选择字号:   本文共阅读 6768 次 更新时间: 2023-12-19 09:10:06
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郭年顺:“合肥模式”:地方发展主义新类型
·郭年顺
标签: 合肥模式 地方发展主义

如果问最近十多年哪座中国城市的发展最让人意外,那么非安徽省会合肥莫属。2008年以来,合肥因为“赌城”“最牛风投城市”等称号,持续吸引着社会各界的羡慕和疑惑目光,还被英国《经济学人》杂志称为中国城市高质量发展的范例。但2000年以前,合肥还只是个普通中部城市,GDP甚至赶不上广东肇庆和山东临沂。从2000年到2022年,合肥GDP总量却从325亿元猛增到1.2万亿元,增长近37倍,在全国GDP百强城市中的排名从82位跃升至21位。驱动上述增长奇迹的动力,来自被称为“芯屏汽合、集终生智”的地标性产业集群,尤其是半导体显示、集成电路、新能源汽车等千亿级战略性新兴产业(以下简称“战新产业”)。2022年合肥战新产业产值占规模上工业产值比重达56.2%,其对工业增长贡献率达到77.9%的历史新高。

媒体和官方普遍从政府股权投资、全产业链招商、战新产业培育等层面解析“合肥模式”内容和经验。但这种事后总结并未清楚地解释更重要的问题:“合肥模式”是如何出现的?为什么会与股权投资和战新产业紧密联系?更具争议的问题是:依靠政府深度介入和大规模投资驱动的“合肥模式”,具有可持续性和可复制性吗?

持续演化中的地方发展主义

相比于以中央政府主导和国内市场保护为特征的东亚传统发展型经济体,中国的经济发展呈现两大独特性:央地分权条件下相互竞争的地方政府和发展绩效各异的地方经济,及产业发展高度嵌入国际分工体系。中国地方政府不是简单和被动的政策执行者,而是掌握相当资源且具有相对自主性的经济行动者和创新者。尤其在分税制、土地财政和招商引资竞争的制度环境下,地方政府一方面必须响应中央政府总体性经济规划,另一方面也在积极利用国内外资源进行创造性的地方产业发展活动。虽然主流经济学界习惯以寻租腐败、价格扭曲、重复投资、挤出私人资本、创新具有不确定性等理由质疑政府干预的有效性,但中国地方政府始终积极介入本地经济发展。因此,地方发展主义构成解释中国区域发展差异的重要视角。

以“地方法团主义”“财政联邦制”“晋升锦标赛”等理论为代表的经典研究,为理解地方发展主义提供了重要经验和理论基础。但已有研究存在以下不足:第一,主要建立在转型经济时期和特定所有制企业的经验基础上,因此不完全适于理解最近十多年新兴产业不断涌现情况下的地方产业发展实践;第二,过于关注政府角色和官员激励的作用,相对忽略了企业作为经济和创新主体的核心角色,以及不同类型产业发展过程中的企业竞争行为和政企互动关系;第三,多数研究延续了“市场最优”的隐含假设,认为发展主义的地方政府是特定历史阶段的过渡产物,随着市场经济成熟和国家治理结构完善,它们都将也必须转变为服务型政府。其实,地方发展主义始终在产业变迁过程中演化和创新,“合肥模式”正是地方发展主义演化的新产物。合肥经验不仅再次挑战了主流经济学界的传统观点,还进一步扩展了有关地方发展主义、地方政府角色和政企互动关系的研究内容。

源于家电产业需求和京东方经验的“合肥模式”

“合肥模式”容易被简单地理解为地方政府行为和产业政策的结果。但回顾历史,这并非政府的提前有意设计,更不是市场自发累积的成果,而是21世纪初以来合肥在招商引资、政企互动和产业升级过程中摸索学习形成的实践产物。这个过程甚至充满意外和冒险。其中,传统家电产业升级的内生需求和京东方大规模扩张的投资经验,构成了“合肥模式”的最初来源。

