社会监督”,对“一网统管”所涉技术、安全、法律等问题,还建立了专家咨询机制,加强了人对技治的控制。全国其他地区也在纷纷跟进,本文完稿当日,广州市粤康码的多项服务停止运行,并彻底删除、销毁所有相关数据。

(作者单位:上海大学新闻传播学院)

来源:《文化纵横》2023年第4期



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