作为全国四大科教基地之一,合肥在1989年就确立了“科教兴市”战略。但即使拥有中科大、合工大等一流科教资源,合肥在很长一段时间内未能改变落后的面貌。直到2005年孙金龙上任合肥市委书记,这种局面才发生根本转变。孙金龙认为“合肥与发达地区相比,主要差距在工业经济不强”,而“缺少工业基础和产业支撑的科教资源,并不会自动转化为地区优势”。2005年7月,合肥市委做出“工业立市”的重大战略决策,明确要加大工业投资比重,走新型工业化道路。孙金龙认为,21世纪初东部沿海城市产业转移和“中部崛起”战略的实施,为合肥带来了发展工业经济的契机。2005~2006年,合肥派出了2批共计737支、1657人的驻外招商团队。

家电产业是合肥的“家底”产业,自然成为招商引资的重要基础和对象。从90年代中后期尤其是2005年以来,合肥引入了海尔、美的、长虹、三洋、格力等国内外一线家电企业。同时,为应对企业受产业配套和物流成本影响而再次进行产业转移的风险,合肥实施了全产业链招商:引进马钢为家电提供钢板,招来凌达压缩机支持格力空调,为海尔洗衣机配套三洋电机,并吸引塑料、模具、电子、包装等上下游企业。这是合肥“龙头牵引-链式招商”思路的最初实践。2008年,合肥电冰箱、洗衣机、空调产量分别跃升至全国1、2、3位,本地配套率达到65%、60%、70%。

不过,合肥彩电的本地配套率却不到30%。这是因为半导体显示器件液晶面板(TFT-LCD)供应严重不足。液晶面板占电视成本的70%,但这种在世纪之交开始快速替代传统显像管(CRT)的新型显示技术,主要被日韩等企业垄断。国内唯一自主掌握液晶面板技术的企业,是从原北京电子管厂改制而来的上市公司京东方。当时京东方只有一条5代中小尺寸面板线,其电视大尺寸面板制造能力尚未得到市场检验。处于大规模转向液晶显示阶段的国内彩电企业,深受“少屏”之痛。

早在2004年初,时任合肥经开区管委会副主任的王厚亮在调研海尔时,就得知企业“迫切需要大尺寸液晶面板”。为此,王厚亮通过多方关系与京东方建立联系。但当时市值下跌、亏损不断的京东方,正忙着向深圳、上海等地方政府筹集资金建设高世代面板线,从未考虑过财力较弱的合肥。然而,2007年下半年京东方与深圳、上海的合作洽谈先后搁浅。合肥果断邀请京东方前去建厂,并承诺愿意保底提供90亿元资金。京东方意外发现合肥在地理位置、水电供应和人才资源等方面具有一定优势。但6代线总投资高达175亿元,合肥公共财政收入才220亿元。2008年9月11日,包括合肥市委、政府、人大和政协四套班子在内的百余人,特别召开常委扩大会议专门论证液晶面板项目。最终,合肥市委冒着巨大风险同意立项,并不惜暂停了地铁建设项目。2009年4月13日,我国大陆首条6代液晶面板生产线开建。

借助2008年金融危机后国家经济振兴政策带来的有利市场和融资条件,合肥6代线项目顺利建成投产并快速盈利。这成为合肥经济崛起和京东方大规模扩张的共同转折点。6代线经验彻底改变了合肥产业发展的思路和路径,构成“合肥模式”的最初原型。政府股权投资牵引和产业链供需配套,是6代线项目最核心的经验。

区别于财税、贷款、供地、园区等传统招商引资方式,合肥政府首次采用政府股权投资模式。合肥政府下属地方城投公司合肥建投出资认购6代线项目81%的股份,与京东方组建合肥京东方光电。京东方再以这个得到政府信用背书的项目,面向市场上的大型战略投资者进行定向增发。最终,合肥政府其实只提供了30亿元,就帮助京东方筹集到120亿元的资本金。2013年以后,随着京东方业绩和股价的改善,合肥投入的资金通过股份减持实现了有序退出和超额增值,然后再投资到新产业中。

不过,“国资领投-定向增发-项目落地-股权退出-循环投资”的资本招商模式,并非合肥政府独创,它发源于京东方为建设高世代面板线而寻求融资过程中的创新。由于银行和资本市场无法提供大规模建线所需的高强度投资,京东方在2008年以后转向财力充足的地方政府,通过向地方政府或特定战略投资者定向增发股票的方式融资。这种思路最早出现在京东方北京5代线中的“债转股”实践,之后被首次成功应用于2008年开建的成都4.5代线。更为成熟和成功的合肥6代线项目,则把定向增发对象扩大到企业和社会资本。因此,由京东方与合肥共同开创的“地方政府资金引导+战略投资者推动+社会资本参与”模式,成为当时大型高技术产业项目投融资模式的重大创新。在这一过程中,以土地经营和基础设施建设为主的传统城投公司(如合肥建投),也在服务京东方的过程中率先成功转型为培育战新产业的产业投融资平台。

相比于投融资模式的突破,更重要的是,合肥政府意识到产业链供需配套关系在产业升级以及新兴产业培育中的基础作用。这解释了合肥为什么在之后的产业投资中看得准且敢于投。合肥最初进入液晶面板产业,既不是简单响应国家政策号召,也不是地方官员高瞻远瞩的计划,只是单纯为留住家电整机企业所做的关键产业配套活动。合肥是根据家电企业的配套需求和升级目标,来判断京东方的投资和竞争潜力。正是基于这种下游整机企业需求牵引的务实逻辑,合肥当时没有完全落入“国产液晶面板企业不可能成功”的误判,而是冒险与当时亏损的京东方合作建线。这种魄力建立在传统家电产业转型升级的内在需求和对液晶面板产业竞争逻辑的充分理解上,并非媒体描述的“豪赌”或“无中生有”。

合肥算过一笔投资细账。首先,6代线的本地需求市场是庞大且确定的。当时合肥海尔、长虹和滁州康佳有近1000万台的彩电总产能,仅省内这三家企业的液晶面板年采购额就达500亿~700亿元。合肥及周边城市的其他家电企业和汽车电子企业也需要上亿片各式液晶面板。其次,按照京东方北京5代线的经验测算,合肥6代线开工建设的3~5年内将额外带动超过300亿元投资,达产后每年产值将达到800亿~1000亿元。最大不确定性在于,京东方的大尺寸面板制造能力尚未得到市场检验。但基于充分的产业和市场研判,合肥政府选择冒险成为京东方项目的“创业合伙人”,共同承担风险并接受市场检验。

“合肥模式”在新产业创造中复用和演变

在京东方6代线之前,国内几乎不存在能够为百亿级投资规模的高科技产业项目进行投融资的体制安排,也没有成功建设和商业化运作这类重大项目的经验。但6代线的成功量产实践,突破了上述壁垒,为有志于发展高技术产业的政府和企业做出了示范。2011年以来,孙金龙卸任后的合肥历任主政者,都很好地继承了政府股权投资和产业链供需配套两大经验,并快速将其复用到新产业创造中。这些复用过程坚持了沿本地产业链“顺藤摸瓜”和“缺什么、补什么”的供需配套逻辑,尤其是充分发挥了下游终端整机企业和中游通用核心器件企业的大规模需求的牵引作用。同时,合肥政府部门、地方国资平台和产业引导基金也在投资实践中,打造出完善的产业投资体系和快速的投资决策机制,培育了大批懂产业、技术和市场的专业化投资招商队伍。结果,合肥的产业创造模式迅速从传统招商引资模式中脱颖而出。到2023年初,合肥建投、合肥产投和兴泰控股三大国资平台在战新产业领域累计投入资本金超过1600亿元,带动总投资超过5000亿元。最具代表性的是,合肥与京东方、联想、晶合、长鑫、蔚来等“链主企业”合作落地重大项目,继而吸引上下游企业聚集,最终快速打造出半导体显示、集成电路和新能源汽车等千亿级战新产业。

引入联宝科技,打造电子信息制造产业。与京东方项目几乎同时,合肥很快引入由联想和台湾仁宝合资组建的联宝科技。合肥之所以有意愿且能够引入联宝科技,重要原因是在为家电企业配套过程中,同时引进了航嘉、宝龙达、京东方等电脑板卡、电源、机箱、模组和显示供应商。因此,合肥顺着产业链配套供需关系,向当时正在推行“自有制造”战略的电脑整机企业联想集团伸出橄榄枝。年产2000万台电脑的联宝科技在2012年10月投产,快速发展为联想全球规模最大的笔记本电脑研发和生产基地。2018年合肥产投接手了仁宝出让的全部49%股份,进一步强化与联想的政企合作关系。

合肥成为国内极少数聚集十多家领先的家电和电脑整机企业的城市。这些传统制造企业的庞大产业配套需求,塑造了之后合肥进入半导体显示和集成电路等战新产业的政策选择。其中,京东方合肥6代线首批产品的交付对象正是联想。联宝科技投产后,更是一度消耗了京东方40%的产能,为国产液晶面板企业提供了关键应用场景和用户需求,支撑了刚起步的合肥京东方项目。

围绕京东方构建世界级半导体显示产业。以家电和电脑两大终端整机产业对显示面板的庞大需求为基础,合肥政府快速推动京东方新建产线和扩大产能,继而围绕京东方扩张形成的产业配套需求,进一步打造世界级半导体显示产业集群。2012年8月和2015年4月,合肥政府分别投资入股100亿元和210亿元,支持京东方开建总投资285亿元的8.5代和400亿元的10.5代液晶面板生产线。在建设全球最高世代的10.5代线过程中,合肥政府改变了之前由政府(或地方国资公司)直接投资或协议借款入股的方式,首次以合肥芯屏产业投资基金这一政府引导性产业基金为主体进行投资。这意味着,合肥政府开始尝试通过资金来源和决策机制更加市场化的基金类型来支持产业投资。

合肥利用京东方3条产线形成的庞大配套需求,引进了康宁、法液空、江丰电子等200多家上下游企业,形成了覆盖上游装备、材料、核心零部件,中游面板和下游模组的全球最大半导体显示产业基地。合肥政府还十分重视推动京东方牵引国产供应商开展关键核心技术协作创新,显示驱动芯片、高世代玻璃基板、高性能光学薄膜等“卡脖子”产品均在京东方产线上实现国产化。同时,围绕半导体显示产业链发展产生的科研和人才需求,合肥进一步推动成立特种显示技术国家工程实验室、北航合肥创新研究院等创新平台。中科大等高校院所在前沿科技创新和人才培养方面的独特优势,终于在产业需求牵引下被更充分地发挥出来。

创建晶合集成、长鑫存储,培育特色集成电路产业。随着合肥京东方崛起,“缺芯少屏”逐渐转变为“有屏无芯”。合肥家电、电脑、显示、汽车等支柱产业在转型升级过程中,明显遇到缺“芯”问题。根据合肥发改委的数据,2013年合肥产业对芯片需求量达数十亿片,市场规模超过300亿元。虽然合肥早在2001年就开始依托中科大、集成电路设计园等支持集成电路产业发展,但始终缺乏龙头引领和制造支撑,产业上下游脱节,尤其未能与本地市场优势结合。

2013年10月,合肥政府在全国率先出台《合肥市集成电路产业发展规划(2013—2020年)》,比国务院出台的《国家集成电路产业发展推进纲要》还早一年。当很多省市还在研究产业或琢磨政策时,合肥超前确立了“芯屏汽合”与“以晶圆制造为基础、结合本地市场需求建立全产业链”的协同发展路径。合肥提出按照市场导向、应用牵引原则,推进集成电路与本地显示、家电、电子、汽车等主导产业深度融合,推动传统产业转型升级,重点打造显示驱动、存储、智能家电、汽车电子4个特色芯片板块。其中,最具代表性的是芯片代工企业晶合集成和存储芯片企业合肥长鑫。二者都是合肥政府首次以控股身份投资成立的全新企业,但完全由市场化的专业团队建设运营。同时,政企双方承诺打造能够“证券化”的科创企业,国有资金最终将通过IPO上市实现市场化退出。

为满足京东方的“补芯”需求,合肥将突破口首先定位在显示驱动芯片。驱动芯片是显示面板的核心器件,当时主要被韩国和中国台湾企业垄断。2015年5月,合肥建投和台湾力晶科技签署协议合资创立晶合集成,目标是5年内将合肥显示驱动芯片国产化率提高到30%。依靠京东方稳定的需求牵引,晶合在接受力晶技术转让的基础上快速升级,仅用6年时间就突破百亿销售额,成为全球最大显示驱动芯片代工企业。同时,合肥政府、京东方和晶合集成三方合作,引进了显示芯片设计和材料供应商奕斯伟、显示芯片封测供应商汇成股份和颀中科技等上下游企业。它们依靠合肥完善的供需配套基础,迅速发展成各细分领域的龙头企业。

紧接着,合肥政府又在2016年进入DRAM存储芯片(动态随机存取存储器,即内存条)领域。2015年,韩国三星、海力士和美国美光垄断全球DRAM市场96%的份额。虽然国内在90年代初就试图通过“909工程”进入DRAM产业,但20多年来从未成功过。合肥政府的魄力源于以下独特原因:电子信息制造产业严重依赖内存芯片,尤其是联宝科技投产后不断面临内存条涨价和产品利润被挤压的问题;与半导体显示产业相似,存储芯片产业的竞争逻辑也建立在快速技术升级、高强度投资和规模经济的基础上,而合肥已经积累了相关投融资和建设运营的丰富经验。

类似于晶合集成的合资思路,合肥政府起初聘请了北京兆易创新董事长朱一明作为“招商顾问”,帮忙招揽日韩等地的合作对象。但国外企业开出天价谈判费。巧合的是,2016年兆易创新已成为全球前三的Nor Flash存储芯片设计企业,不满于现状的朱一明曾计划通过并购进入DRAM芯片产业,但未能成功。合肥政府随即说服朱一明,共同创立存储器设计和制造一体化(IDM)项目。2016年5月,合肥产投和兆易创新启动总投资1500亿元的长鑫12 寸存储器晶圆制造基地项目。2017年3月,月产能12万片晶圆的长鑫一期工程开工,研发制造国际主流的19纳米芯片。2019年9月,长鑫量产与国际主流同步的DDR4内存芯片,打破了国外几十年的垄断。同时,合肥启动总投资超过200亿元的空港集成电路配套产业园项目。到2022年底,长鑫已吸引国家大基金二期、安徽投资、中金、阿里等48家顶级投资机构的战略投资。华为、阿里、联想、理想汽车等芯片重点用户,也正在密切参与合肥DRAM芯片的测试或采购过程。

联手蔚来加速新能源汽车产业崛起。汽车和家电产业都是合肥的“家底”产业。有了21世纪初顺着家电产业进入上游半导体显示和集成电路产业的经验,合肥在2019年前后又如法炮制,利用传统汽车产业基础吸引蔚来、比亚迪等整车企业,打造新能源汽车之都,并正在布局上游动力电池、车规芯片等关键配套产业。合肥拥有50多年的汽车产业发展历史,在2009年就成为首批开展新能源汽车“十城千辆”工程的城市,并培育出新能源汽车产业链企业近50家。但合肥新能源汽车产量和产值却始终不温不火。改变这一状况的力量首先来自企业层面。多年转型乏力的江淮汽车,先在2016年和蔚来共同设立100亿元规模的江淮蔚来先进制造基地,而后又在2017年和德国大众合资成立江淮大众新能源。

在企业前期合作的基础上,合肥政府在2020年2月宣布对当时资金断裂和股价暴跌的蔚来伸出援手。合肥建投联手国投招商等战略投资者出资100亿元,支持建设蔚来汽车中国总部项目,开创了国家-省-市三级产业基金联合投资的范例。蔚来此前联系过18家地方政府商谈融资,但都被拒绝。江淮和蔚来三年多的合作经历,对合肥的决策产生了积极影响。更重要的是,合肥同步启动四方面的研判工作:委托专家团队评估蔚来的技术、产品和供应链,研究国家政策和蔚来换电模式的前景,从财务、法务上进行尽职调查,与蔚来展开详细商务谈判。最终,合肥仅用65天就果断决定投资蔚来。其中两个细节值得关注:出资最多的合肥政府并未寻求控股权,秉承着“先共患难、再同富贵”理念,合肥希望通过蔚来加速本地新能源汽车产业发展;蔚来项目虽然是由当时即将卸任的领导班子签约的,但新上任领导班子全力支持项目落地。

因为政府信用背书和企业业绩好转,蔚来股价从2019年最低1.19美元飙升到2020年40多美元。合肥将这笔股权投资获得的超额资本收益,以汽车产业投资基金的形式,继续用于支持世界级新能源汽车产业集群建设。借助蔚来项目的示范效应,合肥政府又快速落地德国大众新能源中国总部、比亚迪合肥超级基地、中创新航电池基地等重大项目。在合肥政府配套政策和市场需求的合力推动下,本地的半导体显示和集成电路产业正在快速与新能源汽车产业融合。比如,2022年合肥政府举办“京东方与在肥整车企业供需对接专题会”和 “‘芯车’协同晶合集成专场对接会”,京东方已是车载显示产品的重要供应商,晶合集成也进入车规级芯片代工领域。截至2023年上半年,合肥已聚集6家龙头整车企业和300多家核心配套企业,新能源汽车产量跃居全国城市前5位。

总结:政企互动下的地方产业创造模式

基于对合肥20多年来重大产业投资事件的过程分析,本文将“合肥模式”概括为以政府股权投资为牵引、产业链供需配套为基础、创新型企业为主体、战新产业集群为方向的产业创造模式。作为一种地方发展主义新类型,政府股权投资牵引和产业链供需配套是该模式的核心内容。政府股权投资牵引解决了资金从哪里来和如何吸引企业的问题。合肥政府充分借鉴了风投机构的市场化投融资方式,尤其是资金进入-退出机制。但它并不追求短期或个别项目的财务收益,而是致力于通过资本招商创造原本不存在的新兴产业。产业链供需配套则回答了资金投向哪类企业和选择发展何种产业的问题。合肥政府不是简单地响应和执行国家政策,而是从本地产业的内在升级和配套关系出发去发展本地产业,尤其是充分发挥了下游家电、电脑、汽车等终端整机企业以及中游显示面板、驱动芯片、存储芯片等通用核心器件企业的大规模需求的牵引作用。充分理解和满足企业及产业的内生需求,正是有为政府和有效市场相结合的典型表现。特别值得强调的是,“合肥模式”再次证明了传统产业和高技术产业之间无法割裂的关系:合肥的半导体显示、集成电路、新能源汽车产业看似是“无中生有”,其实无一例外都是基于本地家电、电脑、汽车等传统产业的独特配套需求和产业基础发展而来的。

积极作为的地方政府及官员是合肥地方发展主义的关键。但合肥政府绝不是“把价格和市场搞对”或“把制度和服务搞好”,然后等待私人部门和市场力量自发行动。相反,当后者犹豫不决甚至无动于衷时,合肥政府扮演了具有强烈企业家精神的“地方创业型政府”(local entrepreneurial government)角色,以专业眼光和战略行动直接推动了风险巨大的产业升级及创新活动。伴随政企互动和产业实践过程的,是合肥政府“产业治理能力”(industrial governance capability)的产生及进化。这种在大型复杂产业实践过程中通过学习和积累而形成的动态治理能力,使得合肥政府及其投资团队比私人部门更有意愿和条件推动战新产业发展。不过,“合肥模式”不能被简单理解为政府和政策的结果。这一模式萌芽于响应传统家电产业的升级需求和学习京东方的投资经验。更重要的是,真正将政府巨额资源投入转化为经得起市场检验并改变竞争格局的产品和产业的经济主体,是京东方、联宝、晶合、长鑫和蔚来等龙头创新型企业。因此,只有深入分析地方创业型政府和创新型企业的互动过程及内容,才能真正理解“合肥模式”。

当然,过分神话“合肥模式”是无益的。任何投资都有风险。合肥就曾经在熔盛重工、鑫昊等离子、赛维光伏和未名生物等“明星”投资项目上遭遇过巨额亏损。处于成长期的合肥长鑫存储和蔚来汽车,也依然有待市场竞争检验。同时,虽然很多政府开始模仿合肥的股权投资和产业配套“打法”,但结果差异很大。究其原因,“合肥模式”具有本地产业内生性,即特定于合肥的产业结构和政企互动过程之中。总之,任何学习“合肥模式”的努力,都必须建立在对企业需求和产业内容的清晰认识基础上,必须正确处理传统产业与新兴产业、下游终端整机企业和上游核心零部件企业的关系。

(作者单位:首都经贸大学工商管理学院)

来源:《文化纵横》2023年第6期



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